试论农村相对贫困的有效治理

姜辉 许如宝

〔摘要〕在我国全面建成小康社会，解决农村绝对贫困后，农村相对贫困的有效治理成为农村工作的重要内容。农村相对贫困的有效治理，不仅是脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接的关键，也是加快城乡融合发展、实现共同富裕的要求。但是农村相对贫困的有效治理面临着精准识别困难、帮扶机制统一困难、贫困治理长期性等现实困境。因此，需要在基层党组织建设、治理机制设定、多元主体参与、公共保障力度和产业发展上多措并举，实现农村相对贫困的有效治理。

〔关键词〕农村相对贫困；有效治理；乡村振兴

〔中图分类号〕F323〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）06-0038-05

〔基金项目〕中共安徽省委党校（行政学院）系统重点课题“乡村社会治理的法制路径研究”（QS202019），主持人张刚。

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上庄严宣告：我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。这给我国农村的发展提供了一个新的宏大背景，在实现全面小康、走上扎实推动共同富裕的新阶段，相对贫困成为我国反贫困的重点〔1〕。而农村相对贫困治理又是相对贫困的主战场，将成为全面实施乡村振兴战略必须解决的问题。通过梳理现有文献发现，现有研究对于深化贫困治理研究提供了较好的理论支撑，对相对贫困治理的政策制定提出中肯建议。但现有研究多是侧重于在宏大的理论视角下探讨后脱贫时代的治理问题，而对农村相对贫困治理的研究不够，如农村相对贫困的特点、有效治理的困境、化解路径以及对乡村振兴战略的影响等。基于此，本文以农村相对贫困的有效治理为研究对象，讨论其重大意义、突出困境与化解路径，为实现乡村振兴提供智力支持。

一、农村相对贫困的有效治理具有重大意义

（一）农村相对贫困的有效治理是脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的关键

一方面，农村相对贫困的有效治理是巩固脱贫攻坚成果的关键。党领导人民经过不懈努力全面打赢脱贫攻坚战，我国历史性地解决了困扰中华民族几千年的绝对贫困问题，农村相对贫困问题成为工作重点。包括如何防止相对贫困群体滑入绝对贫困、如何阻断相对贫困群体的贫困代际传递、如何建立完善的社会保障体系等，这些问题是巩固脱贫攻坚成果和推动乡村振兴的重要方面。实际上，这些问题也都指向农村相对贫困的有效治理这一核心问题。另一方面，农村相对贫困的有效治理是实现乡村全面振兴的保障。随着我国全面建成小康社会目标的实现，全国的贫困村都脱贫摘帽。但实现贫困村整体脱贫只是新时代中国特色社会主义建设的阶段性目标，还要确保脱贫后的可持续发展和乡村振兴。这其中，农村相对贫困的有效治理是重要内容，是实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕等乡村振兴要求的基础。因此，农村相对贫困的有效治理对乡村振兴具有重要的意义，关系到乡村振兴战略能否有序推进，关系到乡村振兴目标的顺利实现。

（二）农村相对贫困的有效治理是加快城乡融合发展、实现共同富裕的要求

党的十九届五中全会提出，到2035年，要实现人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。而结合我国脱贫攻坚的成果和地区经济社会发展的现实可以发现，绝对贫困的解决并不意味着共同富裕的实现。我国还面临着发展不平衡不充分的问题，其中城乡发展差距仍然很大，广大农村普遍落后于城市，而农村相对贫困的存在又使得农村内部存在发展差距，这是实现共同富裕必须加以重视的问题。如何加快农村相对贫困地区的经济发展？如何持续提高农村相对贫困人口的收入？如何将农村相对贫困问题纳入共同富裕目标中？都与相对贫困的有效治理紧密相关。因此，农村相对贫困的有效治理就成为加快城乡融合发展，实现共同富裕的必然要求。

二、农村相对贫困有效治理面临诸多困境

（一）农村相对贫困的界线模糊，造成精准识别困难

相对贫困和绝对贫困是贫困的两种现实表现形态，但是在识别难度上存在明显差异。一般说来，绝对贫困比较容易被精准识别，因为绝对贫困是指在一定的生产和生活方式下，家庭成员的可支配收入不能够满足与其相适应的基本生活需求的状态，它可以运用较为准确的物质性标准进行衡量。但是相对贫困的识别却较为困难，因为相对贫困是一种比较中的贫困状态。可能出现不能满足基本生活的现象，也可能出现在基本物质生活需求方面能够得到充分保障，但与同群体、同地域的其他人相比处于一种“不满足”的状态，这是相对贫困。并且，相对贫困的内容较之于绝对贫困也更加多元化，可能在教育、社保、医疗、社会参与权利等方面都有体现。因此，衡量相对贫困的标准就突破了“物质性”特征，造成识别困难。

（二）农村相对贫困发生原因的多元，导致帮扶机制难以统一

与绝对贫困相比，农村相对贫困产生的原因复杂多元且相互交织。有学者进行了概括：包括转型贫困、流动性贫困、发展性贫困、结构性贫困和精神贫困、知识贫困等〔2〕〔3〕。由于农村相对贫困的产生原因多元，在帮扶机制的设计上很难进行分类和统一，这会带来治理效率的下降和治理效能的减弱。另外，农村相对贫困产生的原因差异较大，这也会给相对贫困治理具体政策的落实带来困难，因为一旦帮扶政策落地中出现偏差，就会引起相对贫困群体对国家政策公平性的质疑，这一点在原贫困村表现比较突出。即在实现全面小康后，原贫困村的绝对贫困消失，相对贫困群体得到关注的意愿随之加强，怎样建立科学的相对贫困帮扶机制，从而消弭“以贫为荣”的扭曲心理、缓解已脱贫群体与相对贫困群体的情绪矛盾，根据不同原因制定科学的政策，成为现实中贫困治理的难点。这就意味着与解决绝对贫困相比，建立能够解决农村相对贫困的科学完善的帮扶机制显得更为复杂。

（三）农村相对贫困的复杂特点，造成相对贫困治理的长期性

相对贫困往往是通过特定参照群体体现出来的，主要反映“经济能力的差距”，而且比较强调社会发展的不平衡和不平等，依赖于收入分配格局。所以，相对贫困本身是一个综合而又复杂的社会现象，包括了基本物质性需求和社会参与权利等精神性需求，它反映了一个地区不同群体的收入不平衡问题。由于涉及收入分配，就意味着相对贫困地区经济社会发展与国家宏观发展政策调整紧密相关，也意味着被调整群体之間可能存在相对的权益排斥。另外，农村的相对贫困具有长期性、多元性、相对性、隐蔽性、动态性等复杂特征，造成在农村相对贫困的治理难以制定科学的计划表和路线图，不能脱离地区经济社会发展状况而单独进行强制性帮扶，可见，农村相对贫困的有效治理任务艰巨且具有长期性。解决农村相对贫困问题是实施乡村振兴战略过程中面临的重大课题。

三、农村相对贫困有效治理的可行路径

（一）充分发挥基层党组织在农村相对贫困治理中的领导核心作用

一是在认识上明确坚持党的领导是我国贫困治理模式的显著标志，符合我国国情，具有显著特色。从理论逻辑讲，消除贫困可视为政府发挥职能的题中应有之意，政府主导+社会参与是主流的贫困治理模式。但我国的贫困治理显然更具有复杂性，如贫困人口高度集中、贫困产生原因多元、贫困地区经济社会发展水平差异巨大等，这要求我国的贫困治理不是解决某一小群体、小区域的贫困问题，而是系统性解决贫困问题。因此，在资源整合、组织动员、政策制定等各方面都要求服从全局、统一行动。这在农村相对贫困的有效治理中显得尤为突出，这就要求必须坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导作用。从现实逻辑看，农村相对贫困的有效治理必须发挥资本的动力和效率，但是社会资本的无序扩张和逐利本性会造成贫富差距扩大、甚至造成两极分化，这与共同富裕的目标相悖。另外，社会资本的无序扩张还会不断冲击农村社会传统伦理法则，造成熟人社会的解体，进而发生道德和伦理危机，导致拜金主义和享乐主义等不良社会现象，这会加剧农村贫困的治理难度，不利于乡村振兴的顺利推进。这需要外部力量介入，防止资本无序扩张，减少资本逐利过程中的负面效应。我国的贫困治理实践表明，有且只有党的力量可以在这方面发挥作用。中国共产党是全心全意为人民服务的政党。因此，中国共产党能够利用其组织优势，贯穿到国家机关、企事业单位、社会组织和人民团体，形成上下贯通、左右联系的整体，引导各类贫困治理主体在正确的方向上运行，在获取适当收益回报的基础上，积极参与到农村的贫困治理过程，让社会资本为人民利益服务，最大化消弭其负面效应。

二是在实践中发挥党的基层党组织在相对贫困治理中的领导核心作用，就必须打造一支政治强、业务精、作风良的基层干部队伍。农村地域广大，人口相对分散，事无巨细，这就要求强有力的基层党组织发挥战斗堡垒作用。在相对贫困治理中，基层干部队伍处于贫困治理的第一线，其综合素质直接影响相对贫困治理的科学进行与实际成效。一方面，高素质的基层干部队伍是加强党的基层组织建设，从而发挥战斗堡垒作用的关键。当前的贫困治理既不是单打独斗，也不是关起门来搞建设，而是在深刻理解中央以及省市各级党委政府的重大政策基础上，结合地方具体情况加以贯彻落实。这就要求基层干部队伍具备较高的政治领悟力、政治判断力和政治执行力，做到看的清、想的透、干得好。在贫困治理的政策解读、制度设计、矛盾化解和经验总结等方面，落实党委政府决策部署，从而在农村的相对贫困治理中发挥核心领导作用。另一方面，农村相对贫困治理具有长期性、动态性、复杂性等特点，这使得农村相对贫困的有效治理会呈现时间跨度长、任务重、压力大的状态，这就需要着力打造服务乡村振兴的高素质干部队伍。这其中，农村贫困地区的一把手至关重要，要高度重视新鲜血液的输入，积极引进和培养政治坚定、品德优良、业务精干的基层干部队伍。只有这样才能形成稳定的基层干部团队，带动群众增强自身发展能力。

（二）构建农村相对贫困有效治理的科学机制

农村相对贫困的有效治理虽然与消除绝对贫困有诸多不同点，但是打赢脱贫攻坚战的宝贵经验仍然可以为农村相对贫困的有效治理提供合理借鉴。

一是要将中央统筹、省负总责、市县抓落实的扶贫工作机制转化为相对贫困治理机制。要落实选派驻村第一书记的长效工作机制。驻村工作队及帮扶单位从贫困村撤出以后，贫困治理的帮扶体系可能陷入悬浮型真空的格局。因此，建立选派第一书记的长效工作机制是贫困治理体系走向常规化的制度设计。选派第一書记的主要工作职责是巩固脱贫攻坚成果，与乡村振兴相衔接，这里实际上就是对相对贫困进行有效治理。通过选派第一书记为重点的制度设计，实现农村从“脱贫攻坚状态”向“贫困治理常态”转变。

二是借鉴脱贫攻坚经验，制定科学合理的农村相对贫困标准。农村相对贫困标准的科学制定是构建相对贫困治理机制的起点，不能精准的识别农村相对贫困人口，就无法制定科学的治理措施。农村相对贫困标准的制定相较于“两不愁，三保障”的物质性标准更为复杂，需要政府统筹考虑不同地区经济发展水平（包括人均可支配收入水平、物价水平、人口规模等），并且要随着国家发展战略和地区发展状况进行适时调整。

三是借鉴脱贫攻坚评价与反馈机制，构建相对贫困治理的评价和反馈机制。由于农村的相对贫困问题涉及到经济社会发展的效率与公平问题，相对贫困治理政策显然要落脚到相对贫困群体获得福利的效率和公平等方面，这需要通过评价反馈机制不断调整和完善。通过建立贫困治理监督机制，密切监督相应政策的实施进程，确保各级政府的资源合理用于相对贫困群体，保证治理效果。通过建立考核评价机制，设定科学的考核目标（如地区相对贫困人口占比），由独立的第三方评估组织对指标进行考核评价和实时反馈，及时改进政策，提高治理效能。

（三）加快构建多元主体共同参与的协同治理体系

一是发挥政府的主导作用。主要体现在相对贫困有效治理的制度设计和政策落实中，这是对政府从“开发式脱贫”到“常规型治理”职能转变的要求。相对贫困的有效治理需要完善相关的法律制度，规范各个治理主体的治理行为，避免农村相对贫困治理出现“偏差”和“异化”。政府要发挥职能，搭建治理平台，为社会力量参与相对贫困治理提供保障，包括引导激励、财税优惠等，用好社会力量参与相对贫困治理的积极作用。

二是广泛发动社会力量参与。社会力量参与农村相对贫困治理具有一定优势。一方面，可以提高资源供给力度。因为政府主导下的资源渠道单一，易受政策调整影响，可能造成人力、财力、物力供给的不足，而社会力量则可以通过多元渠道将资源输入到农村相对贫困群体中，弥补政府力量不足。另一方面，社会力量具有灵活性强、调整幅度大等特点。完全行政力量主导下的贫困治理实践强调步调一致、令行禁止，容易出现“一刀切”现象。而社会力量因其性质各异、宗旨有别，参与贫困治理的方式和措施亦呈现出多元化的特点，追求市场效益和社会效益的综合平衡往往是其主要目标。因而，要进一步发挥社会力量，推动更广泛的社会参与，使各类营利性、非营利性的社会组织参与到农村相对贫困的治理当中。

三是增强农村相对贫困群体的自身发展能力。农村相对贫困治理旨在巩固脱贫成果基础上，调整收入分配差距，实现农村持续稳定发展，顺畅与乡村全面振兴相衔接。相对贫困群体是治理的主体，不断提高其自身发展能力，是加快构建多元主体共同参与治理体系的关键。农村相对贫困群体因综合素质较低而无法实现自身发展是普遍现象，可以通过多元政策适当支持当地劳动密集型企业发展，并鼓励小微企业吸纳和培训低技能劳动力。另外，根据当地经济发展条件，加大对相对贫困群体的职业技能培育力度，并适度激发贫困群体的创业潜能，使相对贫困群体在当地能够实现稳定就业。总之，自身发展能力的提高是农村相对贫困人口提高收入、稳定发展的根本路径，也是实施乡村振兴战略中需要解决的重要问题。

（四）加快地区产业发展，夯实农村相对贫困有效治理基础

一是提升现有扶贫产业和集体经济的发展质量。产业发展是实现乡村振兴的基础，也是实现相对贫困有效治理的基础。要将产业由“扶贫”导向转化为“兴旺”导向，重点吸纳农村相对贫困群体参与扶贫产业发展，实现贫困产业由传统式“输血”向市场化“造血”转变。另外，根据地区经济社会发展条件和集体经济基础，发展符合地方产业基础、要素禀赋、特色鲜明的成长性集体经济，实现相对贫困地区集体经济高质量发展，使发展成果惠及全体成员。

二是积极探索科学合理的生产经营方式。由于农村相对贫困群体的资金实力、抗风险能力、商业判断力等存在一定不足，无法承受激烈的商业竞争，更多采用风险较小的生产经营模式，这不利于其发展壮大。对此，可以创建“龙头企业+新型经营主体+农户”模式的农业产业联合体，不仅实现标准化生产、精细化加工、多元化营销，还可以推动农村三产融合发展。政府可以通过专家指导、资金担保、免费参保、发布信息等方式支持贫困地区的集体经济和原扶贫产业项目，改善其经营方式，进一步提质增效。

三是建立产业发展的利益共享机制。能否在参与中分享利益、增强获得感是影响群众参与贫困治理积极性的重要因素。因此，政府在进行产业规划和产业布局过程中，社会力量在进行产业开发过程中，要关注利益共享机制的建立，确保相对贫困群众能够分享产业发展的成果。在条件允许情况下，利益分享机制可以向相对贫困群体倾斜，如可以在农村合作社、村集体经济中适当提高相对贫困群体收益占比。

（五）加大对农村相对贫困地区和群体的公共保障力度

一是加快建立科学合理的收入分配制度。收入分配的失调会导致社会成员在比较中产生“不平等感”，也是相对贫困群体“不公平感”的主要来源。要坚持按劳分配為主体，并且要提升劳动力作为生产要素在市场上的贡献，按市场贡献获得市场收益。在再分配中，政府要增加对农村相对贫困地区的转移支付力度，创新财政投入机制，缩小农村相对贫困群体与其他群体的发展差距。还要鼓励公益、慈善等机构加大对农村相对贫困群体的支持力度。

二是完善农村相对贫困地区的公共服务体系。首先，要实现公共服务体系“全覆盖”。要加大广大的农村地区和农村相对贫困群体教育、医疗等公共服务产品上的投入，确保实现全面覆盖。其次，实现公共服务体系“均等化”。要保障农村相对贫困地区的公共服务水平，不断提高保障层次。最后，改善农村相对贫困地区人力资本结构。政府要加大对农村教育资源支持力度，通过优化配置师资力量、提升农村地区教师待遇、完善教师考评机制等措施，提升相对贫困群体自身发展能力。

三是建立健全社会保障制度。积极整合政府扶贫资源与普惠性社会保障资源，建立健全覆盖面广、保障多元的社会保障制度。如针对部分或完全丧失劳动能力的相对贫困群体，要完善其社会保险、社会救助、社会福利制度，确保其基本生活得到保障。还要创新工作方法，通过设立防贫减贫基金、开展公益活动、进行慈善帮扶等多渠道对相对贫困群体进行兜底保障。

〔参考文献〕

〔1〕汪三贵，孙俊娜.全面建成小康社会后中国的相对贫困标准、测量与瞄准——基于2018年中国住户调查数据的分析〔J〕.中国农村经济，2021（03）：2-23.

〔2〕邢成举.政策衔接、扶贫转型与相对贫困长效治理机制的政策方向〔J〕.南京农业大学学报（社会科学版），2020（04）：133-143.

〔3〕王太明，王丹.后脱贫时代相对贫困的类型划分及治理机制〔J〕.经济学家，2021（02）：51-69.

责任编辑燕斌斌