新形势下食品安全风险交流阶段划分及其机制探讨

彭 坤，陈成鑫

（中国人民公安大学，北京 100038）

“风险交流”这个词语第一次提出是在20世纪70年代[1]。1995年，国际食品法典委员会（CAC）召开了一次风险分析专家咨询会，认为风险分析由既相互独立又密切关联的三个部分组成，分别是风险评估、风险管理和风险交流[2]。其中，风险交流是在风险分析的整个过程中，各风险交流参与主体就某一个风险点、该风险点所影响的因素进行相关风险信息和意见交换的过程[3]。有关资料显示，国际社会对食品安全风险交流已经累积了比较丰硕的知识，而我国对于风险交流的认知和讨论起步较晚，发展较慢，这是我国国情、社会情况等多方面因素作用的结果。但是，随着社会化媒体的出现导致公众获取信息方式的转变、《食品安全法》中“社会共治”原则的确立、经济的快速发展与食品安全问题的日益突出，为了使公众能够参与食品安全治理过程之中，给公众传输准确且及实时的食品安全信息，食品安全的风险交流显得越来越重要。

一、食品安全风险交流阶段及其机制的概念解析

（一）食品安全风险交流阶段划分及依据

在2006年，FAO/WHO提出风险管理与风险评估处于风险交流工作之中，这凸显出三者之间的融合。风险管理工作与风险评估工作离不开风险交流的作用发挥，风险交流融入风险管理和风险评估之中，以此来推动整个风险分析体系的运行[4]。这一新的框架的提出使得风险交流的桥梁作用更加明显。通过对关于食品安全的风险交流问题的文献回顾可以发现，学者大致围绕以下两种情况展开讨论：一是对整个食品安全风险分析过程中的风险交流工作的概括分析，即在整个流程中确定风险交流的目的、策略、方法等。这类论述建立在整个过程的风险交流工作基础上，具有很强的综合性，对于风险交流中的很多细节并未叙述清楚。二是对日本、欧美等国际社会上的食品安全风险交流机制的探讨及其对我国食品安全风险交流机制建设的启示。这是建立在借鉴国际社会的经验之上来完善我国的食品安全风险交流机制，但是其他国家的经验分析也仅仅是宏观讨论，对于微观的“零部件”仍然需要结合我国的现实情况。基于上述讨论和分析以及存在的问题，本文为食品安全风险交流提供了一个新的视角，即从静态角度，将食品安全风险分析的三个组成部分按照时间顺序划分交流阶段：一是风险评估阶段的交流。风险评估是风险管理的基础，是风险分析的首要工作。二是风险管理阶段的交流。风险管理以风险评估的结果为决策依据，分为常态管理阶段和应急管理阶段。常态管理阶段的交流主要针对风险点的日常检查与监管，而应急管理阶段的交流主要针对突发食品安全卫生事件的处理。常态管理阶段和应急管理阶段之间的界限不是绝对的：常态管理是应急管理的前奏，也存在于应急管理阶段之中。“静态角度”强调的是风险交流过程的“相对静止”，是为了划分风险交流阶段并对其进行讨论而提出的。风险交流是一个不断“涌动”的过程，风险评估和风险管理都伴随着风险交流。离开风险交流，风险评估和风险管理的每一部分工作都难以开展。另外，在风险评估与风险管理过程中，风险评估与风险管理的先后顺序不是绝对的。若在风险管理中发现新的风险点，则要对其进行评估和管理。所以，本文从静态角度将食品安全风险交流分为风险评估阶段的风险交流、风险常态管理阶段的风险交流、风险应急管理阶段的风险交流。

（二）食品安全风险交流“机制”的概念

“机制”是以特定的运转方式把事物的各个部分整合起来，使每个部分能够综合发挥作用[5]。对于“机制”的理解要注意把握两点：一是某一事物各个部分的存在是“机制”存在的前提。正是因为有了各个部分的存在，才有了如何整合各个部分的问题。二是整合各个部分有着具体的操作方式[6]。食品安全风险交流包含交流的主体、交流的客体、交流的方式、交流的监管。这些部分是食品安全风险交流机制提出的前提。将这些部分进行整合，协调各个部分的运作，则构成了食品安全风险交流机制。本文将食品安全风险交流分为三个阶段，每个阶段交流的客体即是各阶段的存在。具体来说，食品安全风险评估阶段交流的内容是风险评估的内容，常态管理交流的内容是常态管理的内容，应急管理交流的内容是应急管理的内容。风险交流从来都不是孤立存在的，而是融合在评估和管理的过程之中的，故本文对风险交流的客体不作具体论述。

二、食品安全风险交流阶段及其机制的建构

（一）食品安全风险交流各阶段的基本情况

1.食品安全风险评估阶段：行政约束、主体单一

风险评估是食品安全风险分析的第一步，其目的是对食物中含有的有害物质进行有效识别，评估其食品安全风险等级，并对风险特征进行描述[7]。我国食品安全风险评估的法律依据主要是《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国食品安全法实施条例》《食品安全风险评估管理规定》，其中关于风险评估阶段涉及风险交流的条款如图1所示：

图1 食品安全风险评估阶段交流存在的问题

根据图1可以明确：当前，我国实行的风险评估模式是一种典型的专家评估模式[8]，以行政主导下的食品安全专家委员会为主体，独立对食品安全风险点进行评估。这种模式下的风险交流工作的缺陷十分明显：一是风险评估阶段中的交流主体，即食品安全风险评估专家委员会单一且依附于行政部门，不具有独立性[9]；二是主体的单一性决定了风险评估阶段的交流方式缺乏多样性；三是受交流主体和交流方式的影响，风险评估的结果不具有科学性、公正性、合理性，以致作为风险管理依据的评估结果在某些方面不能为公众、媒体等相关利益主体所接受而引发社会问题。

2.食品安全风险常态管理阶段：新兴媒体利弊难分

食品安全风险常态管理指的是根据风险评估的结果，明确管理的对象，持续对管理的对象进行监测，一旦发现问题，立即对风险因素进行控制。而这一阶段的交流问题为：一是在新兴媒体不断发展的情况下，食品安全风险管理阶段的交流工作有了很大的改善，公众的参与度越来越高，很多管理措施能够得到有效施行，但大部分问题并不是由管理部门主动提出并予以解决的，而是通过曝光等途径，这样的交流方式并不利于管理工作的开展。二是新兴媒体的增多也使得风险交流处于一种乱序的状态，公众对于官方发布的消息存疑，食品企业在利益的权衡中失去了诚信，舆论的导向在很大程度上不受控制，使得食品安全风险管理陷入困境。例如，2020年3月26日夜间，有微博网友称某中学发生食物中毒事件，随后很多博主都进行了转发和评论，并将该事件推上热搜。新媒体的传播速度极快，尤其是关切每个人生活的食品安全事件，加上处在新冠疫情的特殊时期，公众的关注度和关注热情明显高涨。次日，当地人民政府官网才发布情况通报，说明该食品安全事件于3月24日发生。可见，政府通报晚于舆论引发，其信息公布效率较低，相关职能部门在风险管理方面的不足在某种程度上也显示出政府相关职能部门收集风险信息不全面及时。

3.食品安全风险应急管理阶段：事中不及时，事后不诸葛

在对各种食品安全事件的应急处置过程中，我国通过不断探索和实践，应急管理的能力和水平有了明显改善。但在突发食品安全事件发生时，应急管理中仍然存在许多问题。例如，2008年9月11日发生的三鹿“毒奶粉”事件引起全国轰动，最先知晓的相关部门没有及时上报并公开相关信息，引发了消极的社会反响[10]。此后每一年，都或多或少有媒体报道类似奶粉问题，这就是政府监管部门职责未明确落实的结果。2015年9月，“假奶粉”事件被媒体曝光，而相关部门在此后的十天之内无任何信息发布，直接增加了广大公众的焦虑感[11]。上述事件中存在的交流问题主要是：一是政府部门与公众的交流存在“信息真空”现象，公众对可能的风险以及即将采取的应急措施一无所知；二是不能够及时发现舆情，正确引导舆情的走向，应急工作效率降低，措施难以实施；三是事后恢复中，忽视了对突发食品安全事件的经验交流和总结。

针对以上各阶段交流工作中出现的问题，应按照所提出的机制框架，即风险交流的主体、方式、原则、监管进行每个阶段交流机制的构建。

（二）食品安全风险交流各阶段的主体及其作用

食品安全风险交流的参与主体主要由政府职能部门、专家学者、食品企业、公众、媒体五部分利益相关团体组成。每一阶段各主体所发挥的作用、扮演的角色、注意的问题有所不同。

1.食品安全风险评估阶段：以专家委员会为中心的网状交流

食品安全风险评估阶段的交流主体有食品安全风险评估专家委员会、政府相关职能部门、公众代表、食品企业代表、媒体代表。前文述及的专家委员会的依附性是我国食品安全风险评估工作展开的一大阻碍。专家委员会作为食品安全风险评估阶段的中心主体之一，在风险交流的过程中，应当摆脱行政力量的束缚，客观公正地参与风险评估阶段的交流工作。政府的相关职能部门也需要“放权”，即专家委员会与政府相关职能部门双向解决专家委员会的依附性问题。政府相关职能部门，如国家卫生行政部门在食品安全风险评估阶段的交流中，除了保证专家委员会的独立性以外，应当提出所讨论的食品安全风险点行政管理问题，为评估提供相关信息。公众作为最广泛的群体，其认知水平，即所认知的食品安全风险可能与实际或科学的食品安全风险水平不相符。所以，要对公众代表的背景、特征等进行了解，确保交流结果更加客观。食品企业包括生产类、加工类、销售类、混合类企业，针对被讨论的食品安全风险点的类型，应选取对应的具有代表性的食品企业代表。媒体参与主要是确保评估过程的公开透明，同时可以通过面对面的交流和解答，避免媒体的舆论误导和曲解猜测。该阶段具体情况如图2所示。

2.食品安全风险常态管理阶段：多中心的网状交流

食品安全风险常态管理阶段的交流主体包括政府相关职能部门、食品企业、专家学者、公众（网络力量）、新闻媒体。食品安全风险管理是一种政府行为，以政府作为主导，由相关职能部门进行开展和实施工作，在管理的整个过程中，积极鼓励其他主体的参与[12]。所以，政府相关职能部门在管理阶段的交流也应当处于主导地位。食品企业作为风险的引发点，同时也掌握着第一手风险信息，理所应当积极参与交流。不同于评估阶段的专家委员会，专家学者，主要是研究对象与未发生但可能会发生的风险点、已经发生但未造成严重后果的风险点相符合的专家、学者，由于研究领域各有侧重，以致意见不一，需要综合考量。公众是最直接的受害人，他们的参与能够让管理措施尽快落实到位，同时也能在措施施行过程中提出更多的意见和建议。当前，网民队伍越来越庞大。随着新兴社会媒体的推广，网民参与风险管理交流的途径也越来越多。新闻媒体在风险管理中的交流也是极为重要的。如果缺少新闻媒体发挥作用，常态管理很可能会转变为应急管理。该阶段具体情况如图3所示。

3.食品安全风险应急管理阶段：以应急工作组为中心的树状交流

食品安全风险应急管理阶段的交流主体应包括政府相关职能部门（应急工作组）、相关食品企业、专家学者、公众、媒体。政府相关职能部门应根据具体情况成立应急工作组，由其掌控全局，争取各主体统一战线。相关食品企业即发生食品安全突发事件的企业，应将自身所处的困境以及所掌握的所有信息及时上报。专家学者根据已经出现的问题作出相应的评判：如果是食品质量安全问题，及时进行检验并完善检测报告，经过商讨衡量之后公布相关单位，也可以通过各种新兴媒体传递自身诉求。媒体作为交流的主体之一，应当承当社会责任，如实追踪报道应急管理情况，并通过正确判断作出合乎情理、合乎道德的解释。该阶段具体情况如图4所示。

（三）食品安全风险交流各阶段的方式

食品安全风险交流的方式有两种划分：一是内部交流和外部交流；二是缩小交流和扩大交流。内部交流是指各主体内部进行的交流；外部交流是指主体之间的交流。缩小交流是指在影响范围、危害程度较小的情况下，相关单位所进行的不公开的交流。将风险控制在萌芽状态，采取这种交流方式，交流的主体范围会相应缩小。扩大交流是指在影响范围较大或者突发不受控制的情况下，必须对公众、媒体、相关利益团体公开的交流方式.此处的“扩大”不仅仅指交流主体范围，也要求对交流途径进行延伸。交流形式不同于交流方式，科技的发展、社会的进步、新兴媒体的增多创造了许多交流形式，如网络问卷调查、微博留言、微信留言、官网信息交流箱等等，也疏通了之前在交通、经济、文化等方面的信息传播阻碍。上述是宏观上对食品安全风险交流的分析，而微观上即各阶段交流方式的具体表现如下：

1.食品安全风险评估阶段：分组讨论、综合决议

这是指由以往的食品安全风险评估专家委员会内部交流和行政依附性的交流转为专家委员会、政府相关职能部门、公众代表、食品企业代表、媒体代表的内外结合交流。首先，将专家委员会、政府相关职能部门、公众代表、食品企业代表、媒体代表分为五个部分，成立五个讨论小组，告知需要讨论的问题，由五个主体的代表先行组织各自内部交流群体进行商讨，并形成书面报告；其次，由专家委员会负责，统召五个小组代表进行综合讨论，形成最终的食品安全风险评估结果；最后，对未能达成一致的问题，遵从少数服从多数、科学合理的原则，由专家委员会形成书面评估结果。

2.食品安全风险常态管理阶段：缩小交流、主动多次

在食品安全风险常态管理阶段，从交流的次数来看，由于常态管理不是一味地静止被动管理，若发现新问题，应当采取各种措施解决，所以这一过程中交流会很频繁。对于危害性较小、处理难度不大的风险，可以通过小范围交流即缩小交流的方式来解决，在不触动公众和新闻媒体的情况下，由政府相关职能部门、食品企业、专家学者合议。而对于即将产生社会影响或已经产生但受众范围很小的风险，则需要积极进行各方沟通，通过新闻媒体稳定公众情绪，对食品产品的购买者进行调查，在社会化媒体、自由媒体上及时公布信息和解决方案、措施并收集反馈等。

图2 以专家委员会为中心的网状交流

图3 多中心的网状交流

图4 以应急工作组为中心的树状交流

3.食品安全风险应急管理阶段：扩大交流、及时控制

在食品安全风险应急管理阶段，应当首先启动应急管理预案，然后采取边控制边交流的方式，即实时交流。由于整个进程都是紧急进行的，各交流渠道都应当畅通无阻。虽然存在应急管理预案，但每次的突发食品安全事件都具有特殊性，在解决问题的过程中可能存在各种派生性问题。这些派生性问题的内容各异，发现主体可以是公众、媒体、专家等，此时则需要实时交流，收集来自各主体的信息，以进行应急控制。

（四）食品安全风险交流的原则

食品安全风险交流的原则是指在整个风险交流过程中应有的秩序，它能够保障交流的顺利进行，使交流的过程和结果能够得到所有参与主体的认同。

1.普遍性原则

以当下食品安全风险交流普遍存在的问题为切入点，普遍性原则应包含公开透明原则、科学性原则、平等性原则、差异化原则和通俗化原则。前两个原则针对交流的过程和结果，后三个原则针对交流主体。公开透明指的是除了涉及国家机密或者其他有关保密规定以外，应当将食品安全风险交流的整个过程，包括其开始经过结果都公之于众[13]。它保证了公众的知情权，在问题追责过程中能够发挥重要作用。科学性强调食品安全风险交流过程的科学性和交流结果的科学性。在不同阶段，该原则表现有所不同：食品安全风险评估交流过程的科学性主要表现为交流程序的科学性，而结果的科学性是交流过程的科学性的延伸，既不能独断其中单一主体的结论，也不能忽视任一主体的意见；食品安全风险管理阶段的交流的科学性主要强调有用性，即交流的过程及其产生的结果便于管理决策，提升风险管理的效率。

平等是指在交流过程中，所有参与主体都是平等的。其中尤其要注意公众及公众代表交流地位的平等。不论是在组内交流、集体会议还是网络交流上，只要所有参与的主体或者主体代表提出的意见合情合理，就都应该纳入交流的范围之内。差异性原则是指针对同一问题，各主体的意见各有偏重，这些不同结论需要进行综合讨论。通俗化原则指的是风险交流过程中语言的灵活使用和灵活表达。食品安全风险的交流是隶属于不同单位的组合主体进行的交流，各主体的专业性基本不相同，最优化的方法就是对专业语言进行必要的通俗化解释。

2.特殊性原则

在遵守上述五个原则的同时，各个阶段交流过程也有需要遵守的特殊原则。在食品安全风险评估阶段，独立原则与公正原则必不可少。独立原则前文已述，须保证专家委员会在交流中的中心地位，在一定程度上不受政府相关职能部门的束缚。公正性原则特指政府相关职能部门和专家学者的价值取向。专家主观上可能受利益关系影响其公正性，而在客观公正的情况下，专家只能提供某一方面的专业知识，并不能够进行价值判断，更不能对公众的风险承受能力和态度作出选择[14]。

在食品安全风险常态管理阶段的交流中，需要遵守的特殊原则包括动态性原则和零缝隙原则。动态性既需要对食品安全风险点进行日复一日的监测检查和控制，也需要针对实时出现的问题采取相应的增补或者减免措施；零缝隙是指普遍全面性，即不论是在食品安全链条式的管理中还是在网络结构式的管理中，点线面之间都不允许有任何疏漏的风险点，尤其是在关键节点处，食品安全问题需要得到足够的重视。

在食品安全风险应急管理阶段的交流中遵守的特殊原则包括及时性原则、补充性原则。应急管理的紧急性决定了应急管理交流的及时性。在食品安全风险突发之后，应立刻收集各主体的信息。在掌握了食品安全风险的准确信息之后，及时发布官方的通知通告，并对相关信息进行实时更新。突发事件说明食品安全的某些方面仍然存在问题，食品安全风险的日常管理存在不足。各交流主体应对自身或对方存在的问题进行交流，对于问题的处置进行补充性交流，以完善食品安全体系。

（五）食品安全风险交流各阶段的监管

食品安全风险交流过程中的监管工作有助于风险交流落实到位，保证各利益主体积极参加，确保食品安全风险交流结果的真实性和可靠性。任何工作都必须实行监管，才能保证权力的不滥用和义务的积极作为。

1.食品安全风险评估阶段：由专家委员会进行

这一阶段交流的监管责任可以交给专家委员会。专家委员会作为评估阶段的中心主体，对整个评估过程以及结果进行监管。主要监管内容包括：各参与主体是否都有相应的代表；风险评估过程中的交流是否遵守平等、公正、科学、公开透明等原则；对专家委员会参与交流的独立性进行监管；对风险评估交流过程中的的程序合法性、内容合理性进行监管。

2.食品安全风险常规管理阶段：由市场监管部门进行

2018年3月，根据十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，国务院食品安全委员会具体工作由国家市场监督管理总局承担。所以，这一阶段交流的监管工作可以交给市场监管部门，主要监管内容包括：参与主体是否积极参加；各种信息沟通平台是否畅通；政府相关职能部门是否积极收集信息，是否对新出现的问题征求各方的意见和建议；食品企业的信息是否能够公开透明。

3.食品安全风险应急管理阶段：共同监管

这一阶段交流的监管工作可以由各主体共同实施，事件的突发性和解决的紧迫性需要所有参与人员共同面对，因而由参与交流的主体互相监督。主要监管的内容包括：政府相关职能部门是否能够收到来自各主体的报告信息；交流的途径是否畅通；是否能够及时处理信息；相关食品企业是否遵守诚信原则；是否能够通过交流稳定公众情绪；是否做好舆论的正确引导；是否对事后恢复和重建进行了经验总结。

三、食品安全风险交流过程中应注意的问题

（一）确保主体参与，明确主体作用

食品安全事关重大，任一主体交流地位的缺失都会导致难以解决的问题。各主体积极参与风险交流是相关风险问题得到解决的前提。这不仅能够发挥主体合力的作用，而且能够明确主体定位。每个主体在不同的阶段发挥的作用是有差异的，但都不容忽视。需要注意的是政府和新兴媒体两个主体：政府职能部门在各个阶段的交流过程中并不都处于中心位置，这也是为了防止行政力量的过度使用而设计的，但政府的主导地位从未改变，其能够使风险交流工作有序进行。新兴媒体是当下引导舆情的重要力量，除了对新兴媒体自身规制以外，各主体对新兴媒体的利用也应合理恰当，遵守交流秩序。

（二）创新交流方式，完善双向交流

我国人口众多，公众文化水平参差不一，认知水平各异。如何更好地形成社会共治，使各主体积极参与食品安全风险管理，需要进行不断探索。虽然我国一直致力于推动双向交流，但效果并不明显。此问题的解决不仅需要政府相关职能部门作出改进，尤其是消除消极被动作为现象，同时也需要其他各主体的积极参与与主动配合，即政府与其他主体双方都是相对的主动方和被动方。

（三）遵守相应原则，严格交流监管

原则的遵守和交流的监管都能起到规范风险交流的作用。公开透明原则是风险交流过程中最为重要的原则。以往的不成功的食品安全事件处置多违背了公开透明的原则，以致出现社会恐慌等不良现象。本文提出的三个阶段应当遵守的特殊原则都是根据各阶段特有问题而采取的，是对各阶段交流进行的特殊规范。在保证风险交流有序进行的状态下，监管可提高风险交流效率，找出差错，推动风险分析的顺利，进行对风险评估、风险管理等都具有较大的作用。严格的交流监管必不可少。

结语

食品安全风险交流在我国由于起步晚，经验不足，是整个风险分析体系中的最短板。食品安全风险交流机制的讨论也大都停留在借鉴外国经验及其对中国机制建构的启示上。本文对风险交流的阶段以及相应机制进行了探讨，采取以风险交流为主体的新角度，对当前风险交流问题提出了一些理论性解决建议，以助益对食品安全风险交流的认识和食品安全风险交流机制的完善。