财政预算评审管理的问题探究

周俊 凉山州财政投资评审中心

2020年10月颁布实施的《预算法实施条例》，在预算体制方面发生了重大变革，明确提出了应建立与现代预算制度相适应的预算评审制度，并将财政预算评审作为预算管理的重要手段。要求从功能定位、流程制度、管理方式等方面改变，满足现代预算制度的新要求。本文拟从财政预算评审改革分析的基础上，探讨财政投资项目预算评审存在的困难，提出加强财政投资项目预算评审的建议。

一、财政投资项目预算评审变革

在计划经济形式下，建设银行和财政部都是国家的行政机关，政府委托建设银行负责对财政投资建设项目，在资金、概算、预算、竣工结算方面进行监管和审查。1994年，随着国家财政金融体制改革，为确保政府投资基本建设领域财务监管的正常运行和平稳过渡，财政部委托建设银行代行基本建设审查管理。1998年，按照政企分开、企业不再行使政府职能的改革要求，财政部全部收回了建设银行对基本建设项目概、预、决算的审查及监管等职能。财政投资评审中心就应运而生，主要职责就是对政府投资基本建设项目的概、预、（结）决算审核管理。

2014年，财政部根据“关于调整内设机构和职责的决定”，将“财政部投资评审中心”正式更名为“财政部预算评审中心”，进一步明确了预算评审中心的三个职能职责，一是健全建立预算评审机制，预算评审实质性嵌入部门预算管理流程中；二是从全过程参与预算编制、执行、决算环节绩效管理，提高财政资金使用绩效；三是建设项目支出定额标准体系，充分发挥对项目支出标准体系建设的支撑作用[1]。

二、财政投资项目预算评审存在的困难

预算评审可以有效缓解预算管理中的浪费、低效、支出固化、责任不清等一系列问题，推动预算管理全面规范透明、科学标准、约束有力，支撑全面实施预算绩效管理。现行财政投资项目预算评审工作存在以下困难：

（一）缺乏预算评审制度体系

要深入贯彻《预算法实施条例》，完善预算管理制度，就必须建立健全预算评审制度，加强预算评审与预算管理的有效衔接。但目前还存在许多问题，一是预算评审机制尚不健全，《财政投资项目评审管理办法》是2009年印发实施，随着预算评审改革，已不能满足预算评审新要求，新的预算评审制度正在研究制定。二是预算评审职能转变尚未完成，财政部预算评审中心在2014年已完成变更，部分省份预算评审职能正在转变中，全国上下还未形成统一。三是各部门之间预算管理职责不明确，预算评审中心职责职能暂不明确，评审结果怎样运用更有针对性和有效性。四是预算评审运行模式或操作规程尚未定型，大部分地区按照以前投资项目评审模式操作，与现代预算评审新要求存在矛盾之处。[2]

（二）预算评审覆盖面不够全面

按照现代预算管理制度的要求，要将预算评审机制实质性嵌入预算管理过程，在预算编制、预算执行、预算决算各个环节开展预算评审工作。在预算编制阶段，主要是项目支出预算评审、财政专项转移支付的预算评审重大支出政策的事前绩效评估和项目预算的综合审查。在预算执行环节，主要是对预算执行管理中政府采购、财务管理、资产管理、国库管理和预算绩效管理等方面执行情况和绩效目标实现情况审查和评议，项目动态监控与全过程跟踪。[3]预算决算环节，主要是开展绩效评价。

在目前开展工作中，预算评审范围主要是在预算编制环节的部分基建项目（如房建、市政、公路、水利工程项目）和一般项目（财政专项支出项目），但由于自身评审力量等原因有很多项目并未开展预算评审，如船舶、古建筑修缮和部分专业性强的项目等，以及在预算决算环节中开展绩效评价。

（三）部分地区项目支出标准化建设推进缓慢

党的十九届四中全会提出建立“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”，这体现了预算标准在预算管理中的基础支撑作用。项目支出定额标准体系建设是实施全面规范、公开透明预算制度的重要支撑，是推进预算管理科学化、规范化和有效性额重要手段。2009年起中央部门就全面启动标准体系建设工作，2015年财政部要求加快推进项目支持定额标准体系建设，但在全国各省该项工作推进存在差异，基本存在项目多标准少的矛盾情况，同时部分省已经建立了部分项目支出标准体系，并形成了一系列较完善的管理办法，如山西、云南等，部分省项目支出标准建设推进滞后。

三、加强财政投资项目预算评审的建议

（一）健全预算评审制度体系

加快推动《预算法实施条例》第四十一条规定落实，健全预算评审制度体系，明确规定预算评审范围、评审内容、评审流程、职责划分和评审结果运用等方面，推动预算评审管理工作高效开展，充分发挥预算评审在现代预算管理中的重要作用。一是根据财政部预算评审中心2021年工作要求，财政部正在积极落实研究制定预算评审相关制度，配合预算司尽快形成《财政预算评审管理暂行办法》初稿[4]，加强与地方评审机构沟通，共同推进预算评审制度制定。二是理顺财政、项目单位、预算评审中心和财政部门内部机构间的关系，明确职责职能，贯穿预算管理全过程，充分发挥预算评审在预算管理中的支持作用，以现行的预算管理流程和职责分工，进一步健全预算评审协作工作机制，完善沟通协调机制，让预算评审在“二上二下”预算编制过程中，充分发挥总额控制、重点项目支持等作用。三是预算评审处于预算申请和预算下达的二者之前，要明确预算评审介入环节、时间、方式，推送预算评审流程化管理，促进形成分工合理、运行高效的内部协同机制。深化评审结果运用机制，积极推动与各项目单位和财政内设机构间的联动，使预算结果切实加强资金支出管理，落实预算管理主体责任。[5]四是建立运行模式和操作规程框架，各地区根据自身实际情况综合运用，转变以前固有观念，推动预算管理方式转型，解决传统管理模式与现代预算管理间问题。

（二）逐步扩大预算评审范围

通过逐步扩大预算评审范围，有利于推动预算评审机制建立健全，预算评审可以剔除项目预算申报中的不合理支出，挤出项目预算编制的水分，提高项目预算编制的准确性和规范性，为财政预算资金管理提供定量基础和可靠依据。逐步扩大预算评审范围，可以通过充实外部评审力量，一是规范招取中介机构，合理使用中介机构，逐步拓宽预算评审范围，但由于地域差异原因，往往中介机构协作评审范围有局限，二是建设专家资源共享系统，吸收各行业各地区专家及领军人，强化专家入库标准化管理，上下联动，开展专家考核评价机制，完善专家评审工作方式，充分发挥专家评审作用，三是建设预算评审信息化，可以从制度法规库、评审信息数据库、项目定额支出标准、评审案例等方面建设信息交流系统，运用大数据和网络信息技术，共享预算评审信息，提高预算评审管理效能。

（三）加快推进项目支出定额标准体系建设

推进项目支出定额标准体系建设，既是加强部门预算管理、提高财政资金配置效率的需要，又是深入推进依法行政、依法理财的必然要求。项目支持定额标准体系建设，首先要充分认识标准建设的重要性，实事求是，稳步推进；其次加快标准编制进度，突破阻碍瓶颈，梳理本级项目支出，实行标准管理；最后建立标准应用机制，树立牢固的“有标准就要使用”的理念，逐步实现标准对项目支出预算管理的支撑作用。编制支出标准就是项目支出定额标准体系建设的关键节点，建立的标准要经济合理、简便易行，要充分吸收以往各行业、各专业技术标准体系建设成果，经济发展水平、物价总体水平和部门财力等状况，构建包含人员类、运转类和特定目标类项目标准。要充分考虑普遍适用与个体差异间的矛盾，加强跟踪项目实施，及时完善不合理之处，积极营造“有标准可依、按标准核定”的部门预算管理氛围。

四、结束语

深入贯彻落实《预算法实施条例》，就是要以“推动高质量发展”为主题，深入开展项目预算评审，健全预算评审机制，深化评审结果运用机制，着力提升绩效评价工作效果，持续推进支出标准建设，加强评审支撑体系，更好的发挥财政评审的定量基础和技术支撑作用，高效提升评审工作为现代财政管理服务水平。