新中国经济恢复时期农业税在财政收入中的地位研究
——以河南省为例

2021-06-17 14:36程利英

河南教育学院学报（哲学社会科学版） 2021年2期

程利英

一、导语

农业税,旧时称贡、助、彻、田赋等,也称公粮,是中国历代政府以土地为对象所征的税,是国家依法向从事农业生产并取得农业收入的单位和个人征收的一种税。千百年来,农业税一直是国家财政收入的重要来源,是中国传统的“皇粮国税”。

农业税源于夏朝的贡赋制度。由奴隶向奴隶主“纳贡”,实际就是上交农作物。商朝的农业税采用“助”法,周朝实行“彻”法。春秋战国时期,鲁国采用初税亩制度,按田亩的多少征收实物税,这是我国历史上农业税税制的一次重要变革。[1]秦朝统一天下后向土地所有者收取田租。汉初轻徭薄赋,田租“十五税一”,文景之治时期按产量三十税一的税率征收田赋。魏晋南北朝时期计丁征收租、计户征收调以及力役或庸。隋朝采用均田租调制,把农民与土地联系在一起,以求征收更多的税赋。唐初实行均田制和租庸调制,中期后改用“两税法”,以土地为征收对象、按财产主要是土地征税[1],是我国赋税史上的一次重要改革。宋代沿用“两税法”,但税率有所提高。明初基本上继承了唐代的两税法,万历九年(1581)推行“一条鞭法”,即不再区分官田和民田,一律按每亩计征一定的田赋。田赋的负担面扩大了,使赋税更趋于平均,激励了农业经济的发展。清初基本上继承了明代的赋役制度,康熙五十一年(1712)开始实行“摊丁入亩”,雍正元年(1723)正式颁发诏令在全国范围内推行,免除或减少了无地和少地农民的赋税负担,使税负平均,以利于国家经济的发展。从税收制度上看,“摊丁入亩”实际上等于取消了从秦朝开始的“人头税”。直到清末,我国财政收入仍以农业税为主,农业赋税约占全部税收收入的85%。[2]传统社会中,农业在经济体系中的极其重要地位,决定了农业税在国家税收体系中的重要地位。1928年,南京国民政府划分了中央税和地方税,正式宣布田赋为地方税,各省根据土地状况进行差别征收。这一时期的农业税在整个税收体系的地位与古代社会相比呈下降趋势,但其主导地位仍不可忽视。

新中国成立初期,国家的财政收入主要来自税收,尤其是农业税。1958年到1978年期间,随着工商业的逐步发展和工商业税收的增长,农业税收入占国家财政收入的比重呈下降趋势。改革开放后,农业税地位进一步下降,到2005年,农业税占全国税收收入的比例不到0.05%。[2]这种情况下,取消农业税对国家财政收入的影响微乎其微。因此,2005年12月29日,十届全国人大常委会第19次会议决定,自2006年1月1日起废止农业税条例,全国全部免征农业税。这标志着在我国延续了2 600年的“皇粮国税”——农业税从此退出历史舞台。

回顾中国经济发展史,农业为我国的经济发展做出了巨大贡献,农业税为国家经济建设及经济运行提供了基本保障。作为财政收入的重要组成部分,农业税每一步的发展都与特定时代的社会生产力息息相关。学者对农业税的地位和作用进行了比较深入的研究。例如,关于新中国经济恢复时期农业税在国家财政收入中的重要地位问题,赵云旗指出,财政是国家政权赖以存在的基础,财政的兴衰直接影响国家的强弱,历来受到社会各界的关注和重视。[3]关于经济恢复时期(1949～1952)新中国财政收入状况的研究,直接研究成果较少,相关的、间接涉及该问题的论著比较多①相关论著如,吴承明、董志凯的《中华人民共和国经济史1949—1952》(社会科学文献出版社2010年版),赵德馨的《中华人民共和国经济史 1949—1966》(河南人民出版社1988年版),范守信的《中华人民共和国国民经济恢复史1949—1952》(求实出版社1988年版),孙文学的《中国财政史》(东北财经大学出版社1997年版)等。,主要集中在面临的困难、采取的措施、取得的成就及原因、财政管理体制等方面。对新中国成立初期的财政收入做系统的、专门探讨的论著相对较少,对该期的河南省财政做研究的论著尚缺,故本文以河南省(以现在河南省区划为准)的农业税为例,探讨新中国经济恢复时期农业税在财政收入中的地位问题,希望对从事该领域研究的学者有所裨益。

二、新中国经济恢复时期农业税在财政收入中的地位

财政收入是国家控制市场的物质基础,是经济发展繁荣的体现和国家经济实力的重要标志。新中国成立初期,经济形势十分困难,交通运输梗阻,农业经济锐减,工厂矿山歇业,投机猖狂,通货膨胀剧烈,物价飙升,市场萧条,财政收支失衡,赤字过大。面对这一局面,国家实行了高度集中的统收统支财政体制。新中国成立初期的财政收入类型,按财政收入形式可以分为各项税收、企业收入、债务收入、其他收入等,按部门结构可以分为工业部门收入、农业部门收入、商业部门收入、交通运输部门收入、建筑部门收入及其他部门收入。按财政收入形式划分的财政收入状况见表1、表2、表3。

表1 1950～1952年国家财政收入情况(单位:亿元)

表2 1950～1952年国家财政收入分类比重(单位:%)

表3 1950～1952年各项税收情况(单位:亿元)

首先,从表1、表2可知,经济恢复的三年中,1950年的收入最低,之后国家的各项收入都在逐年增长,尤其是1951年和前一年比收入增长迅猛。在这些收入中,“各项税收”占的比重最大,远远大于其他的收入数额,尤其是1950年更明显。“各项税收”是国家经济的重要工具,是全国财政开支、经济恢复所需现金的最大来源。税收保证了国家的财政收入,平衡了收支。其次,从表2可知,企业收入、债务收入占的比重相对较小。可以说,当时国家的财政收入主要来源于各项税收。由表3可知,在各项税收中,工商税数额最高,农牧业税其次。二者都是国家税收的主要构成部分,地位比较重要,国家的财政收入也主要依赖工商税收和农牧业税。1950年至1952年,国家的各项税收数额都在逐年增长。

按部门划分的财政收入状况见表4、表5。

表4 国家财政收入分部门情况(单位:亿元)

表5 国家财政收入分部门比重(单位:%)

首先,由表4、表5可知,1950～1952年,国家财政收入主要部门为工业、农业、商业、交通运输、建筑及其他部门,各部门的收入都在逐年递增。1950年是新中国成立的第二年,经济尚未恢复,财政总收入为65.19亿元,是新中国历史上最低的年份;1951年和1952年国家经济逐渐恢复,财政收入上升,超过100亿元。财政收入的逐步增加是必然的, 因为随着土改的发展和完成,以及工业、交通和内外贸易的恢复,这两方面的税收都将有自然的适当增加。同时,国家用于恢复工业和交通的投资将要逐步取得利润,以及国家的军费支出逐渐减少等,都是国家财政状况改善的原因。[4]6

其次,伴随着经济的恢复发展,农业收入在国家总收入中所占的比重逐渐减少。1950年,国家的主要财源还是来自农业部门,为25.54亿元,所占比重为39.2%,其他部门收入在财政总收入中占的比重较小。陈云在1950年11月讲,因为财政预算赤字还很大,所以农民的负担,不但不能减少,还要增加一点,这都是不得已的办法。[5]1151951年,情况有所变化,工业部门的收入超过了农业部门,在国家财政总收入中所占的比重为31.3%,高于农业部门(25.3%),商业部门收入(21.0%)正迎头赶上。1952年,工业和商业发展越来越好,在国家财政收入中所占比重越来越大,尤其是工业部门,仅轻工业收入就超过了农业收入,工业部门在国家财政总收入中所占比重为33.9%,其中轻工业比重为23.1%。农业方面,为了使农村能够恰当地得到休养生息,提高农民生产积极性,1952年国家降低农业的税率,农业税收在国家总收入中所占比重相对降低,所占比重为20.2%。总之,伴随着经济的恢复发展,由于其他部门的发展形势大好,农业收入在国家总收入中所占的比重逐渐减少,取而代之的是工商业的繁荣及随之而来的其他形式的财政收入的稳步增长。

再次,通过对表1至表5的分析可以发现,在三年经济恢复时期,国家的财政收入来源主要是各项税收。这一时期,特别是1950年,国家总收入为65.19亿元,各项税收为48.98亿元,占国家总收入的75.1%。在各项税收中,如果工商税收按工业部门和商业部门划分的话,来自农业部门的税收是最多的。1951～1952年,来自工业部门和商业部门的税收逐渐超过农业税收,尤其是来自工业部门的收入占的比重越来越大,但农业税依然具有举足轻重的地位。可见,在新中国经济恢复时期,农业税收入为国家的经济恢复发挥了巨大的作用。

三、新中国经济恢复时期河南省农业税在财政收入中的地位

在经济恢复时期,国家通过农业税和采购工作来掌握粮食,实际上农业税在掌握粮食方面所起的作用比采购工作更大。1950～1952年,在国家所掌握的全部粮食中,从农业税方面得到的平均约占57%,从采购方面得到的平均约占43%;而在1950年度,从农业税方面得到的约占70%,从采购方面得到的仅占30%。由于各年农业税征收工作的胜利完成,国家能够及时满足军粮需要,有力地支援了解放战争和抗美援朝战争。同时,国家通过掌握农业税掌握了大量粮食,有了充足的物质力量。[6]133这一时期,农业税对平衡国家财政收支也具有重要的意义。从1950年到1952年,国家预算中的农业税收入,按货币计算,共计67.82亿元,这是一笔巨大的收入。如果各年的农业税征收任务不能胜利完成,要想达到国家的财政平衡是很困难的。[6]137-1381953年8月28日,政务院关于1953年农业税工作的指示指出:三年来农业税工作,是建立在土地改革和爱国增产运动的基础之上的,因而获得了广大农民的拥护。[7]123农业税征收任务的基本完成,对于国家预算平衡、市场调剂及保证军需民食和救济灾荒等,作用极其重大。国家通过农业税掌握了大量粮食,有了充足的物质力量保证革命和建设事业的顺利进行,对于促进农业生产的恢复和发展,保证国家所需要的粮食,组织财政收入,支援革命战争和社会主义经济建设,都发挥了重要的作用。[8]1总之,新中国经济恢复时期,农业税一直是国家最稳定、最可靠的财政收入,它以实物形态对国民经济的恢复起了不可替代的作用。

河南省位于中国的中东部,地处华北平原南部,黄河中下游地区,土地肥沃,气候温和,自然条件适宜多种农作物生长,是中国农业大省之一。中华人民共和国成立后,河南省制定了一系列发展农业生产的措施,农业生产迅速恢复和发展。1952年,全省粮食总产达到100.7亿公斤,比1949年增长41%,棉花总产量13 220万公斤,比1949年翻一番。[9]4新中国经济恢复期,河南省财政收入主要集中在农业税、工商税、企业收入和其他收入方面,详见表6。

表6 1950～1952年河南省财政收入分类统计(单位:万元)

1949年,为了保证解放战争的胜利,解决解放大军及各级新政权人员机构等的粮食供给问题,河南省共征收农业税相当于24.38亿斤(小米),这是我省地方财政的主要收入。河南省财政收入的90%来自农业税。[8]57无论从绝对数额还是从实际负担率来讲,农民的负担都是比较重的。从表6可以得出:1950年,农业税占财政总收入的71%,工商税占28.4%,企业收入和其他收入仅占0.6%;1951年,农业税占财政总收入的49.5%,工商税占47.3%,企业收入和其他收入占3.2%;1952年,农业税占财政总收入的47.9%,工商税占46.1%,企业收入和其他收入占6%。可以看到,财政收入构成中农业税比例第一,工商税第二,企业收入和其他占第三,不过在各年的财政总收入中,农业税所占比重逐年下降,工商税则明显增长。究其原因,在于新中国成立后,河南省大力发展了工商企业,使得农民的负担逐渐减轻。在这三年,河南省地市级及县级地方政府的财政收入逐年递增。例如,豫北滑县,(1952年前,曾隶属平原省,1952年平原省撤销后,滑县划归河南省)仅1952年的财政收入就由1949年的275.32万元上升到384.77万元,增长了39.8%。1950～1952年,共完成财政收入996.2万元,年均332.1万元,其中农业税年均316.97万元,具体农业税征收数额为:1950年228.54万元,1951年366.20万元,1952年356.16万元。[10]3,59,68(表7)可见农业税收入仍是县级财政收入的主要来源。这一时期,农业税收入全部上解。

表7 1949～1952年滑县财政收入情况表(单位:万元)

农业税是以征收粮食为主的一种实物税收,其基本职能如下:一是为国家积累资金;二是掌握全国军民最基本的生活资料——粮食和棉花、油料等经济作物;三是调节经济。1952年5月22日,纪锦章厅长在河南省全省第七届财政会议上的总结报告中指出:“1952年农业税收已降为全国三大收入的第三位,今后农业税收在国家三大收入中的比重,还会继续降低。因此,从今后看问题,农业税收在财政上的意义上说,不如以往大了,但它的政治经济意义要超过它在财政上的意义。农业税工作方针的贯彻执行,不仅可以做到负担平衡合理,完成国家税收任务,尤其重要者,它对促进农业集体化,限制富农发展,掌握粮食,稳定物价,均将起到重大的政治经济作用。”[8]398农业税收的基本职能使其成为国防建设与经济建设的重要财政来源之一。

四、以农业税为主的财政收入体制形成的特定历史背景和发挥的作用

从财政收入状况对经济发展的影响来看,财政是国民经济的综合反映。新中国成立后,由于战争还在继续,军政费用开支庞大。1949年,军费开支高达财政收入的一半。[11]6当年的12月28日,陈云在他起草的文件《财政经济要统一管理》中指出:“五六百万主力部队与大行政区直属部队是必须按月由中央(通过大行政区)开支的,其开支到今天为止主要靠货币发行。”[5]48这一时期,国家负担的公教人员也急剧增加,国家财政开支增长很快,但是当时国家的财政收入却很少。1949年,财政收入只相当于303亿斤小米,而财政支出却达到 567 亿斤小米,形成赤字,入不敷出的现实十分严峻。[12]当时,国家财政收入的大部分,如公粮、税收等掌握在县、市、省的手中,收入的多寡,中央无法确实掌握。而公粮变卖及现金税收,又恰恰是今后按月按季回笼货币的主要手段。[5]481950年3月3日,政务院颁布《关于统一国家财政经济工作的决定》,基本内容有三条:第一是统一全国财政收支;第二是统一全国物资调度;第三是统一全国现金管理。[4]40在统一财政收支中,像公粮、税收等收入是国家的主要收入,皆归国库。“举凡动支,须有中央人民政府财政部的支付命令。如此,国家财政收入的统一使用得以保障。要把力量集中起来,用于必要的地方,决不应该把眼光放得很小,凌凌乱乱地去办若干无计划的事。反对百废俱举,应集中财力于军事上消灭残敌,经济上重点恢复。”[5]70-71尤其在公粮收支方面,中央皆定有税则和税率,要求各级政府严格遵守,认真、正确地完成征收任务。如河南省,在解放以来的各个历史时期,该省的农业税工作,在组织财政收入,掌握粮食和经济作物,调节不同地区、不同阶层之间的经济收入,促进农业生产的恢复和发展,保障革命战争供给和支援社会主义经济建设,以及巩固工农联盟等方面,都发挥了重要的作用。[8]66财政收入高度集中、“统收统支”,即地方的财政收入全部上交,由中央统一调配国家主要财政收入,集中了分散的、有限的财力,适应了当时的政治经济形势,保证了全局的需要,迅速改变了新中国成立初期资金和物资管理上的混乱状况,增加了国家财政收入,稳定了市场物价,在财政资金极其有限的情况下,有效地支持了解放战争,提高了经济建设的效率。保证了军事上消灭残敌、经济上重点恢复的需要,达到了集中财力办大事的目的,促进了财政经济状况的好转。“随着人民购买力的提高,到1950年9、10月,各城市都热闹起来,工商业开始活跃,税收增加,一个钱顶一个钱用,市场物价稳定,工人不需要救济了,工商业家又喊‘毛主席万岁’了。”[5]113据不完全统计,全国人民1951年的购买力比1950年约提高25%左右。[13]1481949年到1952年间,国内经济状况逐年好转,国民收入逐年递增,不管是农业、工业,还是建筑业、运输业及商业等一年比一年发展得好。(见表8)历史经验表明,适应经济社会发展要求的合理财政政策和制度设计,有利于推动经济的平稳健康发展。

表8 1949～1952年国民收入增长情况(单位:亿元)

五、结论

在统收统支的财政体制下,1949～1952年,中国的财政状况呈现逐渐好转的态势。新中国财政收入集中在各项税收、企业收入、债务收入和其他收入,河南省的财政收入主要是农业税、工商税、企业收入和其他收入四大类。从中央到地方,财政收入都在逐年增长,其中各项税收是主要财源,在这些税收中,农业税又占比重较大,发挥了巨大的作用。尤其是1950年,占的比重最大。就全国来说,1951年,工业税收比重超过农业税收;1952年,工、商业税收都超过了农业部门收入。河南省的农业税所占比重在1951和1952年略高于工商税收,基本持平。农业税收是中央和地方最稳定、最可靠的财政收入,它以其实物形态在增加了国家财政收入的同时,对稳定经济形势、恢复发展国民经济,促进农村经济的恢复,增强城乡交流,发挥了不可替代的作用。在新中国的社会主义工业化建设及公益性建设中,农业税保障了国民经济的快速恢复和发展,稳定了社会秩序,巩固了人民民主政权。