新形势下河南省涉外警务工作存在的问题及解决路径

2021-01-15 18:43张林琳
关键词:外籍警务公安

张林琳

党的十九届五中全会指出:“和平与发展仍然是时代主题,人类命运共同体理念深入人心,同时国际环境日趋复杂,不稳定性不确定性明显增加。……坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放。”[1]随着全球一体化进程不断推进和我国对外开放程度愈加深化,国际合作与交流不断扩大,拥入我国境内的外籍人士猛增,涉外案件数量也大幅度增长。以郑州为例,临时居住外籍人口(居留时间在180天以内)在2013年约为8万人次,到2019年增长至23万人次。常住人口2018年为4 688人次,2019年为5 526人次,2020年在严峻疫情形势下依然有2 941人次。涉外案件2018年为130余起,2019年增至219起。①根据郑州市出入境管理处内部资料整理。这些外籍人员来自世界各地,受不同国家和地区文化的影响,呈现出结构层次复杂、活动范围大等特点。外籍人员的不断增加在促进城市经济发展的同时,也给公共安全和社会管理带来了诸多风险,特别是在当下,还需严防严控境外病例的输入,涉外警务工作的压力陡然倍增。当下的涉外管理模式和队伍结构难以适应深层次对外开放下的新的警务工作形势。在新形势下,如何把“大外管”理念渗透到涉外管理工作的各个层面,如何整合最优化警力资源,是值得思考和探讨的问题。

一、河南省涉外警务工作现状与存在的问题

(一)信息收集能力偏弱,失控漏管风险大

信息是管理外籍人员与防控涉外案件的基础。当下河南省涉外案件中,占比最大的“三非人员”(非法入境人员、非法居留人员、非法就业人员)案件,大多是因情报信息获取不及时或欠缺而导致的。

对于管理难度最大、最容易失控漏管的散居外籍人员,公安机关尚无十分有效的措施来获取相关信息。其一,我国法律要求入境外籍人员主动到当地派出所办理住宿登记,这就需要外国人知晓中国法律法规并自觉遵守,基层公安机关处于较为被动的“等待上门”登记状态。虽然社区民警会定期入户走访,但在摸排中发现并登记的情况少之又少。其二,对外籍人员住宿登记依靠手工录入,难免会出现信息漏登、错登。其三,目前我国边防检查和出入境管理两个部门对入境人员的统计使用的系统平台信息共享机制不畅。

(二)涉外管理措施落实困难

基层公安民警对辖区内外籍人员情况的掌握情况不理想。涉外管理工作要求民警对本辖区外籍人员住宿登记的申报率要达到99%以上,及时率要达到98%以上。但实际工作中因种种原因很难达到这一要求。

按照规定,派出所民警应通过日常巡查、路面盘查、小区检查、回访走访等方式,主动发现在本辖区活动的外籍人员是否按规定申报登记,但警务实践中通过走访和巡查、检查主动发现的外籍人员少之又少。来自东亚国家的外籍人士,其外表特征与本地人员无明显区别,更增加了识别的难度。

按照规定,社区民警应根据住宿登记信息对辖区内外籍人员定期回访,了解其住宿登记情况有无变动,并进行法律法规宣传。这就要求民警不仅要全面掌握外籍人员基本情况,还要了解外籍人员的个人详细情况。但是在实际工作中,往往会因警力不足未能按期回访或疲于应付,仅简单核对基本信息。这就为涉外管理工作留下了隐患。

(三)对基层涉外案件反应被动、低效

“外事无小事”,对涉外案件的处置尤其需要快速反应和周密谨慎。国人对外籍人员的违法犯罪行为容忍度低,在案件发生时容易围观起哄。在案件处置过程中稍有不慎就容易使事态扩大,甚至被别有用心的外媒炒作、造成恶劣影响。许多基层民警在遇到涉外案件时反应不够敏锐,因对案件的处置程序和相关法律法规不熟悉而存在“不敢管、不会管”的畏难情绪,因经验不足而出现涉案证据固定不及时、管控措施不恰当、询问笔录制作不全面、法律文书制作不规范等情况。

在处置涉外案件时,语言沟通不畅也会使公安机关陷于被动地位。基层民警在遇到外国人求助的简单警情时,还可以借助“外管通”App进行简单的翻译交流。在遇到较复杂涉外案件时,语言障碍使民警对警情不能及时做出反应。多数时候依靠临时联系社会翻译外援,或向出入境管理处外事民警求助,案件的处置效率得不到保证。在审讯外籍违法人员时因语言不通,办案民警无法判断社会翻译提供的讯问笔录是否准确。采用多名翻译分别讯问同一名犯罪嫌疑人,对笔录进行比对分析,虽然有利于保证笔录的准确性,但增大了公安机关处理案件的工作量,也增大了办案成本。

二、河南省涉外警务问题原因分析

(一)涉外管理风险防控体系不合理

信息网络不能做到无缝衔接。边防检查、出入境管理、治安、刑侦、国保、反恐等部门各自有独立的管理系统,仅在遇到警情时进行个案沟通,信息共享渠道不畅。

公安机关与各基层组织配合运作不科学。外籍人员在境内活动范围大、涉及领域广、入境事由多,涉外管理工作只靠公安一家单打独斗很难奏效。现行管理运作模式没有充分调动社区居委会、物业管理、房屋中介、保安大队等基层组织的积极性,尚未建立健全切实有效的社区内公安机关与各基层部门统筹配合的涉外管理服务机制。

涉外管理防控宣传不到位。没有充分利用社区居委会、社区警务室、宣传栏、电梯间宣传牌、电子显示屏等媒介,向外籍人士出租屋业主、房地产中介、涉外单位、餐饮娱乐场所和社区居民等进行涉外法律法规宣传。许多外籍人员对我国法律法规不了解,我国很多公民也没有涉外管理防控风险意识。公安机关对涉外管理知识宣传教育明显不足,不能充分调动社会力量,无法发挥群防群治的作用。

(二)基层涉外管理队伍不健全

随着入境外籍人员数量和涉外案件不断增长,涉外管理工作任务也愈加繁重,警力配备明显不足。因警力资源短缺,涉外事务较少的分局一般没有专职涉外民警,多由年轻户籍民警兼任外籍人员管理录入工作。这些民警的外语基础普遍较弱,在实际工作中因业务不熟难免遇到各种问题。派出所自身事务繁重、警力紧张,很难有充足的警力应对摸排走访、倒查回访、小区检查等动态管控工作。

2019年河南省警务改革之后,各个分局成立了出入境管理大队,地市级公安机关一些涉外警情较多的分局挑选了有一定英语基础的年轻民警作为专职涉外民警。许多民警虽然在学校时通过了英语四六级考试,但口语表达和沟通交流仍是弱项,“听不懂、张不开口”的情况较为严重。多数年轻民警对外管涉及的法律法规知识不熟悉、对异国风俗文化不了解、工作实践经验不足,在遇到稍复杂的涉外警情时处置不及时、不妥善的情况时有发生。部分民警对涉外管理工作的重要性和紧迫性认识不足,对涉外警务风险防控预估不到位,存在被动应付完成任务的心态,工作积极性不高。

(三)复合型涉外警务人才匮乏

新形势下涉外警务工作所涵盖的范围越来越广,涉外案件处置难度相应增大。涉外案件的复杂性和特殊性对办案人员的素质提出了更高的要求,需要具有国际视野、通晓相关法律法规、熟练使用外语、掌握警务实战技能的复合型涉外警务人才。涉外警务是一门新兴的、适应新形势下公安工作发展需要的公安学科,相比于其他传统公安专业人才培养起步晚、招生规模小。[2]目前全国只有六所公安院校开设涉外警务专业并进行招生,河南警察学院刚刚获批开设涉外警务专业但还未开始招生,其他省份公安高校涉外警务专业毕业生进入河南省公安系统就业的非常少。这就导致河南省公安队伍中复合型涉外警务人才严重匮乏。

三、河南省涉外警务工作优化策略

(一)优化管理体系,加强科技建设

科学合理的机构设置和涉外管理运作模式是做好外籍人员管理与服务的基本制度保障。涉外警务是一项综合性社会管理与服务工作,仅依赖公安一家很难高效处理涉外问题。因此,在顶层设计方面,要完善区域、部门之间的协作机制,高效配置外管资源,最大限度优化组合各类涉外管理力量;要加强与外专、人社、外事、工商、教育等政府部门的联动与合作,打破职能部门间的体制壁垒,凝聚管理合力,使工作业务由横向叠加向纵深整合转变;建立由公安机关牵头、各职能部门统筹协作的高效运转工作机制。在基层制度设计方面,要充分运用社会团体、机构、民营单位和群众的力量,利用各类媒体加大外管教育宣传力度,增强民众的涉外风险防控意识;对涉外单位加大监管力度,压实主体责任;同时对辖区信息员、涉外单位联络员等进行外国人管理相关的法律法规和业务工作的培训,提高其协助公安机关开展涉外管理工作的能力;在社区继续普及建设“外国人管理服务站”,调动各社区基层组织,通过方案布置、任务分解等形式,确立权责明确、务实高效的社区外国人管理服务联动机制[3]33;形成多主体齐抓共管、协同联治、标本兼治的基层涉外管理新格局。

注重科技兴警,在警力资源紧张的情况下向科技要警力、要战斗力。可以考虑将边检等涉外管理职能部门整合到统一管理平台下,实现统一管理平台下各系统的联网和信息主动推送。将基层公安外籍人员管理系统纳入大平台子系统,实现随时随地的信息网络互通。出入境管理局和派出所直接通过平台的信息推送获取外籍人员动态,掌握信息主动权,可以有效降低失控漏管概率。在日常涉外管理工作中,要改进传统外管受理审批方式,着力推动开展网上业务办理、无纸化审批、信息自助在线查询等功能,在为外籍人员提供方便的同时大幅度提高基层公安涉外管理工作效率。

(二)提高涉外管理人员素质

涉外警务工作要求公安民警具有较高的政治性、原则性、专业性,在工作中不仅能熟练运用专业知识正确处理涉外案事件,还要维护国家形象和人民利益。涉外工作敏感度高,尤其在执行大型安保任务和接触敏感人物时,一旦处理不当容易上升为外交矛盾,民警要有高度的保密意识和严谨的工作作风。强化责任担当和纪律意识,要从思想上认识到涉外管理工作的重要性和紧迫性。加强公安队伍意识形态建设,各级公安机关都要将学习党的方针政策贯穿始终[4],严格学习和考评制度。

涉外案件的处置对办案人员的专业素养要求较高,调查取证时不仅要向外国人讲明我国法律法规,还应注意礼貌用语和谈话逻辑,并在了解外国文化的基础上尊重他国风俗习惯和宗教信仰。[5]首先,要合理部署分配警力,调整现有警力布局,深挖、选拔公安队伍中外语水平较高的民警加入涉外管理队伍。其次,大力开展对基层公安外管队伍的培训,继续加大“五进”培训力度。除了分局出入境民警的培训,还要对派出所、治安、交通、巡防等警种进行涉外管理基础业务知识的培训,着重培训涉外案事件查处方面的业务知识和基础警务英语的表达能力。加强校局合作,推动公安涉外管理队伍向专业化迈进。

(三)加强专业院校涉外警务人才培养

其一,应从顶层设计方面统筹谋划人才培养的政策和统一行业标准,各开设涉外警务专业的公安高校加强沟通交流,相互学习借鉴,在共识标准下形成各具区域特色的人才培养模式,协同完成涉外警务人才培养工作,为一线公安队伍输送优秀人才。 其二,涉外警务属于交叉学科,涵盖公安学、法学、移民管理、国际关系、外语等。[6]要厘清这些学科或专业之间的关系,在课程设置上避免交叉重复,围绕法律掌握与运用、侦查实践技能、外语沟通这三项涉外警务工作核心能力,构建既彰显职业特点又适应未来区域发展需要的课程体系。其三,要优化教学资源、创新培养方式,深层推进校局合作的双向交流与培养机制。合作交流需破除障碍因素,切实实现“深层次、全方位、立体化”的合作。[2]学生应通过深入警务实践将理论与实战融会贯通、学以致用,挂职教师应运用前沿的学术理论知识助益涉外公安工作实际,公安实战教官应通过分享一线涉外事务的处置经验并指导教学,真正实现优势资源的整合。

综上所述,解决当下河南省涉外警务工作中存在的问题,应积极探索各外管部门间的协作机制,形成齐心聚力、协同联动的涉外警务工作新模式。应把“科技兴警”的理念落到实处,加大科技投入,将最前沿技术应用到涉外管理工作中,利用强大的信息技术网络来保证情报信息的全面、畅通,确保河南公安涉外管理工作的稳步推进。应注重对各级公安涉外管理队伍的培训,增强民警思想认识、提升民警公安业务水平和语言能力。公安院校应该紧紧围绕公安涉外管理工作的现实需要,优化人才培养方案,完善课程体系,培养政治意识强、职业素养高、外语能力精的新时代复合型涉外警务人才,助力河南省涉外管理工作健康发展。

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