协同治理视域下乡村“厕所革命”的路径选择

赵国正

摘 要 “厕所革命”是我国推进乡村文明建设，落实乡村振兴战略的重要一环。在实施乡村“厕所革命”进程中，面临着治理主体单一、长效保障机制不健全及基层治理能力不足等问题。借助协同治理理论，构建“一主多元”的治理结构，加强基层治理组织能力建设，健全社会网络体系，为乡村“厕所革命”注入活力，推进乡村人居环境整治，加快实现乡村振兴。

关键词 乡村振兴;“厕所革命”;协同治理

中图分类号：R127 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.32.061

2021年，中央一号文件提出，实施农村人居环境整治提升五年行动，分类有序推进农村厕所革命，开展美丽宜居村庄和美丽庭院示范创建活动。当前，“厕所革命”已在各地积极开展，工程重点由“厕所数量”向“生活质量”提升，从城区改造深入到乡村建设，开始融合到乡村旅游等产业发展大格局中。然而，在“厕所革命”推进过程中存在“数字厕所”、一手包办、重建设轻管理及机制保障能力差等问题，衍生出新的不确定治理成本，加重了基层组织的治理负担，制约着乡村厕改的实际成效。以当下乡村“厕所革命”的困境问题为切入点，以协同治理为视角，探讨乡村振兴下“厕所革命”的路径选择，为加快乡村人居环境整治，建设美丽宜居乡村注入活力。

1 协同治理的逻辑理论

20世纪90年代，新公共管理运动的影响不断扩大，民营化、服务外包化、商业管理分权化、减员化及去官僚化等被各国政府逐渐采用，人们在实践中发现公共事务不仅是政府机构的事情，还需公共机构、私人组织、非营利机构及社区等共同参与，互相协作，“协同治理”理念在此背景下应运而生。“协同治理”倡导多元治理主体，如公共部门、企业、社会组织和个人，在资源与利益相互依赖的基础上共同参与决策制定，并协同解决公共问题[1]。

协同治理具有多元性、互动性及主导性3个特征。1）多元性。公共事务的参与方来自不同部门，有公权力部门、私人部门和非营利部门等。2）互动性。各参与方在同一场域下积极开展互动，信息、资源及优势等共享，对议题和方案进行协商，根据任务分工合作。3）主导性。政府机构不再是唯一的责任主体，但在整个治理过程中扮演着主导角色，尤其在决策敲定上，政府具有最终的话语主导权，但政府的意见也应建立在多元协商和积极互动的基础上，集中各方的智慧和意见[2]。

2 乡村“厕所革命”的发展历程

20世纪60年代，爱国卫生运动在农村主要以“两管五改”的形式开展，即管理粪便垃圾、饮用水源，改良厕所、畜圈和禽圈、水井、环境和炉灶[3]。但改良厕所的手段较为简易，只是基本符合卫生要求，并未达到卫生厕所标准。1993年，全国爱卫办组织进行了一次全国农村厕所及粪便处理背景调查，结果显示：农村有厕率为85.9%，卫生厕所普及率为7.5%，粪便无害化处理为13.5%[4]。调查结果表明，我国农村卫生厕所和粪便处理还亟待提高，农村卫生设施条件差。随后，中共中央、国务院发布关于卫生改革与发展的决定，将农村改厕作为重要工作内容。为加快推进农村卫生厕所的普及，全国爱卫办于2004—2008年实施了中央转移支付的农村改厕项目，这是我国首次由中央资金支持的农村卫生厕所建设[5]。2015年在吉林省延边州考察调研时，党中央强调随着农业现代化步伐加快，新农村建设也要不断推进，要来个“厕所革命”，让农村群众用上卫生的厕所。当下“厕所革命”已出台一系列政策性文件给予支持建设，截至2020年底，全国农村卫生厕所普及率超过68%[6]。

3 乡村“厕所革命”中存在的问题

3.1 治理主体单一，包办色彩过重

“厕所革命”已然是乡村人居环境整治，实现乡村振兴的重要指标之一，这也成为地方政府的政绩评价标准之一。由于环境治理具有外部性，政府成为“厕所革命”的治理主体之一，并发挥着主导作用。在政绩锦标赛及强力的问责机制下，地方政府将“厕所革命”视为重点工作，但出现不少一刀切的现象，工作方式粗放，忽视不同地区环境条件、不同乡村文化关系等差异，缺乏分类指导，难以做到精准施策。同时，“厕所革命”中很多地区的乡村群众沦为看客，忽视了农民在乡村振兴中的主体地位，一味地向乡村地区输入资源、技术，而忽视农民意愿，搞大包大揽，以至出现“新厕难从旧习”“新厕落荒”及被动参与改造等现象。

3.2 重建设轻管理，长效保障机制不健全

地方“厕所革命”实施过程中，出现不少急于达成指标、盲目开发建设、忽视厕所质量、大搞“数字厕所”的现象。部分厕所设备设计单一，难以适应不同需求，设备采购渠道不透明，缺乏质量保障，加之缺乏合理的管线设计与施工，导致与受益群体的实际需求出入很大。在相对缺水和寒冷冰冻的地区推行冲水式厕所，在很大程度上造成资源浪费和“面子工程”。同时，部分地区厕所配套设施不健全，抽取厕污的价格高，农民使用成本高，最后造成任由液体下渗、流淌等污染环境的现象[7]。由于行政村落缺乏资金支持，专职人员招工困难，乡村居民综合素质水平有待提高等，乡村公共厕所更是面临“无人问津”的尴尬局面，投入使用不久后陷入“公地悲剧”，脏乱差严重，与“厕所革命”的目标相差甚远。

3.3 乡村基层治理能力不足，村民主體意识薄弱

目前，乡村“厕所革命”的资金主要来自上级政府的专项拨款，在财政上与上级政府呈依赖关系，大部分乡村没有自行改造的资金实力，而且厕所建设完成后仍需进行管理、维护。由于乡村开拓新的收入来源能力较弱，厕所工程难以实现全周期管理，部分污水治理项目“只看不用”。同时，乡村缺乏年轻劳动力，乡村自治组织缺乏年轻活力，治理水平难以提高，基层党组织难以发挥作用，政策因地制宜、合理变通的执行能力薄弱，带领乡村致富的可能性也较低。此外，村民对公共事务的政治敏感度不高，对政策的认知程度也有限，难以意识到自身是“厕所革命”治理中的主要主体，缺乏动机和活力参与到村民事务决策治理中。村级自治组织的很多村干部是村里推选上的能力较强人，这些人在村庄事务中具有更大的话语权，而村民在利益博弈上处于不利地位，导致部分村干部利用职权和关系网络，私自包揽项目，控制资金出入，阻碍工程进程[8]。

4 乡村“厕所革命”的协同治理路径

4.1 构建一元多主的治理结构，共建共治

随着时代的发展，公共事务日益复杂化，乡村社会的利益诉求呈现多样化的趋势，具体到乡村“厕所革命”治理，需改变现有基层治理中的“独角戏模式”，转向一元多主协同治理模式。“一元”是指基层党委和政府，“多主”是指党委政府之外的基层自治组织、私人组织、企事业单位计人民团体等其他主体。

4.1.1 党委政府发挥主导作用并参与治理

“厕所革命”的资源网络很大一部分来自政府的集中拨款和项目改造，且政策性因素在其中起着关键作用。党委政府应发挥主导地位优势，为“厕所革命”治理强化机制设计，给予更多的政策空间，可采用“以奖代补”“招商驻村”等途径。拓宽资金来源和参与渠道。由于党委政府具有最终决策权，应充分听取各方意见，尤其是“厕所革命”中的乡村群众的发声，群策群力，避免决策失误，导致“厕所革命”与乡村群众的需求脱轨，不切实际。同时基层政府党委政府的角色定位要从管理控制向治理服务方向转变，党委政府应全程参与到“厕所革命”治理中。这里的“参与式治理”有2层含义：1）党委政府的工作理念要从管理向服务转变，改变过去“办公室里治天下”的方式，要深入基层，听取每家每户的意见建议，一切从乡村群众的合理需求出发，解决“厕所革命”治理中的痛点;2）主动赋权，尊重治理中各方的差异，保障利益相关方权利表达，避免“运动式治理”和“哑巴治理”，各方通过利益博弈、协商，达到“厕所革命”的治理目標，增强乡村社区的自我治理能力。

4.1.2 各主体积极互动协作，相互补充

“厕所革命”治理中有政府、高校、规划院、第三方公司及社区等多方参与，但往往为单向传导，互动性差。政府发布“厕所革命”相关政策，依托高校或规划院给出设计方案，外包给第三方公司执行、监督，乡村群众往往处于被动状态。要改变这种局面，需做好以下2个方面的工作。1）构建多元主体在内的治理系统，系统成员来自各方的代表，尤其是加强乡村群众的主体地位。系统内各主体地位平等，进行平行式沟通，有任何利益诉求可与直接主体对接，保障权利表达，降低沟通成本，强化互动联系，有效推进协商协作。2）充分尊重乡村群众的主体地位，保障乡村群众的合法权益，维护其利益诉求传达的渠道，调动参与“厕所革命”的积极性。

4.2 协同可持续，健全全周期常态化保障机制

“厕所革命”要建设能够真正提高乡村村民健康生活水平的厕所，不是流于形式的“数字厕所”或“形象厕所”，要做好建设前的设计规划，建设中的调配适配和建设后的信息反馈与管理运营。

1）“厕所革命”的设计规划要全面到位，符合地理与人文环境，具有前瞻性。这需要政府协同规划部门、乡村村民及相关开发公司等共同讨论沟通，从多方收集厕改的问题、需求和建议，把好设计规划关，使“厕所革命”符合村民需求，解决村民的痛点痒点，适应生产生活的变化变迁。部分地区盲目推进厕改项目，不考虑各村落的环境差异和人文习惯，导致“新厕荒废，旧厕复燃”，而且对行动不便的老年人、残障人士等有使用障碍和风险。为推行“厕所革命”，多方要群策群力，细化厕所地理与人文环境差异，建设出更贴合需求、环境匹配及富有温暖的厕所。

2）“厕所革命”的建设实施要灵活有序，以村民为中心，做好调配适配。建设中，施工方不是唯一的主体，还应有村民的参与。鉴于村民知识素养和认知水平的差异，不少村民的预期期望和实际结果成效往往会不一致，难以匹配，这在建设中是可以解决的。项目进展可以进行阶段性总结评估，由村级自治组织带头，施工方、设计方等参与，深入村民家中，为村民讲解一系列设施使用、阶段施工情况及预期成效等，及时发现、总结改厕的效果与村民需求的错位，调适改厕的现场施工，建设真正贴合需求、符合实际情况的厕所。

3）“厕所革命”建设后，要做好维护运营，做好设施服务的完善。尤其是村级公共厕所，建设后往往缺乏资金支持、人员维护等，厕所环境逐渐变得脏乱差，沦为村落的“荒芜之地”。政府要带头建设健全运营管理维护机制，让乡村厕所“流动”起来。资金方面，政府要加大支持力度，给予可持续的专项资金，为运营维护提供资金保障。村级自治组织可面向村民或其他人员，雇佣维护村级公共厕所的人员，负责日常清洁等。对于集中的厕所积液处理、环境设施运营等，应协同专业的公司人员，做到相应的管理运营。同时还要做到常态化的信息反馈，对村民提出的新需求、新问题及厕所使用中出现的不良状况应建立一套反馈反应机制。

4.3 重视基层建设，发挥基层组织的嵌入作用

基层党组织是基层事务治理的核心力量，是推进基层建设的战斗堡垒。“厕所革命”治理中，要加强基层党组织建设，加强人才队伍建设，选拔一批能有效推进政策落实、带领村民致富的党组织成员担任村支书。同时加强村两委的学习建设，组织“厕所革命”进程落后的村领导和村成员参观学习示范厕改村，学习先进经验，借鉴改造模式，结合各自村落的实际情况，因地制宜推行“厕所革命”。

提高基层组织资金筹措能力，整合多方技术、资源等的持续输入。“厕所革命”不仅要重建设，还要重管理，长效保障机制不健全往往在于基层资金资源的紧张和缺乏支持机制。“县政府—镇政府—村委会—村民组织”这一政府与社会结合的基层体系应加强分工协作，县政府负责资金投入与监管、项目审批、监督与验收;镇政府应积极调动社会力量，向乡村注入社会资源，同时下沉政府服务;村委会要积极响应上级政策，协调村内事务，积极调动村民参与到“厕所革命”中;村民组织要意识到自我的主体意识，坚持主人翁导向，参与到村庄治理中。这一向下分权与向社会让渡的服务分管与监督体系可配套建立一套资金支持保障机制，将分散的各项资金整合起来，统筹统用，同时引入社会力量，借助农村产业基础，招商引资，拓宽乡村建设的资金来源和参与渠道。借助互联网、高校课题研究、公司乡村帮扶计划等渠道，为乡村人居环境整治的注入多方势力，减少政府资金依赖，同时积极发展乡村产业，建立持续客观的自造血能力体系，实现乡村振兴。

参考文献：

[1] 张贤明，田玉麒.论协同治理的内涵、价值及发展趋向[J].湖北社会科学，2016（1）：30-37.

[2] 田培杰.协同治理概念考辨[J].上海大学学报（社会科学版），2014，31（1）：124-140.

[3] 范彬，王洪良，朱仕坤，等.我国乡村“厕所革命”的回顾与思考[J].中国给水排水，2018，34（22）：19-24.

[4] 潘顺昌，徐桂华，吴玉珍，等.全国农村厕所及粪便处理背景调查和今后对策研究[J].卫生研究，1995（S3）：1-10.

[5] 付彦芬.中国农村厕所革命的历史实践[J].环境卫生学杂志，2019，9（5）：415-417.

[6] 高云才，王浩，李晓晴，等.把解决好“三农”问题作为重中之重[N].人民日报，2021-07-24（1）.

[7] 张成鹏，李梦琪，郭沛.全面小康目标下“三农”领域的挑战和优化路径[J].农业现代化研究，2020，41（5）：737-746.

[8] 刘宝林.治理学视域下的乡村“厕所革命”[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2019，19（2）：28-34.

（责任编辑：刘宁宁）