《环境保护档案管理办法》主要内容及思考

李星玥

摘要：环境保护档案的管理办法和相关规范推动了环境保护档管理的科学化、规范化和制度化，为我国环境保护事业提供科研参考和决策依据。为了适应新形势下环境保护档案管理的要求，2016年重新修订了《环境保护档案管理办法》，于2017年3月1日起施行。通过对比原办法及联系相关法律标准，对其主要内容进行了分析和解读。修订后的《办法》与《中华人民共和国环境保护法》的要求相符合，与垂直管理制度改革相适应，注重数字时代的档案信息化建设，但仍存在与国务院机构改革不相适应、概念界定尚需完善、归档整理的标准和要求有待更新等不足。

关键词：环境保护档案 档案信息化 部门规章

Abstract： The management methods and rele？ vant specifications of environmental protection ar？ chives promote the scientization， standardization and institutionalization of environmental protection archives management， and provide scientific re？ search reference and decision- making basis for China’s environmental protection undertakings. In order to meet the requirements of environmental protection archives management under the new sit？ uation， the measures for the management of envi？ ronmental protection archives in 1994 were revised and implemented from March 1， 2017. By compar？ ing the original measures and related legal stan？ dards， this paper analyzes and interprets its main contents. The revised measures are consistent with the requirements of the environmental protec？ tion law of the people’s Republic of China， adapt to the reform of vertical management system， and pay attention to the construction of archives infor？ matization in the digital age. However， there are still some deficiencies， such as the institutional re？ form of the State Council does not adapt， the con？ cept definition needs to be improved， and the stan？ dards and requirements for archiving and sorting need to be updated.

Keywords： Environmental protection Archives；Archives formalization；Departmental rules

我國先后制定了一系列环境保护档案管理规定和办法，推动了环境保护档案管理的科学化、规范化和制度化，为我国环境保护事业提供科研参考和决策依据。1988年，《环境保护档案管理暂行规定》印发，推动环境保护档案管理走向规范化。1994年《环境保护档案管理办法》[1]（以下简称“1994年《办法》”）发布，同时废止了《环境保护档案管理暂行规定》。但1994年《办法》的发布至今已有二十余年，我国环境保护工作的内容和形式都发生了重大改变，生态环境系统内部垂直管理改革，环境保护部门职能不断扩展，环境保护档案涉及内容日益复杂。为了适应新时期环境保护档案管理的新要求和新目标，2016年，《环境保护档案管理办法》[2]（以下简称《办法》）被重新修订，并于2017年3月1日起施行。本文在解读《办法》主要内容的基础上分析其特点，并对不足之处提出了改进意见。

环境保护档案修订具有双向需要。在档案工作方面，随着环境保护工作内容的不断扩展，重新修订《环境保护档案的管理办法》，实现档案管理工作和环境保护工作的深度结合，不仅在一定程度上丰富了档案工作的内涵，还有利于多层次拓展档案的价值。在环境保护方面，档案为生态环境治理提供科学决策依据和参考，有利于加快推动我国生态环境治理体系的构建，提高生态环境治理能力。因此，《办法》的修订既是加强环境保护档案管理工作的现实需要，也是推进生态环境治理体系建设的必然要求。

（一）加强环境保护档案管理工作的现实需要

随着生态环境问题日趋复杂严重和机构改革的不断推进，我国环境保护工作的职能和内容发生了重大的变化，这也意味着1994年《办法》难以满足新形势下环境保护档案管理的需要。环境保护档案的管理水平将直接影响到环境保护业务活动的开展及质量水平，重新修订环境保护档案管理办法有利于加强环境保护档案资源建设，实现环境保护档案管理的标准化、规范化、制度化和数字化管理，对推动我国环境保护事业发展具有重要意义。因此，为进一步做好环境保护档案管理工作，充分发挥环境保护档案的资政参考和科学研究作用，对1994年《办法》进行修订就变得十分必要。修订办法有利于更好地落实环境保护部门档案工作责任，加强对同级环境保护主管部门档案工作的监督、指导和检查，加强环境保护档案业务建设，推动档案日常管理和档案信息化建设，提升档案管理、开发和利用等方面的工作水平，不断提高信息技术环境下档案保管和利用的效能。

（二）推进生态环境治理体系建设的必然要求

环境保护档案是环境保护工作真实的历史记录，是环境管理、环境治理和应急决策的重要基础和科学依据。党和国家档案主管部门已经越来越意识到健全环境保护档案资源管理体系的重要性。重新修订1994年《办法》可以为我国环境保护档案规范化、科学化管理提供更为全面的指导和规范，充分发挥档案在生态环境治理中的作用，加快构建生态环境保护治理机制，加快推动我国治理能力现代化。《办法》强化了非行政手段在环境治理中的作用，同时推动了多方主体共治，有利于打造多主体在档案管理和环境治理中的良性互动模式。在党的领导下，在充分发挥政府主导作用的基础上，让企业和公众能够共同参与到我国生态环境保护事业和档案管理事业之中，有利于构建责权明确、多方参与、科学高效的现代生态环境治理体系。通过环境保护档案的制度化管理，为生态环境治理和生态文明建设提供科学参考和有效问责基础。

《办法》由8章构成，共32项条款。其中，第一部分总则阐述了《办法》的制定目的、制定依据、管理对象和管理体制；第二部分明确了各部门、机构和单位的档案工作职责；第三部分从文件材料的归档、档案管理和档案利用等环节规范了环境保护档案管理的要求，第四部分列出环境保护档案工作中的奖惩措施和实施时间。

（一）《办法》的制定目的、制定依据、管理对象和管理体制

《办法》的第一条包括制定目的和制定依据两项内容。与1994年《办法》相比，制定目的由“加强环境保护档案管理”到“加强环境保护档案的形成、管理和保护工作”，在档案管理流程上更加强调档案的“形成”和“保护”，要求环境保护部门的档案管理机构注重前端控制和全程管理，以确保档案的真实性和完整性。《办法》在充分结合环境保护工作实际情况的基础上，依据最新修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）[3]等法律法规制定而成，具体表现为：修订后的《环保法》突出强调了政府、企业和公民在生态环境保护方面的应尽责任和法定义务；与之对应，《办法》新增内容规定了文件（项目）承办单位的档案工作职责，强调了企业在环境保护档案管理工作中的职责义务。《环保法》顺应数字时代的新要求，在第七条中新增“促进环境保护信息化建设”规定，以推动环境保护工作的高效科学开展，便于进行环保监察和考核，《办法》第九条对应新增环境保护部门的档案信息化建设内容。

《办法》的第二条相对明确地规定了管理对象的范围，界定了环境保护档案的概念。其中，环境保护档案的形成部门由1994年《办法》所表述的“各级环境保护行政主管部门及其直属单位”到“各级环境保护主管部门及其派出机构、直属单位”。该变化与生态环境系统内部垂直管理制度改革相一致，县级生态环境部门被调整为市级生态环境部门的派出机构，因此，《办法》中对档案形成部门的表述也进行了相应调整。此外，《办法》的管理对象范围扩大，不仅包括1994年《办法》中所指的在环境保护活动中直接形成的历史记录，现在的管理对象也包括了间接历史记录，并列举了环境保护档案管理的主要类型。

《办法》的第三条和第四条规定了环境保护档案工作管理体系。在档案工作管理原则方面，环境保护档案管理始终坚持“统一领导，分级管理”，既与1994年《办法》一脉相承，也与我国档案法一贯表述的档案管理原则要求相一致。在1994年《办法》的基础上强调了国家档案行政管理部门的业务指导和监督，更加注重档案的专业化、标准化和规范化管理。然而，2020年新修订的《中华人民共和国档案法》将“档案行政管理部门”改为“档案主管部门”，顺应地方机构改革，充分发挥党管档案的优势；然而《办法》仍采用“档案行政管理部门”的说法，与新《档案法》不符，有待调整。

（二）《办法》明确了各部门、机构和单位的职责

《办法》的第五条对环境保护档案管理人員的业务水平有了更高的要求。与1994年《办法》相比，不再将“档案工作人员及其职责”作为办法的一部分单独进行规定，而是将档案管理人员职责融入环境保护机构档案管理职责中进行规定，更加简洁。相关表述不再仅是“配备专职或者兼职档案工作人员”，而是对环境保护档案管理人员的个人思想品德、职业道德修养、业务知识水平和档案工作能力等方面进行了明确要求。

《办法》的第六条和第七条要求，环境保护部门在充分考虑档案工作可能面临的问题与需求的基础上，提前制定年度工作规划和编制财政预算，并列入本部门的发展规划之中，并定期开展审计和考核，以促进部门工作与档案工作的协同发展，稳步推进环境保护档案管理工作。

《办法》的第八条规定，环境保护部门应当明确文件材料的具体接收范围，以便开展文件材料的归档工作，与1994年《办法》相比，在归档规定中重点强调了撤销或者合并部门的档案接收问题，充分考虑到了我国环保机构内部改革所导致的部门档案接收问题，预防档案散失或遭到损害。

《办法》的第九条由原来的“管理现代化”进一步明确到“信息化建设”，包括数字化、网络化和智能化等方面，更加注重对电子档案的全程管理和环境保护档案的数字化建设，强调文档一体化管理。随着科学技术的高速发展，数字设备、网络环境、计算机技术等为环境保护档案管理提供了更便捷、高效的方式，同时也要求加快实现环境保护档案信息化管理。

《办法》的第十条、第十一条和第十二条规定了环境保护部门在加强档案基础设施建设和保障档案管理人员待遇等方面的具体职责，为环境保护档案的信息化和现代化管理提供相关物质和人才支持。环境保护部门要为环境保护档案的数字化、网络化和智能化管理提供必要条件，不仅需要为档案安全管理配备硬件设施和软件支持，还要确保档案管理人员能够参与培训、交流、培养和选拔等。

《办法》的第十三条规定环境保护部门应当按照相关法律法规，在保障国家信息安全、维护国家利益的前提下，合理合法合规开展环境保护档案有效利用。环境保护档案是污染防治和生态治理的科学依据，其科学技术等内容可能涉及国家秘密，因此需要依照相关法律规定进行信息公开和档案利用。此规定既有利于保障国家信息安全，防止涉密档案信息外泄，又是依法管档的具体表现，有利于推动信息公开，促进环境保护档案信息资源的合理利用。

《办法》的第十四条明确规定了环境保护部门的档案管理机构的职责。在1994年《办法》的基础上，新增了编制档案管理经费年度预算和档案信息化的职责，并强调了环境保护档案的归档、移交、统计、协调等工作，对职责进行更为详尽具体的规定。

《办法》的第十五条新增了关于环境保护部门的文件（项目）承办单位的职责内容，不仅要求环境保护部门做好档案管理工作，也强调了企业应当承担的环境保护档案管理责任。文件（项目）承办单位应当结合实际情况制定各种重大项目的档案管理规定，不仅需要负责本单位环境保护文件材料的收集、整理和归档等工作，还需要督促和指导承办人做好环境保护文件材料的分类、整理和移交等工作。环境保护部门的文件（项目）承办单位的职责规定既体现了国家治理的多主体治理理念，又有利于档案管理的前端控制，保证档案的完整性和真实性。

（三）《办法》规定了环境保护文件材料归档、档案的管理和利用要求

《办法》的第十六条、第十七条和第十八条规定了环境保护文件材料归档的要求。第十六条规定应当对环境保护部门重要的业务活动进行文件材料归档，在1994年《办法》的基础上，针对环境监测、污染防治和监察执法等业务活动提出了明确的归档要求。第十七条强调了专项工作和各类重大项目文件材料归档的重要性，并且要求对归档进行定期检查，以保证部门工作的顺利开展，并实现有力问责。第十八条规定了环境保护文件材料归档工作的一般完成时间，并对重大会议和活动、科研项目、建设项目、仪器设备等文件材料的归档时间进行了明确规定；与1994年《办法》相比，细化了各种类型文件材料的归档时间要求。

《办法》的第十九条至第二十五条分别从分类、著录、标引、检查、鉴定、销毁、移交等环节规定了环境保护档案的管理办法。第十九条针对环境保护档案形成较为分散、载体多样、内容丰富的特点，强调了环境保护部门应当在档案管理过程中考虑到不同门类和各种载体档案的分散保存问题。

《办法》的第二十条明确了环境保护档案进行分类、著录和标引的参照依据以及不同类别文件资料的整理依据（见表1）。然而其参照依据目前已难以满足环境保护档案管理实际工作的需要，比如《中国档案分类法环境保护档案分类表》制定至今已有二十多年，生态环境保护工作的职能和内容已发生了重大的变化，分类表已难以满足新形势下档案管理的需要。《环境保护档案著录细则》（HJ/T 9—1995）于1995年制定实施，制订标准的主要依据《档案著錄规则》（GB/T3792.5—85）被《档案著录规则》（DA/ T18—1999）所代替，并进行了较大修订；而环境保护档案著录尚未做出相应调整，不利于档案信息的查阅利用。

《办法》的第二十一条、第二十二条和第二十三条规定了环境保护部门的档案管理机构定期对档案进行检查、鉴定和销毁的要求。档案的鉴定与销毁等管理工作需要通过各部门的专业人员互相配合，形成鉴定小组，从历史、全面、长远的眼光判断档案的价值，出具鉴定报告，确认保管期限和需要销毁的档案。鉴定方面的要求与1994年《办法》一脉相承，始终要求发挥鉴定小组的作用，在其基础上强调负责人的参与，优化了鉴定小组的人员构成。

《办法》的第二十四条和第二十五条针对环境保护部门和文件（项目）承办单位的工作人员变动时的移交进行了相关规定，以确保环境保护档案能被妥善保管，不被带走或者毁弃，充分考虑到了机构调整和人员变动所带来的档案移交问题。

《办法》的第二十六条、第二十七条和第二十八条规定了环境保护档案的利用要求，对环境保护部门的档案管理机构、环境保护部门和利用环境保护档案的单位或者个人的责任和义务进行了规定。1994年《办法》的档案开发利用以编制检索工具、开展各类参考资料的编研工作为主；《办法》的环境保护档案开发利用则强调档案信息资源的数字化整合和深层次开发，不再只是停留在对档案资源的一次信息加工，而是利用通过分析、综合信息形成科学技术知识，总结经验教训，为制订环境保护研究计划、优化环保技术方案等提供决策依据。

（四）《办法》规定了环境保护档案管理的奖励与处罚

《办法》的第二十九条和第三十条规定了环境保护档案管理的奖励与处罚措施。第二十九条明确了应当给予表扬、表彰或者奖励的事迹类型。第三十条规定了违反环境保护档案工作管理的处罚措施，在1994年《办法》的基础上，增加了“追究刑事责任”的规定，对于违反相关法律、行政法规的行为，需要承担相应责任，是确保环境保护部门实现科学高效管理的法制保障，既体现了依法管档理念，也体现了我国对环境保护档案管理工作的重视。

《办法》的第三十一条考虑到各地方的监测规范和环境质量标准而所不同，规定了地方各级环境保护主管部门在具体实施方面可以在结合本地实际情况的基础上，因地制宜制定实施细则并上报备案，考虑到了《办法》实施的针对性和可操作性。第三十二条明确《办法》自2017年3月1日起施行。

（一）遵循新《中华人民共和国环境保护法》规定

《办法》内容与新《环保法》的要求相一致，我国于2014年根据环境保护事业的实际发展情况，适时调整了环境保护的理念，再次突出强调了环境保护的重要性；进一步完善健全了各项环境保护制度，推动环境保护法规体系建设；注重企业的环境保护履责问题责任并详细明确了公民参与环境保护的责任和义务，构建了多方参与、综合治理的环境保护格局。[4]《办法》也随《环保法》进行了调整，如关注环境保护档案的形成，强调前端控制和全程管理；对归档管理规定更为细化，推动环境保护档案管理规范化；强调文件（项目）承办单位的职责；强调企业的档案工作责任等。

（二）适应垂直管理制度改革

2016年9月，党中央、国务院根据新时期的新要求对地方环境保护管理体制进行根本性改革，印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》[5]。此次内部改革将县级生态环境部门调整为市级生态环境部门的派出机构，有利于进一步明确权责、落实职责、有力问责。《办法》根据环保系统的体制改革作出调整，强调了“统一领导，分级管理”的管理原则，并明确了环境保护部门、档案管理机构、文件（项目）承办单位各自的档案管理职责，有利于明确权责、依法管档。

（三）注重档案信息化建设

《办法》多次强调档案信息化建设，不仅将其列入环境保护部门档案工作职责，并从基础设施建设、人才配备等方面提出信息化建设的保障措施。顺应数字时代的档案管理要求，提出加强环境保护档案管理的信息化建设，并从数字化、智能化和网络化等方面提出档案管理要求，更加注重档案资源的数字整合，强调智能技术在档案管理中的应用。此外，在档案信息化建设中格外注重电子文件的管理。第二条明确将电子文件作为环境保护档案的主要类型列出，并且对电子文件的管理进行规定。第十四条强调电子文件的全过程管理工作，不仅注重部门纸质档案的数字化建设，还关注电子文件归档和电子档案管理问题。

首先，《办法》需要与国务院机构改革相适应。2018年3月，国务院针对中国环保部门存在职责交叉重复、多头治理、监管有待提升的问题，将原本分散在各部委的环境保护职责进行整合，重组成生态环境部，推进统一管理和有效监察。国务院机构改革导致相应的环境保护档案管理标准、规范也应当随之调整，如术语“环境保护档案”应当被统一修订为“生态环境档案”，《环境保护档案管理办法》应当根据生态环境部的主要职能和业务活动重新修订档案管理办法。

其次，《办法》对“环境保护档案”的概念界定尚需完善。与1994年《办法》相比，《办法》的第二条在环境保护档案的概念界定中删去了“直接形成的”种差限定，环境保护档案的管理范围不仅包括直接形成的历史记录，还将间接形成的派生性历史记录也纳入其中，将派生性资料进行归档保存。一方面，这些资料虽然具有一定的科研研究和决策参考价值，但其并不具备档案的凭证价值；另一方面，从实际管理情况看，过于宽泛的界定会影响《办法》对环境保护档案管理工作的指导性和可操作性。

最后，部分类别文件资料归档整理的标准和要求需要更新。如考虑到环境保护部门业务活动的信息化程度和管理体系建设现代化程度，针对照片资料的整理归档需要将《数码照片归档与管理规范》（DA/T 50—2014）等规范列为依据参考；人事文件材料的整理归档依照《干部人事档案材料收集归档规定》（中组发〔2009〕12号），而该规定被2018年11月20日起施行的《干部人事档案工作条例》所替代，《办法》应当与其他相关环境保护档案管理法规政策和标准制度同步调整。

《办法》的修订标志着我国环境保护档案管理工作正在逐渐走向制度化、信息化和体系化，这是提高我国环境保护能力、促进档案事业发展的有力举措。但是随着我国生态环境事业的不断发展，生态环境保护工作的职能和内容的不断变化，环境保护档案管理办法也应不断调整，为进一步做好生态环境档案管理工作提供决策依据，为我国生态环保事业和其他社会事业服务的推进奠定基础。

注释及参考文献：

[1]环境保护档案管理办法[J].交通环保，1994（06）：2-5.

[2]环境保护档案管理办法[J].中华人民共和国国务院公報，2017（21）：31-35.

[3]生态环境部.中华人民共和国环境保护法[EB/OL].（2014-04-25）[2021-10-30]. https：//www. mee.gov.cn/ywgz/fgbz/fl/201404/t20140425_271040. shtml.

[4]孔祥金，金晟，李义，等.《中华人民共和国环境保护法》解读[J].国土资源科普与文化，2015（3）：37-39.

[5]丁瑶瑶.《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》印发，垂直管理是“底盘性”制度改革[J].环境经济，2016（Z7）：38-45.

作者单位：中国人民大学信息资源管理学院