地下文物保护与部门间合作——以《北京市地下文物保护管理办法》为例的实证分析

王思渝，杨佳帆，王艺霏，刘天歌，刘保山

（1.北京大学考古文博学院，北京 100871；2.上海市浦东新区宣传部，上海 200135；3. 北京未名文博文化科技有限公司，北京 100085）

自2014年3月1日起，北京市开始实施《北京市地下文物保护管理办法》（下文简称《管理办法》）。该法律条文的核心议题始终围绕城市开发过程中，如何处理建设项目与考古勘探、发掘等一系列地下文物保护工作之间的关系。在学术研究层面，该议题一直是国内文化遗产研究、考古资源管理中的重大挑战；在现实实践层面，《管理办法》当中提出在土地进入二级开发市场之前事先完成考古勘探工作，当时在全国这已属极具前瞻性的做法，今已在国内诸省市间屡见类似举措。

对于地下文物保护的问题，研究过往的讨论可从2个方面进行分析：一是从他国经验的角度，尤其是以美国的文化资源管理（cultural resource management，CRM）制度为代表，加以分析讨论。CRM制度中所包含的基建施工之前需先进行文化资源保护部门的调查和评估、由基建单位承担费用、工程建设时回避在国家层面已有登记的历史文物相关区域等举措，学术界已有重视[1]。二是从我国各省市所面临的严峻现状出发，诸如政府重视程度不足、各相关方文物保护意识不够、宣传局限、资金来源对于建设方的负担、执法层面不到位等问题，在学术界过往的研究当中已屡有提及[2-5]。

但是，在上述的讨论当中，越是针对政府部门的行为逻辑和自身利益问题，越是缺乏更进一步的讨论；越是进入到实施执行层面，越是有待更具实证性的研究予以剖析。尤其是当上述讨论实则已在不同程度上意识到了政府部门间的分工与合作对实际的地下文物保护效果所造成的影响之时，却少见相关研究在此方面进一步深化。

如今，《管理办法》已实施超过4年。作为一部政府规章，其是否适应了新的社会经济环境，在实施过程中暴露出了怎样的部门间合作问题……对此加以实证分析，不仅有利于弥补上述研究缺陷，也有利于北京市进一步完善其政策，更有助于国内诸省市同类政策相互之间借鉴与参考。

1 基于地下文物保护层面的意义

在正式进入到对部门行为的讨论之前，有必要先基于传统的地下文物保护角度，提炼出《管理办法》中主要的内容框架。

在我国城市开发的大背景下，对于地下文物保护而言，核心的冲突可被概括为一种用地矛盾。因此，《管理办法》的规定也可以主要被理解为针对于此的3个层面。

（1）《管理办法》明确规定，符合法定条件的土地储备开发项目，在土地入市之前便需要由土储单位提交考古发掘单位进行调查、勘探，调查、勘探完成之后，才可据此判断是否土地入市（第十一条）。即便是对于早在该办法之前已完成了市场交易的土地，《管理办法》也明确要求，建设单位需在施工前报请文物行政管理部门组织考古调查、勘探，调查、勘探结束之后，由文物部门出具的意见书将构成获得下一轮系列施工许可的必要条件（第十二条）。

（2）在上文所说的程序之前，为了体现对在考古意义上重要性不同的土地的差异化管理，也是为了应对北京市的土地开发现状，《管理办法》采取了一种“农村包围城市”的策略[6]。《管理办法》明确规定了“地下文物埋藏区”“旧城之内建设项目总用地面积一万平方米以上”“旧城之外建设项目总用地面积二万平方米以上”“重点监测区”的限制条件。这4个限制词意味着，根据《管理办法》，前述三者属于一律“应当”进行考古调查、勘探的范畴，这三者以外只是“可以”报请，而如若不报请，则在施工前制定地下文物保护预案即可；而在不报请的这类情况当中，如若位于后者所论的“重点监测区”，则“应当”将预案报文物行政部门备案（第十条）。在指导北京城市建设的《北京城市总体规划（2016—2035年）》中，明确将有序疏解非首都功能和城乡发展一体化作为未来北京城市发展的重要方向，这也再次呼应了《管理办法》中“农村包围城市”这一方向的前瞻性。

（3）除了上述前置性措施之外，即便是进入到施工环节之后，《管理办法》也对此阶段中潜在的文物破坏继续予以限制。例如，建设单位、施工单位发现文物“应当”立即采取保护措施；监理单位若发现未采取相应措施，“应当”立即采取措施并通知文物行政管理部门。文物行政管理部门也可以主动加强对地下文物埋藏区和重点监测区的日常巡查，并有权对施工现场的文物保护工作进行监督管理。任何单位和个人若发现破坏文物行为，也可向文物行政管理部门举报。文物行政管理部门经查证后可对建设单位、施工单位予以罚款或追究刑事责任（第十八条、第十九条、第二十五条）。

总体来说，通过3个层面的举措，《管理办法》在理想状态下建立起了一套从土地开发前、土地开发中到土地开发后的多重保险，且也充分考虑了当时北京市大规模建设已逐步转向郊区的现状，因此对于在行政层面解决考古资源管理中的土地问题具有重要意义。

2 部门间的合作与困境

由《管理办法》的上述重要意义以及制度的设计可以看出，土地的问题远非文物、考古相关部门一家之权责。即便是仅考虑政府部门框架之内的情况，它也涉及相当数量的上游和下游关联部门。

至此，仅给出土地尚未入市的情况，如表1所示。

表1 土地尚未入市时所涉及的步骤、部门及具体内容①本表格主要内容参考自：北京规划与自然委员会.北京市土地一级开发及经营性项目用地招标拍卖挂牌出让.http://ghgtw.beijing.gov.cn/art/2006/8/3/art_2490_689.html；首都之窗.土地一级开发项目授权审批及相关提问.http://www.beijing.gov.cn/；严峻. 土地一级开发基本流程及成本构成分析[J].今日财富,2017(19):22-23；陈春,张婕.土地一级开发模式比较研究:以北京和重庆为例[J].中国房地产,2007(1):43-46.

续表1

此外，笔者将土地入市之后二级开发市场的情况整理如图1所示。

面对如此数量的相关政府部门，合作已在所难免。但在后续实施过程中发现，政府间的合作不断面临一系列的现实挑战。

2.1 政府部门以外主体的介入

实际上，《管理办法》在制度设计之初所做出的设想在于：即便在办法实施过程中依然会涉及部门间纠葛的问题，但若按照设想，借此《管理办法》，应能将考古勘探/发掘与土地建设之间的主要矛盾集中在土储单位转让土地入市之前解决，从而将这一系列问题转换为政府部门内部间的问题，这总归比由第三方建设单位介入更便于操作。受访者表示，“（这种做法的）好处是，文物部门原先要与二级开发单位打交道。现在直接提前到前几年拆迁时便进行考古工作。这就解决了过去面临的‘什么时候提前、怎么提前’的两大难题，二级开发单位拿到的土地是已经开发完成的土地，故可将文物部门与建设单位的矛盾化解，将文物部门与建设单位之间的矛盾直接转化为政府部门间的沟通”②对文物部门人员的访谈， 2018年6月29日。。

图1 《管理办法》中所涉及的土地二级开发市场流程

但是，随着《管理办法》的实施，诸多设想之外的难题开始出现。

首先，由《管理办法》所框定的一套制度设计在现实中遭遇了“不完全部门间”的困境。

在访谈中，受访者表示，“现在有很多土地买了之后不着急动工，先存着，北京目前存在这样的土地非常多”③对考古部门人员的访谈，2018年7月6日。“早年卖出的土地、招拍挂之后的土地，土地已经进入二级市场，无法控制”④对文物部门人员的访谈，2018年6月15日。。在进一步的调查中我们发现，在《管理办法》实施“之前拿地的情况已经太多，有开发周期原因、钉子户原因、开发商自行闲置的原因，成因很复杂”⑤对文物部门人员的访谈，2018年9月28日。。换言之，早在《管理办法》实施之前，北京市存在过多已经入市但未经勘探也未经开发的土地；面对这批土地，《管理办法》的导向是依然需要建设单位作为一个独立于政府部门之外的第三方，自行核对项目所在土地的范围是否需进行考古工作，再自行到北京市政务服务中心市文物局办事窗口进行申报。

与之类似的，受访者表示，“近年来（北京市）房子更新、老旧小区申请等二级开发项目逐渐成为主流”⑥对文物部门人员的访谈，2018年6月29日。。这类现象在性质上同属于土地已经入市之后的情况，同样需要面临第三方力量自行进行申报的问题。

受访者所描述的现象可与北京市土地开发的相关数据形成呼应（图2）。仅就房地产开发为例，北京市在企业手中依然积压了大量的待开发土地。这种存量尽管从2013年后逐年消减，但截至2016年，仍存有444.23万m2这样的土地。

图2 北京市2012—2016年间的房地产开发企业待开发土地面积

这种由部门外主体所推动的合作与理想状态中纯粹的部门间合作的区别在于，这一部门之外的主体实则给整个行政过程重新设置了一个增添压力的、更为显性的催化剂。

这种压力所带来的问题在近年来愈发明显，尤其是自2014年国务院第一次常务会议主题定位简政放权以来，中央多次在重要工作报告与会议中提出，要大力推进简政放权工作。党的十九届三中全会《决定》提出，“要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端”。本文涉及的土地开发建设审批手续，也属于这一系列改革之中。并且，在2018年公布的世界银行的《全球营商环境评估报告》中，中国大陆排名仅第78位。据该报告显示，办理施工许可证恰恰是拉低中国总分的因素之一。以新建仓库办理施工许可证为例，彼时的数据显示，中国内地需要办理23个程序，全球最佳的丹麦只需要7个；中国内地需要247.1天，全球最佳的韩国只需27.5天。

在此背景下，2018年6月，北京市文物局推出了《关于进一步优化营商环境简化考古调查勘探办理流程的实施意见（试行）》（后文简称《实施意见》），划定出具体的不再于建设工程开工前组织考古勘探工作的条件，明确提出缩短办理时限，均可视为针对此压力背景下所做出的应对性措施。

2.2 部门间合作

除了上文所述的这种政府部门以外的主体的介入之外，《管理办法》中的部门间合作开始在一系列细节问题上出现交流不畅的情况。

例如，《管理办法》目前所涉及部门间合作在信息上没有完全实现整合、共享。建设单位在填写申报相关信息时需要重复填写如项目位置、范围、面积等相关信息，距离办理事项一窗受理、填报一张表格、并联审批等要求相去甚远，使营商环境未能得到有效优化。调查发现，建设单位大多数无法对工期事前做出准确的判断，它们需要在得到规划部门的意见之后，才得知还需要考古这一流程，再需要回到文物考古部门，才能得知具体的文物考古工作要求，故整体效率难以加快。

另一体现信息交流的现象还在于，当下的“地下文物埋藏区”和“重点监测区”制度的实施现状。理想状态下，这种制度设计应当可以根据分区治理、分重要性采取不同处理的方式来弹性地有效消解合作成本，对建设单位来说利于成本和时间可控[7]。但是，仅以北京市的现状来看，该划定成果一直未能根据考古研究和土地开发成果实时更新，也未能与上游和下游部门的相关数据库形成联动，依然需要简单机械地根据具体案例采取自行查询的方式来处理，实则也未能将其在消解合作成本方面的功效最大化。

机械搅拌的过程中，需连续搅拌，从投放原材料开始到最后的卸料，不得有中断，连续搅拌的最短时间做了如下规定，其中自落式搅拌输出量大于500L时，最短时间2min，小于等于500L时，最短时间1.5min；采用强制式搅拌时，搅拌量大于500L，最短时间1.5min，搅拌量小于等于500L时，最短时间1.0min。

这种交流不畅可以渣土清运的问题为例表现得颇为明显。

根据《管理办法》第十五条规定，接到相关单位的申请后，应由市文物行政管理部门“在施工现场具备考古调查、勘探条件下”按照规定组织考古调查、勘探工作。因此，北京市文物研究所在初审并受理建设单位的申报后，还需要派出考古工作人员到施工现场评估进场条件，以此决定是否可以进一步开展考古勘探工作，未达到进场条件的将予以退件。这里所谓的是否达到进场条件，渣土清运与否便是一项重要的标准。

根据北京市文物局方面提供的统计数据，从2015年11月以来至2018年9月，除去正在“受理”和“审查”中的项目，余下共计711个项目中，有580个项目直接“办结”，但还有101个项目是“办结（不予受理）”，30个项目是“办结（用户终止）”。而这里的“办结（不予受理）”则明确指向的是退件的情况。

就此问题进一步调查时，受访者表示，“最大的矛盾、最突出的问题是现场渣土问题”⑥。“一个地块拆迁结束后地面有渣土，清运是一个很大成本的问题，施工方倾向于将渣土堆在一边，让你（考古工作人员）在这考古，如果什么都没有，再把这边的两倍渣土挪过去”④。

根据我国现行的相关制度要求，渣土清运工作应当由土储部门或建设单位完成，由住建部检查渣土、建筑垃圾堆体稳定性和滑坡风险排查情况，由环境、卫生行政主管部门监督渣土、垃圾建筑垃圾清运工程完成情况。例如，《北京市市容环境卫生条例》第五十八条第二款的规定，建筑垃圾、渣土应由产生其的单位自行清运或者委托环境卫生专业作业企业清运到指定的处置场所。《管理办法》中所谓的“调查、勘探条件”实则已经假设，渣土清运的问题最迟到考古工作人员进行现场评估时，按照上述相关规定已被妥善处理。但在现实情况中，直至考古工作人员进行现场评估之时，拆迁未完、渣土被打散后平铺、渣土集中被堆置到施工范围内等不符合考古调查、勘探的条件依然频见。

究其原因，一方面在于环保和考古两方面工作对于渣土的要求事实上存在差别，而部门间在依据《管理办法》进行了流水线式的权责划分之后，在此细节问题上却缺乏实质有效的沟通；另一方面，还涉及费用由谁承担的问题。

对于建设单位，进行渣土外运均需花费相应费用，产生成本相应增加。因此，从单方面成本有效的角度出发，惯于采用就地掩埋等方式来应对环保等已有明确规范的检查工作，但这却不符合考古工作的进场条件；或者直接希冀于能够跟考古工作同步开展，以节省工期。而对于土储部门而言，其财政名目需要接受严格的审核，而在访谈中，受访者便表示，“在实际工作中，甚至存在项目建设预算审核时将考古经费一项砍掉的现象。考古经费无法直接列入预算的现象在实际工作中大量存在，这也导致土地储备部门感到痛苦，有时会将考古费用以拆迁费的名目纳入土地储备开发成本之中，没有考古经费这一报销科目可作为建设项目的前期费用”⑥，由此造成了双方的为难。并且，由于土储部门也需严格执行预算制度，在“事出无名”的基础上，若当年政府预算中相关经费已用完，将导致没有可用经费而无法及时进行渣土外运。

面对该问题，在制度上尚无明确对策之时，受访者表示，“（对于开发商的考古申请）能收的尽量收，如果开发商可以配合我们（考古部门），在我们进场同时用机械清理渣土，保证进度不被拖延就会收件。（考古领队）在踏勘意见上会写明有多少是符合条件的，多少是不符合条件的，有什么障碍物，并且开发商承诺配合机械清运渣土，双方签字，这是第一步的协议”③。这在上文所提的《实施意见》当中，也以“在不能满足全部场地同时具备考古勘探条件的情况下，建设单位可申请分批次开展考古勘探”得到了明确。但是，这种做法可视为一种应对性的调整，并未在根本意义上对部门间流水线式权责划分后“各人自扫门前雪”的情况做出改变，分批次之后的权责压力实际上会再次转移到已面临相当负担的考古部门的身上。

3 讨论：何以合作

面对上述现象，若想要合理有效地审视《管理办法》中实施至今所面临的现实问题，就必要跳出狭义的地下文物保护问题的限制，将政府部门的立场与行为逻辑、部门间的合作与间隔等问题纳入考虑框架之内。

这类问题在更为广泛的人文社会科学当中已屡有讨论。例如，余亚梅、唐贤兴[8]提出了影响部门间关系的3个基本假设，资源制约、获得组织的合理性和正当性、组织间的信任；周志忍、蒋敏娟[9]尤其将“权力部门化”和“部门利益化”视为造成部门间协同失灵的基本原因之一。在后续研究者的讨论中，共同利益的问题被进一步放大和精细。杨龙[10]曾将部门间合作的问题纳入横向的政府间关系的范畴之内，并由此引申至部门间形成“府际政策网络”，追求部门间相互依赖、资源互惠并利益共生，从而共同推动我国走向完善的治理性模式。王清曾使用“正”“无”“负”3类庇护性和“正”“负”2类外部性来讨论政府部门间的博弈问题[11]；后续又进一步引用“政绩共荣体”框架将这个问题更细化到对政绩共荣的认知、组织或结构层面建立合作的框架以及上级政府予以的激励和巩固3个阶段[12]。不仅如此，如果我们适度跳脱部门间的问题，而就合作议题来加以考虑时，尤其以新制度经济学派以及“交易费用”框架最具解释能力。

在这类讨论当中，合作并不仅限于行为双方的供需一致，还要充分考虑制度障碍、信息不对称、组织和监督成本等问题都会构成一种事实上的经济或时间“费用”，从而影响到双方的合作[13]。

总体来说，上述研究者们关于合作问题的讨论可被归纳为3个限制条件：各部门动机/利益、外在动力以及合作成本。

以此再来重新审视《管理办法》，会意识到：《管理办法》所营造的实则是一套依靠法规实现清晰的权责切分之后的流水线式合作。这种合作在法理和新制度经济学层面⑦在新制度经济学派的代表人物科斯的观点当中，清晰的权责/产权划分是有效消解交易费用的重要原则之一。都可以被看作是一套有效的合作逻辑，但是这也并不意味着现实中的合作困境便不会出现。

首先，在各部门动机/利益的问题上，本身在通常的部门间合作时，越是清晰的权责划分和流水线式合作，除非存在着明显的共同利益导向，否则，各部门会出现各自为政、动机/利益相异的普遍现象。此时，在强调文物考古事业的专业性和独特性之后，各部门间不仅动机/利益不尽相同，并且文物考古部门与其他部门之间的关系更容易出现无庇护性乃至负庇护性的特点。文物部门的限制性规定如若遭遇违法行为乃至轻微的不合规行为，而由此采取的措施，对于其他部门而言，也会出现相应程序滞后等负外部性，这实则加剧了部门间在动机/利益问题上的分歧。

此外，当部门间的权责被流水线式的精细切分了之后，促成共同利益更为柔性、统一的跨部门式协调机制却一直未能形成。在政绩考核和上级鼓励层面，践行大政策趋势的压力逐渐转换为对特定部门的责备，从而进一步加剧了外在动力上的缺失。

更为明显的隐患出现在合作成本之上。上文中已有强调的交流不畅，具体而言又可被切分为信息不沟通、程序重复、事前标准不清晰、各部门要求不一致等问题，均可被视为是这种成本的体现之一。

综合来说，这3个限制条件可充分解释《管理办法》各部门在内外之间所形成的逻辑过程：在各部门动机/利益存在差异的基础之上，《管理办法》中一直缺乏外部动力对此问题加以弥合；尽管可以将协调这种差异的希望回到法规及其配套政策在各个细节问题上的全面性之上，但是一旦这种全面性不能如期实现，便会引发一系列细节问题上的摩擦，此时，即便是所谓清晰的权责界限也并不一定利于有效解决此类摩擦；在尚无妥善的方法处理这类细节摩擦之时，摩擦所导致的压力很大程度上又回溯到了对推动整个流程最为急切的行为主体—建设单位的身上，即，“不完全部门间”的情况会将这类成本所造成的压力更加显化，形成彼此为难的局面。

相较之下，郑州、成都、西安等地也先后实行了与北京有所类似的考古前置制度。在上述限制条件的问题上，他们的部分做法也可视为有所启发。例如，郑州在2017年发布、2018年正式实施的《郑州市人民政府关于招标拍卖挂牌出让国有土地使用权考古调查勘探发掘前置改革的通知》，在此过程中进一步深化“联席会议”制度，定期召集并协调各部门，并将主导权交由市国土资源部门。这一举措可谓直接面向了上文所述的各部门间动机/利益问题⑧注：这一类似制度在北京也曾有过推行，但在访谈过程中发现，该制度并未得到长期坚持和有效贯彻。。陕西省西安市在2018年发布的《西安市人民政府办公厅关于印发西安市土地供应前考古勘探和费用承担管理办法的通知》当中，则是通过一定程度上的权力外放，“由提出考古勘探申请的机构、建设单位、项目改造主体”直接“委托具有考古勘探资质的单位进行考古勘探”，文物部门的主要精力转向对勘探单位的审查和监督之上，从而减轻自身的行政压力。

4 结束语

面对上述问题，对于文物考古部门而言，所需努力的方向便不仅单一指向“如何更好的保护文物”的问题，更需积极回应，如何探寻更好的部门间合作机制。上文的讨论，实则已经指出了弥合部门间动机/利益、寻找外部动力、消解合作成本等基本方向。我国自2008年推行大部制改革以来，对于部门间关系、行政效率等问题不断重视。近年来所倡导的优化营商环境对于文化遗产和考古资源管理而言，既是机遇，也是挑战。因此，重视部门间关系在该领域内的实证现状、明晰影响合作的限制性条件是后续进一步展开研究、提出针对性意见的重要基石。