政策网络视角下江河流域水污染防治研究

朱晴晴 孙兆尹

〔摘要〕目前，学界对水污染防治的研究较少从主体间的关系网络视角展开。借鉴政策网络理论框架，以漓江流域水污染防治为例，确定水污染防治参与的网络结构及其特征，发现在政策网络的互动下，当前水污染防治主要存在着治理主体力量不均、政府资金缺乏、企业参与度不高、政府部门协调不畅等问题。建议从以下几个方面来推进我国江河流域水污染防治：一是增强各政策网络主体间的合作，二是拓宽府际网络获取治理资金的渠道，三是完善生产者网络激励机制，四是要协调府际网络的合作共治，五是建立水污染防治政策网络共同体。

〔关键词〕水污染防治；政策网络；漓江流域；防治共同体

〔中图分类号〕F840〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）06-0082-05

〔基金项目〕国家社会科学基金青年项目“湘黔桂民族地区乡村福利实践与社会管理创新研究”（17CMZ031），主持人朱晴晴。

水污染防治作为生态环境保护的重要组成部分，是中央和地方环境保护的重点任务之一。我国的水污染防治肇始于20世纪70年代，1995年之前，主要以固定点源防治为主，“九五”至“十二五”期间主要侧重于流域水污染防治。当前我国水污染防治已步入系统施治阶段。对此，习近平总书记在党的十九大报告中提出，“加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合防治”〔1〕。各级政府根据党中央政策指示也出台了一系列政策法规，用以强化水污染防治工作。与此同时，学术界也涌现出了一批研究成果，但主要是从水污染的现状、防治的手段以及生态环境修复等方面进行探讨，很少涉足政策分析。此外，随着我国水污染防治政策的不断出台，水污染防治治理范围不断扩大，治理主体数量不断增多，以往从单一利益主体出发的研究方法已难以全面揭示水污染防治面临的困境。

为了更好地贴合研究主题，笔者将选取漓江作为研究案例进行分析。漓江是珠江流域西江水系的重要组成部分，是广西首个世界自然遗产，桂林历届市委、市政府都高度重视漓江流域的生态环境保护工作。漓江治理是一个系统工程，涉及的主体众多，且各个主体间占据不同的资源并追求各自的利益目标，逐渐形成了不断冲突、合作和博弈的政策网络关系结构。笔者借助政策网络理论来探究漓江各利益相关方对于水污染防治的关联性和互动性，并进一步探寻整体规律，希冀为其他江河流域的水污染防治问题提供借鉴。

一、漓江流域水污染防治的政策网络分析

（一）政策网络模型

“政策网络”是一种将网络理论运用到政治学与社会学的分析途径。早期主要是针对利益集团和政府机构之间关系的研究，后来被运用到宏观层面的治理研究〔2〕3-5。英国学者R.A.W. Rhodes将政策网络定义为各政策主体之间互动博弈时形成的一种动态框架〔3〕，根据权力间的相互依赖关系以及各主体间的利益诉求，将政策网络划分为政策社群、府际网络、专业网络、生产者网络和议题网络。大多数学者认为，当今社会的政策制定和实施依靠政府单方面的力量难以达到最佳效果，政府机构、社会团体、企业部门、行业组织、社会公众等在复杂的利益交织中，对于政策的评估、制定和执行均会产生影响。政府只有与其他社会网络中的主体形成合力才能够进行有效治理〔4〕。政策网络模型的应用已涉及社会治理、环境保护、旅游发展等多个领域。

（二）水污染防治的政策网络

水污染防治的政策网络主要包括五个关键点。第一，政策社群。水污染防治的政策社群包括党中央、国务院以及住房和城乡建设部、生态环境部、国家发展改革委等部门，对水污染的治理起着主导作用，政策社群处于权力的顶层，内部成员稳定且相互配合。以漓江流域水污染防治为例，2012年，国家发展改革委批复《桂林国际旅游胜地建设发展规划纲要》提出，要把漓江保护作为桂林生态文明建设的首要任务。2017年4月，习近平总书记在广西考察时强调：“要全力保护好桂林山水，继续做好生态环境修复治理，特别是漓江流域生态环境保护工作，让这一人间美景永续保存下去。”〔7〕2021年4月，习近平总书记在桂林市阳朔县漓江杨堤码头听取漓江治理相关情况汇报时提出，要上下同心、齐抓共管，杜絕滥采乱挖，推动流域生态环境持续改善〔8〕。第二，府际网络。水污染治理中的府际网络主要包括各级政府及其职能部门。该网络主体是政策的直接执行者，对本辖区的水污染防治负主要责任，是影响水污染政策实施效果的中枢结构。2011年11月，广西壮族自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》；2019年6月，广西壮族自治区发展和改革委员会和桂林市人民政府印发了《桂林漓江生态保护和修复提升工程方案（2019-2025年）》。第三，生产者网络。生产者网络主要由江河周边的工厂、企业、养殖厂、餐馆等构成，其成员具有较高的流动性，彼此进行广泛沟通。这些生产者与政府在博弈、相互依赖的基础上形成了特定的互动关系，政府通过与生产者沟通，推行政策有效实施；生产者基于利益诉求，动态地影响政策产出的活动轨迹〔9〕。第四，专业网络。水污染防治中的专业网络主要包括水污染防治相关机构、技术公司、高校、环保专家、水质检测员和水污染防治专家等。专业网络成员的知识和技能丰富，能够从自身的专业领域出发，为政策制定者提供咨询和建议。第五，议题网络。议题网络主要包括居民、游客、社会组织、新闻媒体、网络媒体等多个行动主体。议题网络成分复杂，参与者众多，行动者占据不同的社会资源，价值取向不同，对于同一政策具有不同的观点，能够对政策执行进行充分反馈，如政策执行中是否暴露出政策制定时未意识到的问题，政策执行是否产生偏差，政策是否执行不力等问题，都有赖于议题网络进行监督和反馈。

（三）漓江流域水污染防治的政策网络互动与治理成效

在漓江水污染防治的政策网络中，政策社群、府际网络、生产者网络、专业网络、议题网络的互动，对漓江水流域水污染防治起到了一定的积极作用（如图1所示）。

一是政策社群对宣传指导水污染防治起着决定性作用。党中央高度重视水污染防治，通过领导人讲话、会议、政策等方式反复强调水污染防治的重要性。党中央作出保护漓江的重要指示，同时还根据漓江环境修复状况和时代特点，不断提出新的治理要求。二是府际网络在接受政策社群的指导后迅速展开行动，成为水污染防治的主要推动者。在漓江治理中，地方政府一方面出台一系列政策法规，确保漓江保护有法可依；另一方面投入大量资金用于漓江治理。2012年至2019年全区共投入资金超过110.4亿元，推进了漓江流域综合治理工作〔10〕。此外，地方政府还实施了一系列漓江治理项目：包括开展桂林城市段排污工程、对青狮潭水库进行治理，等等。三是生产者网络在府际网络的权威支配下行动。主要通过府际网络加大执法力度，强制性地解决生产者网络存在的污染问题，如相关政府部门积极开展“四乱一脏”专项整治活动、关停大量污染企业、管制水上游船并迁移冶炼厂等；为了响应政府政策，一些企业也会与府际网络进行合作，如南方电网广西公司组织桂林供电局与广西海事局对接，将漓江景区柴油驱动的排筏改制为电能驱动，实现了排筏使用对漓江水体的“零污染”。此外，个别短时间内无法实现迁移或关停的老企业通过寻求专家的帮助，进行技术改造或产业调整，落实政府政策，达到从技术层面推动节能减排的目的。四是专业网络负责协助府际网络提高政策制定、执行的专业化水平。如高校、社会组织会定期参加政府相关部门组织开展的学术论坛，专家学者、企业精英共同参与商讨漓江防治之策为政府开展漓江治理工作提供决策参考。五是议题网络响应府际网络号召，积极宣传漓江保护政策。政府部门号召民众积极参与漓江水污染防治，如桂林市永福县部分乡镇采用了村民选举的方式确定村河长。此外，议题网络在一定程度上也对政策执行起到监督的作用。

从目前取得的成效来看，在政策网络整体互动下，漓江流域环境得到了有效整治。漓江沿岸1120家养殖场被迁移；大量非法搭建被拆除；水上游船被限制，游览排筏从5000余张压缩至1210张；漓江城市段的161艘住家船民全部上岸。与此同时，2018年，桂林市森林覆盖率达到71.23%，城市的污水处理率也接近100%〔11〕，漓江水污染治理取得初步成效。

二、政策网络视角下水污染防治面临的问题

（一）治理主体之间缺乏有效配合

理想的政策网络中，每一个主体都依靠各自的资源平等地结盟〔12〕。但实际上，我国的水污染防治政策网络属于纵深化的科层网络结构，主要依靠政策社群和府际网络的推动。府际网络通过一系列的政策和专项活动对生产者网络进行管制，而对企业来说，江河保护与经济效益存在冲突，因此在主动执行政策时缺乏积极性，很多时候还是在政府的行政命令下被动执行，生产者网络不愿意也较少地参与政策活动。而议题网络、专业网络往往比较分散，难以形成合力，处于政策网络的边缘位置，常遭到政府忽视。如在漓江治理上，很多居民对漓江建坝持反对意见，认为这是对漓江的破坏，但政府认为建坝是在保护漓江，在执行这一政策的过程中，政府没有通过公开讲话或通过召开新闻发布会的方式向社会公众解释建坝对于漓江保护的重要性，使得议题网络参与信息不畅、参与渠道受阻，降低了议题网络对政策的参与度，使得议题网络的舆论监督功能没有得到有效发挥。可以说，在实际操作过程中，政策网络、府际网络和其他主体间缺乏有效配合，一定程度上给水污染的有效治理造成了困难。

（二）府际网络资金匮乏

对于水污染的治理，府际网络面临的首要问题是资金匮乏。我国建立了水环境属地化管理制度，辖区内的水污染治理主要依靠地方政府财政。就漓江治理而言，地方政府的财政实力在科学保护漓江方面存在困难。桂林市产业结构单一，工业发展受限，财政来源主要依靠旅游业，财政实力薄弱，漓江治理资金缺口较大，现有的资金不足以满足漓江治理，沿江绝大多数村屯缺少建立污水处理设施的资金，而已有的污水处理设施、垃圾无害化处理设施缺乏财政保障，运行维护存在困难〔13〕。

（三）生产者网络缺乏积极性

在水污染治理过程中生产者网络出于利益考量，往往缺乏执行政策的积极性。究其原因，一是生态修复技术成本高，水资源保护与受益关系不对等。一些企业规模小、效益低，资金收入不足以支持环保改造，企业转型困难。二是企业盲目追求经济利潤，为了获得利润的最大化，不惜违法违规，偷偷减少污水处理工序，直接或间接向江河水体排放污染物，与环保监测部门“打起游击战”。这些企业是在政府的行政压力下参与漓江治理，缺乏水污染治理的主动性和积极性。

（四）政府部门间协同不足

水污染防治工作是一项复杂的工程，需要政府间相互配合与协作，但从目前来看，对于江河治理政府间往往存在分化与矛盾。其一，治理碎片化，权责难以协调，流经地区的政府均要制定水污染治理政策，有时会出现交叉治理、权责难以协调的情况。如漓江全长164公里，流经兴安、灵川、桂林城区、阳朔等地，漓江流经的各县区均制定了相关方案对漓江进行治理，使得漓江治理碎片化，难成体系。其二，府际网络中会出现“搭便车”情况。水资源是一种区域性公共产品，对水污染进行治理的一方要付出治理成本，基于“理性经济人”的考虑，各政府会倾向于“搭便车”，减少治理成本也能享受水环境改善的收益，从而规避自身的治理责任〔14〕，一定程度上影响了协同治理的效能。

三、政策网络视角下水污染防治的优化路径

（一）加强各政策网络主体间的合作

在水污染防治过程中，府际网络应正视其他网络主体的作用，均衡分配网络资源，将一部分权力让渡给其他主体，增强处于政策网络弱势地位主体的话语权，促进政策网络平衡互动。首先，在政策制定过程中，政府可通过组织民主协商的方式召集企业、社会组织、社会公众等对漓江治理问题进行全面商讨，让政策对象参与到政策制定中，这样才能够更好地达成政策共识，从而促进政策的有效执行。其次，在政策的执行过程中，政府应及时进行信息公开，将治理标准、处理方法、排污数据等进行公布，实现政策的公开透明，保障其他网络主体的知情权，接受社会各界的监督。最后，积极引导并鼓励生产者网络变被动为主动，自觉参与到漓江治理中。只有让政策网络中的各个主体都协调调动起来，才能进一步调动最大化资源满足治理需求。

（二）拓展府际网络获取治理资金的渠道

对于水污染的防治，仅仅依靠政府部门的资金投入是不够的，还需要借助其他主体的力量。其一，进一步争取国家财政资金的支持。如广西壮族自治区政府可以争取将漓江纳入国家重点生态功能区的重点补助范围，将漓江支流沿线纳入国家生态文明示范区、国家公园体制试点区等试点范围，以获取国家财政支持。其二，多渠道吸引社会资金。政府可以借助社会组织的力量来为水污染防治筹集资金。其三，要建立市场化生态补偿机制。积极探索生态受益者对生态保护者补偿机制，如从景区的门票及其他收益中提取生态补偿资金，用于对旅游河段的生态补偿和民生补助。

（三）完善生产者网络激励机制

一方面，政府要加大对企业的资金补偿和技术支撑。政府可通过财政转移或者税费优惠等途径加大对企业生态补偿的力度，同时可加大对企业环保技术研发的政策支持，促进企业清洁生产。另一方面，要加大对污染企业的管控力度。一是要实行生态损害赔偿制度，谁破坏谁防治，生态修复费用要由损害环境者承担；二是加大惩罚力度，污染企业要承担修复环境的费用，还要被处以高昂的罚款，同时列入失信名单中；三是要完善监督机制，不仅要对政府投入的人力、物力、财力进行实时监督，还需要建立奖励机制，激励居民、媒体对企业进行监督。

（四）协调府际网络的合作共治

避免府际网络的竞争，促进各地政府间合作，是合理进行水污染防治的必要前提。首先，为防止治理的碎片化，可以通过加强网络间的交流合作，从法律层面上去规范府际网络水污染防治权责范围，细化监管责任，提高府际网络的监管透明度；其次，政府间可联合成立监管小组，定期对水环境治理的情况进行调查，并将信息公开，形成府际网络监管模式；最后，为了避免某些地区“搭便车”行为，应制定科学可量化的地方水污染防治评估考核制度，完善奖惩措施，对环境保护不达标的地方主要负责人进行问责，引导府际网络参与到水污染防治联防联控的監管之中，促进政府间的合作共治。

（五）建立水污染防治政策网络共同体

水污染防治问题不是靠政府或者市场某个单一主体凭一己之力就能解决的，政府、企业、志愿者、居民等主体缺一不可。一是政府要调和矛盾，照顾各相关方利益诉求，使政策制定精准，政策执行有效，还要畅通参与渠道，动员社会组织和公众共同参与污染防治中。此外，政府应进一步完善水资源使用的规章制度，将市场机制引入水资源配置中，用经济手段达到节水目的，提高居民用水效率。二是企业要以环境保护为中心，对生产方式进行创新，实现绿色生产，在标准范围内排放，从源头上控制污染物的产生。三是社会组织和公众要积极参与到污染防治中，做到自觉保护水资源，起到实时监督的作用。四是新闻媒体要充分发挥监督作用，在大力宣传水资源保护的重要性和必要性的同时，对其他主体行为进行有效监督。

总之，在生态环境保护愈发重要的今天，水污染防治是不可能靠单独一个主体就能够有效解决的，而是需要多个主体协同配合。因此，需要通过调整网络间资源配置，多渠道获取防治资金，完善网络激励机制，实现网络主体合作共治，打造治理共同体等构建水污染防治政策网络，提高水污染治理效能。

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责任编辑郭丽娟