洞庭湖区堤防工程精细化管理模式及应用

刘 贝

(湖南省南县水利局， 湖南 益阳 413200)

洞庭湖是我国第二大淡水湖，对长江中下游防洪起着十重要的作用，同时在调节区域气候、维护生态平衡等方面也具有重要作用[1-7]。洞庭湖区以堤防工程为基础的防洪体系是保障区域内广大人民群众安居乐业的盾牌，是实施“中部崛起”战略的重要支撑。长期以来，洞庭湖区各有关单位对堤防工程建设与管理工作存在较为严重的重建轻管现象。新形势下，对堤防工程的科学管理与维护是实现洞庭湖区防洪安全、促进区域内社会经济可持续发展的非常必要的措施与手段[8-15]。

1 洞庭湖区堤防工程概况

洞庭湖区堤垸经上世纪50年代并垸合流、蓄洪垦殖和其后各年水利灭螺以及从1986年开始的以防洪蓄洪为主的工程建设，湖区紊乱的水系河道得到了治理并使解放前支离破碎、矮小、分散的堤垸合并形成防洪大圈。经调整合并，堤垸数由解放初期的 933个合并成现在的259个，其中重点垸11个、蓄洪垸 24个和万亩以上堤垸53个，调整合并虽然相应地缩短了洞庭湖区一线防洪大堤的长度，但是目前区域内各堤垸总计仍有一线防洪大堤长3818.21km，其中重点垸 1221.05km、蓄洪垸 1170.52km、一般垸 1426.64km。各堤垸总保护面积11094km2，占整个洞庭湖区区域总面积的73%。1986年至今，经过多年的建设，一是按设计要求对洞庭湖区11个重点垸1221.05km堤防进行了除险加固，堤防工程基本达标，险工险段明显减少，防洪能力基本达到抵御1954年洪水标准；二是通过对142km的长江干堤，按照二级堤防标准进行了全面的加高与加固，其防洪标准与能力基本达到10～20年一遇；三是在不分洪的年份，为了保证遭遇常遇洪水时堤防工程的防洪安全，对22个蓄洪垸(其中建设垸和江南陆城垸列入长江干堤)1067.37km堤防进行除险加固，保障了区内人民群众的正常生产生活。

2 堤防工程管理现状及存在的主要问题

2.1 管理运行机制尚待完善，管理体制上的条块分割依然存在

目前，洞庭湖区堤防工程的管理体制，基本上是省、市、县(市、区)、乡(镇)四级管理，部分县(市、区)实行五级管理；管理机构是湖南省洞庭湖水利事务中心、市水利(务)局、县(市、区)水利(务)局、堤垸修防会(堤垸水利管理委员会)、乡(镇)水利管理站(农业综合服务中心)等。上述各管理单位为综合性行政事业单位，均有监管堤防工程的职责，但缺乏专职管理堤防工程的机构和人员，而洞庭湖区跨行政区划的堤垸普遍存在，亟待建立有效的跨部门、跨行政区划的协调机制。同时，部分县(市、区)和堤垸修防会(堤垸水利管理委员会)、乡(镇)隶属关系松散，对县级管理部门的要求难以执行到位。

2.2 管理规章制度尚不健全

目前，湖南省仅有《湖南省洞庭湖区水利管理条例》、《湖南省洞庭湖区堤防工程管理以奖代补实施方案(暂行)》(湘洞工[2015]2号)为综合性管理文件，但对堤防工程而言，尚缺相关针对可操作性的法律规章来保障其堤防工程的有效运行、维护与管理。

2.3 管理范围划定、征用不到位或有名无实

目前，洞庭湖区堤防工程管理范围均未征用护堤地，已启动的水利工程确权划界工作还没有切实按照国家法律法规及规章制度做好做细，有名无实且与其他部门的管理范围交叉，使得涉河涉堤管理难度大且管理触及不到位。

2.4 管理养护经费短缺

目前，堤防工程管理经费的主要来源为转移支付、各级财政预算及综合经营收入等。存在的主要问题：一是堤防工程维修养护经费严重短缺，尤其是部分市级政府没有经费投入且部分县级没有经费或经费有限且仍未纳入同级财政预算；二是管理养护人员工资编制标准低，部分只有基本工资，缺少福利和补贴；三是转移支付难以足额到位，不能做到专款专用。

2.5 管理养护人员技术水平不高且老龄化严重

据统计，目前全省堤防工程管养人员年龄45岁以上的占总人数的50%，初、高中学历占55%左右，管养人员在数量上基本能满足日常管理需求，但存在技术人员缺乏、年龄老化严重等问题，直接影响着堤防工程的管理水平。

2.6 堤身植被养护和堤防工程保洁不到位

目前，除长江干堤日常管理的比较好以外，我省重点垸和蓄洪垸堤防管理范围内堤身、二级压浸平台、禁脚、护堤地等部位高秆杂草清除不到位且普遍存在种植作物现象，另外堤防工程管理范围内生活、建筑垃圾局部较多，堤身植被养护和堤防工程保洁不到位现象普遍存在，不利于防汛期间的巡堤查险工作。

2.7 堤身和穿堤涵闸存在安全隐患且缺乏安全鉴定

目前，堤身不可避免地存在不同程度的裂缝、冲沟、洞穴，防护工程存在不完整或出现坍塌等现象，穿堤涵闸渗漏、启闭机运转不灵活或失灵、金属构件锈蚀、建筑物破损的现象普遍存在。堤身和穿堤涵闸存在的隐患极不利于堤防和涵闸的安全运行与工程效益的发挥。2020年，在水利部开展全国堤防水闸登记工作之后，发现当前的堤防涵闸管理工作没有紧跟国家步伐，因地方财政资金投入不足等原因，堤防涵闸基本上没有开展必要的专业安全鉴定工作，不能满足水利部开展的全国堤防水闸登记管理工作的需要。

2.8 管理设施设备老化甚至缺乏

据调查，现有管理设施设备，如公里碑、防汛界碑、宣传牌、水利工程标志牌及防守责任牌、栏车卡、防汛防守棚及护堤屋等没有做到经常保养、及时维修或更换。设施设备老化严重且部分堤防管理单位严重缺乏管理设施设备。

2.9 堤顶道路不能满足防汛抢险通车的要求

截至2017年，洞庭湖区除长江干堤堤顶道路基本硬化外，重点垸堤顶道路硬化长度272.91km，占总堤长的22%，蓄洪垸堤顶道路硬化长度587.19km，占总堤长的54.70%。洞庭湖区长江干堤、重点垸、蓄洪垸堤顶道路已硬化长度1014.02km，未硬化长度为1445.22km。未硬化的堤顶路面不平、坑洼，每到汛期堤顶道路泥泞不堪，不能满足防汛抢险通车的要求。

2.10 堤防工程管理内业资料不规范不系统或管理资料缺失

近年来，根据我省各级堤防工程管理检查情况及水利部督查暗访反馈情况来看，确实存在堤防工程管理内业资料不规范、不系统或管理资料缺失的现象。内业资料应收集全年开展日常管理工作的情况记录(含整改情况)、影像资料、年终总结、险工险段日常管理及汛期巡查检查记录、汛前针对每处险工险段单独编制应急抢险预案、管养人员用工合同及意外保险购买等资料。每年都应将资料分门别类的进行汇总、修订，形成历史资料，逐年逐步规范化、系统化。

3 南县堤防工程精细化管理养护模式

3.1 南县堤防工程管理养护范围

南县作为湖南省唯一的纯湖区围挽而成的平原县，堤防总长度达459.723km，其中一线防洪大堤348.126km，隔堤38.571km，内湖渍堤73.026km。目前，已纳入县级堤防日常管理的有：一线大堤348.126km，隔堤34.14km(育乐垸北隔堤4.018km，和康垸隔堤7.856km及湖子口河东隔堤22.266km)和内湖渍堤33.896km(大通湖渍堤)，共计416.162km。截至目前，仍有43.561km堤防因经费不足等各种客观原因未纳入日常管理范畴。

3.2 南县精细化管理模式探讨

随着社会和经济的高速高质量发展，作为经济社会保障体系的堤防工程，是县域洪水防御体系中最重要的一环，在历经1954、1996、1998、2017、2020等多个年份多次重特大洪水袭扰和考验，我县在持续不断的堤防工程日常管理中不断汲取和总结管理养护经验，初步形成了一套较为完整的堤防工程精细化管理养护模式，主要内容是：

第一，加强领导。目前，县一级已经形成了以分管农水工作的副县长、水利局、南县堤防工程站为领导成员的专职领导机构，各乡镇一级已经形成了以分管农水工作的副镇长、农业综合服务中心主任为组长、副组长以及相关单位参与的堤防工程管理养护落实领导小组。

第二，健全组织制度。目前，在县级及乡镇一级堤防工程管理领导机构及小组的基础上，又加强了组织力量，全县共吸收专管员35人，群管员59人，及若干农业综合服务中心工程人员，并明确各自的责任、权利、义务并将堤防工程管理制度上墙。

第三，施行分级管理。以南县浪拔湖镇为例，其成功创新施行了分级管理，即领导小组管专管员，专管员管群管员，传达上级精神由上至下，反映问题由下至上，管理模式得到了进一步完善，管理工程更加有条不紊。

第四，堤防工程管理常态化。各乡镇基本上已经形成按月、季度的自检评比常态化管理方式，对日常管理优秀的专、群管员给予300～500元不等的奖励，对表现最差的专、群管员给予300～500元不等的罚款。通过成绩与薪酬挂钩的方式，激励管养人员加强常态化动态管理。

第五，内务管理规范化。各乡镇已经自觉形成加强日常内务管理的意识，将每次大堤平整、扫障等活动的资料以纸质及电子资料的形式备案归档保存，以备今后的检查和使用，使内务管理更加趋于规范化、制度化。

第六，落实经费有保障。在各级领导的重视下，在水利部门的努力争取下，我县每年落实省级管理资金200万～300万不等，县级管理经费200万(已纳入县级财政预算)，且部分有条件的乡镇也争取到了乡镇管理资金或村集资或农业综合服务中心出资等。

第七，不断加大宣传力度。每年3月为我县堤防管理宣传活动月，各乡镇以此为契机，通过出动宣传车、张贴标语、发放宣传单及悬挂横幅等多种方式，集中宣传《水法》《防洪法》及《湖南省洞庭湖区水利管理条例》等法律法规，使堤防管理深入民心，沿线群众维护堤防管理的意识也越来越强，甚至有的群众直接自觉参与到水利部门的堤防工程日常管理养护活动中来。

第八，组织参观学习。近年有越来越多的乡镇主动通过到长江干堤管养单位学习或各乡镇之间的相互学习，学习成功管理经验，查找不足，并将学习到的先进管理养护经验和知识运用到实际管理养护工作中去，使得我县堤防管理迈了一个新台阶。

4 南县堤防工程精细化管理取得的成效

2020年，基于我县初步形成的精细化管理模式，全县12个乡镇16个农业综合服务中心完成了所有日常管理堤段堤身、穿堤建筑物及险工险段的汛前检查鉴定并修编成鉴定表；堤面平整工作各乡镇平均进行4—5次平整，相比2019年有所提高；新增拦车卡33处；新增公里碑67块、防汛界碑14块、宣传牌及防守责任牌83块；新增护堤屋15处；发放宣传单及张贴标语共4647份；出动宣传车2次历时2天；悬挂横幅40条；新增割草机61台；大堤两边禁脚完成大小树木扫障51400余棵；严格执法工作，其中清除转移乱堆乱码106处，拆除违章建筑及违章码头5处，清扫违章种植160余处，制止违章取土3次。

基于以上成效，根据《以奖代补实施方案(试行)》，我县2020年度检查评比结果较2019年度，一类(优秀)由原来3个乡镇农业综合服务中心增加到5个，二类(良好)由原来3个增加到5个，三类(合格)由原来8个减少至5个，四类(不合格)0个(持平)。相比2019年优秀率由18.75%提高至31.25%，良好以上由37.5%提高至62.5%，合格率仍为100%(持平)，并在当年全市堤防工程管理养护评比中荣获第一名的佳绩。

5 结论

南县乃至洞庭湖区的堤防工程管理养护工作在精细化管理养护方面还存在着很大的区别。本文针对洞庭湖区堤防工程管理养护现状、问题和模式进行了粗略阐述，并以南县为例提供了堤防工程精细化管理养护模式供参考借鉴。各地具体的管理养护工作还需要结合自身实际，依据现行堤防管理养护法律规章制度、行业技术规范深入开展研究、调查、实践，进一步做到组织制度健全、管理养护到位、防汛抢险有保障，才能在不久的将来实现堤防工程管理养护向全面精细化、规范化的方向不断推进。