国有企业降杠杆工作存在的问题及对策研究

赵聪 赖建阳 中国五矿集团有限公司审计部

一、引言

降杠杆是供给侧结构性改革任务中的关键环节。2016年10月，国务院发布《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》，明确了降杠杆总体思路、工作原则、具体途径以及政策环境与配套措施。2018年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，加强国有企业资产负债约束，降低国有企业杠杆率，这既是落实国有企业降杠杆部署的具体举措，也是打好防范化解重大风险攻坚战总体部署的重要组成部分。

二、国有企业降杠杆工作实施中存在的隐患及问题

近年来，国有企业采取多项措施，优化资本结构、提高资源配置效率、强化内部管理、全面统筹资金管理、积极尝试并推进混合所有制改革等，降杠杆工作取得积极成效。但也要看到，部分国有企业降杠杆工作虽然在短期内成果显著，但长期来看仍存在隐患及问题。

（一）部分降杠杆措施推进中存在“一刀切”问题

受企业性质、经营规模、业务结构等影响，不同行业不同特点不同时期企业的负债承受力存在差异，而部分国有企业在降杠杆过程中，出现一刀切问题。实际上，在衡量国有企业资产负债率高低时，需要考虑个体因素，而不能实行一刀切管理。

（二）债转股未实质转移债务风险，增加财务负担

对发展前景较好但经营暂时存在困难的国有企业推进债转股，有利于短期内快速降低企业杠杆，一定程度上帮助企业渡过资金难关。但部分债转股项目不仅没有实质转移债务风险，还可能增加财务负担。

1.支付固定利息，资金成本不降反升。部分债转股项目签署有息协议，国有企业每年仍需支付固定利息。若通过非银行金融机构取得资金，其资金成本往往比银行贷款还高1-2个百分点，进一步增加了国有企业的财务负担。

2.利息变相成为红利，企业所得税负担增加。银行的贷款利息可以从企业成本中扣除，部分国有企业债转股后，通过税后支付固定分红回报，反而增加了企业的财务负担。

3.后期集中到期，资金风险持续积累。部分国有企业可能面临大量的到期债转股，如果缺少进一步承接方，企业可能面临回购境地，资金压力巨大。

4.永续债、永续票据融资。部分国有企业为修复资产负债表，通过发行永续债、永续票据等方式融资。虽然上述金融工具计入权益资本核算，可以达到阶段性改善资产负债率的目的，但企业仍负有到期付息的义务，且利率较一般债券偏高，不能实质释放风险。即便是会计准则允许认定永续债为权益资金，其实质仍为债务。此外，国内永续债往往附有赎回条款，期限一般在3-5年，未来进行赎回时又将提高杠杆率水平，并未解决实质问题。

（三）低效资产未能有效出清，有碍长远发展

部分国有企业降杠杆措施虽有短期成效，但实质上掩盖了经营管理存在的问题以至延缓风险处置进程，长期来看反而阻碍了整体发展。

1.降杠杆政策过度向危困企业倾斜。有些危困国有企业本来已被列入待处置名单，但在降杠杆相关政策支持下，转为形式上降低负债，但并没有增强企业管理，自我积累能力依旧薄弱，短期内降杠杆只是推迟企业经营失败时间，并没有实现资源的优化配置。

2.调整亏损企业报表。部分国有企业为完成考核任务，通过内部关联交易转移利润、增资置换贷款等方式美化“僵尸”企业或亏损企业报表，尽管形式上完成了“僵尸”企业或亏损企业的处置或扭亏任务，但实质上风险、负担并没有改变。

3.低效资产先售后收。部分国有企业将低效或闲置资产出售予资产管理公司，但却约定若干年需承担回购义务，回购后仍需自行处置，既不利于盘活资产也付出了较高的资金成本。

（四）整合改革过程中带来一些副作用，引发风险增加

国有资源整合和混合所有制改革过程中也可能加大降杠杆压力，形成1加1小于2的效果。

1.盈利企业吸收亏损企业。部分国有企业通过吸收合并的方式让盈利下属企业吸收亏损下属企业，亏损企业从法律角度上消失了，但亏损企业的风险和责任全部转嫁给了吸收合并方，没有从根本上解决问题，甚至有可能拖垮吸收合并方。

2.混合制企业“去杠杆”工作面临的困难加大。混改对于广泛引入社会资金、增强央企竞争力和活力、支持企业发展存在积极的作用。但混改也是一把双刃剑，运用得不好也可能加重企业负担。混合制企业民营方股东资金实力有限，常常难以同比增资，国有企业单方增资也存在政策约束，也会导致企业杠杆难以下降。

（五）应收账款证券化表外风险不减，延缓清理进程

部分国有企业应收账款证券化附回购或追索条款，风险未实质转移，可能弱化责任、拖延清收进程、增加清收难度。长期来看，随着应收款的逐渐到期，企业偿债压力会上升，应收款的清收失败可能会导致连锁的偿债问题。

三、国有企业进一步推进并优化降杠杆工作的对策建议

（一）建立完善长效机制，合理设定考核目标

国有企业应分层分类设定目标，稳妥推进降杠杆进程。国有企业所处行业众多，资产负债结构和盈利水平差异较大，制定降杠杆工作目标要充分考虑行业和企业特点，分层分级分类设定工作目标。在进行内部考核时，一方面应逐步提高降杠杆指标比重、合理确定目标值，尤其对于高负债高杠杆子企业要从严考核杠杆指标；另一方面短期内应降低规模与利润考核比重，防止子企业既要保规模利润，又要完成降杠杆目标而实施的短期行为。

（二）加大对债转股的政策支持，引导实质股权融资

应加大对债转股的政策引导，对经营遇到困难但经过深化改革、加强内部管理仍能恢复市场竞争力的骨干企业，要加强金融服务，保持合理融资力度，在估值、备案、交易、股价承诺方面做出详细设计和安排，以便在“市场化、法制化”原则下的新型债转股工作顺利推进。应发展多样落地及退出机制，打开资本上市通道及产权交易通道，增强银行及民营资本债转股资金流动性。同时，应关注国有企业股权融资实质，对于明股实债类股权融资应予以限制，在考核时也予以还原或扣减，鼓励企业改善经营管理、提高实质股权融资比重。此外，应限制表外运作，全面梳理表外业务及隐形债务，严格遵循股权不回购、债权不担保的原则，不提供任何形式的增信。

（三）政策应向优质企业倾斜，增强自我积累能力

降杠杆政策应积极稳妥地扩大到更多负债率虽高但产品有市场、竞争有能力的实体经济行业的国有企业。对于长期危困或缺乏活力的企业，从战略角度重新审视运行模式及经营价值，严禁新增低效投资，强化两金压降。将国有企业发展定位于打造行业领先企业，清理处置“僵尸”及特困企业，尤其对于缺少品牌重塑价值、缺少行业影响力的“僵尸”企业，该淘汰就淘汰，减轻国有企业整体负担。

（四）稳妥推进整合改革，真正实现可持续发展

不能简单地依靠盈利企业去弥补亏损企业的重大亏损，应强化亏损企业经营主体责任，对扭亏无望的要积极采取退出措施；继续推进产能过剩行业的资源整合和优化，对于肩负整合责任的国有企业适当给予合理的政策支持，或在考核上适当倾斜。稳妥推进混合所有制改革，多渠道引进社会资本，优先选择行业地位领先、实力雄厚、与主业关联度高、互补性强的战略投资者；妥善应对股权多元化带来的经营及管理问题，地方政府及金融机构也应从制度上或认识上对混合制企业给予合理定位与支持，推动混改及去杠杆工作顺利进行。

四、结束语

总之，造成国有企业高杠杆的原因既有周期性的因素，也有结构性和体制性等多重因素，应因地制宜、综合施策，才能标本兼治，取得成效。应分层分类设定降杠杆目标、优化考核指标体系，积极建立长效机制。引导国有企业开展实质股权融资、加大债转股的政策支持与引导、推动降杠杆政策向优质资源倾斜等，稳妥推进降杠杆任务。国有企业应持续改善经营管理、增强自我积累能力，严格限制表外运作，大力处置“僵尸”企业及低效资产、不断优化资源配置，稳妥推进整合改革，确保企业持续健康发展。