社区嵌入式养老模式探究

□文/余 婧 麻乐乐

（宁夏大学 宁夏·银川）

［提要］社区嵌入式养老模式作为社区养老服务的新兴模式，具备居家养老、社会养老以及机构养老三者的优势，是我国养老服务行业未来发展的必然选择。然而，通过梳理国内典型地区的社区嵌入式养老模式实践，发现该模式在实践中存在的问题，并提出改进路径。

中国作为世界上最大的发展中国家，拥有庞大的人口基数，其人口老龄化形势异常严峻。根据第六次人口普查数据显示，我国65岁及以上人口占总人口数的8.87%，截至2019年底，中国65岁及以上老年人口数达到17，599万人，占我国总人口的12.6%。在此背景下，探索符合中国国情的养老方式，积极应对老龄化带来的一系列问题成为了重要民生议题。2019年，国务院印发的《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发［2019］5号）明确提出：“养老服务发展要破除发展障碍，持续完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”。社区嵌入式养老模式作为一种新兴模式，在满足老年人对原有社区关系情感需求的基础上，完美贴合了老年人对晚年美好生活的向往，具有广阔的发展前景。

一、理论基础与文献综述

（一）嵌入式理论基础。“嵌入”这一概念最早由卡尔·波兰尼提出，他认为经济嵌入在社会生活当中且从属于政治、宗教和社会关系。格兰诺维特在此基础上创新性提出社会嵌入理论，该理论认为人作为个体不是孤立存在的，而是嵌入在特定社会体系当中，借助情感、服务等资源，取得广泛的社会支持。一个人随着年龄的增长，其社会身份也在发生变化，当进入老年时期时，人在社会结构中的作用就会减弱，内心会出现焦虑、孤独等症状。社会嵌入理论提出将老年人重新“嵌入”到社会关系中，有利于消除消极情绪，为社区嵌入式养老模式提供了先进的理论支撑。

（二）文献综述

1、社区嵌入式养老概念界定的研究。学者胡宏伟等（2015）认为，社区嵌入式养老模式结合了居家养老、社区养老以及机构养老三种模式，以社区闲置资源为载体，以实现资源、功能和运作方式等内容的嵌入为理念，通过竞争机制在社区中嵌入一个市场化运营机制的养老模式。周悦（2019）以北京养老服务驿站为研究对象，提出将养老服务嵌入在老年人的身边、周边和床边，将养老产业嵌入在家庭、社区和街道，将养老体系嵌入到社会保障、民生工程和发展规划中。因此，本文将社区嵌入式养老模式定义为：以社区为依托，由政府主导并整合各类养老资源，在老年人熟悉的环境与社会关系网中嵌入一个综合性的服务机构，以此为周边的老年人提供专业化、便民化、个性化的养老服务。

2、社区嵌入式养老发展优势的研究。学者们对于社区嵌入式养老模式优势的评价存在相似之处。胡宏伟等（2015）认为社区嵌入式养老模式在地域、情感、资源、专业性、效率等方面具有较大的优势，实现了老年人在享受专业养老服务的同时保持了与子女的密切联系。章萍（2016）以上海“长者照护之家”为研究对象，认为该模式既能解决家庭养老与自己养老社会化不足的问题，又可以避免机构养老过度社会化的缺陷，实现了养老服务体系的融合。刘亚晴（2016）认为社区嵌入式养老模式主要以小微养老机构为依托，由专业化的运营团队进行运营，有利于其向规模化、连锁化的方向发展。赵小兰（2019）认为社区嵌入式养老模式为居家养老提供了强有力的保障，有效满足了老年人对于原居安老与持续照顾的双重需要，缓解了老年人亲属的负担与压力。综上所述，学者们普遍认为社区嵌入式养老模式有便于维护亲情关系、整合多方面养老资源、促使养老服务多样化、多层次发展等优势。

二、典型地区社区嵌入式养老模式发展现状

（一）上海模式：长者照护之家。上海市于2014年率先打破传统的养老模式，以“长者照护之家”为主要创新方式，开展了社区嵌入式养老服务机构的试点工作。经过多年的实践和努力，“长者照护之家”得到了长足的发展，积累了诸多成功经验，被作为典型在全国范围内推广。具体来说，“长者照护之家”主要具有以下特点：一是规模小型适度，便于嵌入。该养老模式利用了社区内闲置的物业资源，与建设大型养老机构不同，它避免了场地、资金、建设时长等方面的约束。二是具有政府建设、企业投资、社区负责的三方保障机制，有利于政府出面整合社区各种资源并发挥主导作用，实现政府与市场的平衡，充分激发了社会资源的活力。

（二）合肥模式：综合养老服务。2015年以来，合肥市庐阳区借鉴上海模式开展了“机构+社区+居家”综合性社区嵌入式养老模式的实践。该模式具有下沉社区的特征并创新性增设了智慧养老综合信息平台，该平台可以整合全区老年人口、养老服务资源、养老服务人才等数据资源，并统计辖区内各类老年人的需求，有利于精准地为老年人提供服务与帮助，进而实现政府、机构、社区和公众之间的资源共享、互联共通。此外，该地区充分关切老年人“养老不离家”的情感依托，提出了“喘息”托养法，即当家中亲人有事外出，可就近临时将老人安顿在社区的养老机构中，一定程度上弥补了上海模式只照护失能、失智老人的不足。

（三）北京模式：社区养老服务驿站。北京市于2016年开始探索社区养老服务驿站，主要针对社区附近的失智、失能、独居以及高龄老人等群体，具有福利性。与上海市政府吸引社会力量投资不同，北京市采用街道办投资、其他机构嵌入合作的方式。即在社区养老服务驿站建设过程中，由街道办先行选址建设，再由政府与专业机构合作完善养老服务功能，最后由驿站提供养老服务。此后，依据建筑规模、设备配置等指标，将养老服务驿站划分为A、B、C三个层级，并依照层级配备相应的服务人员，为老年人提供日间照料服务，同时也包括文化娱乐项目，实现社区服务功能的全方位覆盖。

（四）石家庄模式：社区照护中心。石家庄市在2017年开始建设社区嵌入式养老模式并取得较好成效。主要采用“公建公营”与“民建公营”两种组建方式开展嵌入式社区养老服务的建设，“普爱e家社区长者照护中心”是石家庄市社区嵌入式养老机构的实践试点，该中心自成立以来运营状况较好，规模也在不断扩大。石家庄市选择在社区分布密集的地区，将专业化的养老机构嵌入到社区中，避免了老年人因身体健康原因而被动远离熟悉的养老环境的情况，充分展现“以老年人的需求为本”的服务宗旨的同时扩大了服务的辐射范围。

由于各地实际情况的不同，社区嵌入式养老在实践过程中形成了不同的模式，但这些模式普遍具有整合养老资源、满足老人多样化的养老需求等优点，为我国养老行业未来的发展提供了方向。

三、社区嵌入式养老模式面临的困境

经过不断的探索，社区嵌入式养老模式顶层设计已趋于成熟，但由于多方因素的限制，在具体实践中仍面临诸多问题。

（一）经费短缺。经费不足主要表现为财政资金投入少、经费来源单一。以银川市的“日间照料中心”为例，所谓“日间照料”就是在社区中“嵌入”一个为老年人提供日间托养、实施专业照护、提供多功能活动的微型养老服务机构。日间照料中心作为一种免费为老年人提供服务的机构，其运营管理和设施维护经费全部由政府补贴承担，但是由于补贴标准较低，日间照料中心难以长久运营。这就反映出政府对社区养老机构运营费用的全包揽，导致难以形成规模化、日常化的社区养老机构建设体系。

（二）邻避效应明显。嵌入式养老服务中存在邻避冲突，例如上海市就曾出现某养老院项目被居民打出“死人院滚出去”的抗议标语，合肥、武汉也相继出现正在施工的养老机构项目因业主抵制被迫叫停的情况。究其原因，主要有以下三点：第一，社区其他居民担心自己的健康安全问题。他们认为入住养老院的老人大多身体状况较差，甚至患有传染性疾病，担心会传染给自己，且因吃药打针产生的医疗垃圾会造成环境污染。第二，居民认为在小区里建设养老机构会挤占公共空间。以“停车位”为例，部分居民认为养老机构的入驻会让本就不多的停车位变得更加紧张，造成“停车难”的问题。第三，居民存在心理抵触。一方面很多的嵌入式养老机构在规划建设时不征求居民的意见，这种突然入住会使居民心生反感；另一方面居民认为社区养老机构经常有老人去世，殡仪车辆进进出出，进而产生恐慌心理。

（三）相关配套政策不完善。在社区嵌入式养老实施后，相关的配套政策的制定却未能跟进。一方面引入社会组织参与的融资政策不够细化。如，在支持民间资本在社区举办、运营养老机构时，相关的市场竞争参与机制不健全，政策法规的制定较滞后。又如，对于在社区提供日间照料、康复护理等服务的公益性养老机构给予的税费减免扶持政策，仅仅是一个指导性政策，没有较为细化的标准出台。另一方面社会资本参与运营“嵌入式”养老机构时，与社区的分工协作、联系机制未能有明确的界定和引导。社区与养老机构之间是合作关系，但双方在运营与管理过程中常出现推诿现象，导致为老年人服务的质与量难以达到预期要求。缺少多方主体的责任认定标准和相关政策导致“嵌入”式养老机构的运营管理出现混乱。

（四）专业性人才队伍建设不足。专业化养老服务队伍是社区嵌入式养老模式长效发展的重要保障。以上海市为例，上海市社区嵌入式养老模式之所以能够持续且有效地推进，一定程度上离不开其专业人员的供给与培训。近年来，上海市通过开办养老护理培训机构、制定养老护理专业招生优惠政策等方式，确保了该地区社区嵌入式养老模式人才供给的稳定性。目前，许多地区都未建立专门的养老服务人员培训与奖惩制度，导致这些地区的社区养老服务工作者素质层次不齐。以银川市为例，该地护理人员大多为省内外的务工人员，或是退休再就业者（如“4050”），他们并未接受过高等文化教育且年龄过大，难以达到专业化的服务水平。所以，如何培养人才、留住人才和吸引人才进入该行业是社区嵌入式养老模式能否长足发展的重要问题。

四、完善社区嵌入式养老发展模式的现实路径

（一）建立多元的融资体系。拓宽融资渠道、丰富资金来源、建立多元的融资体系是社区嵌入式养老模式的必经之路。现阶段，特别是欠发达地区在该模式的发展中大多是政府单一主体的资金支持，想要长效发展该模式就必须鼓励社会各界力量参与进来，建立以社会力量为主导、政府补贴为辅助的融资渠道。一方面要建立健全政府财政补贴的专款核拨机制。将居家养老保障经费列入市、县区财政预算给予保障，当年嵌入式社区养老保障经费的核拨纳入辖区的民政局的年度划拨预算，专款专用，并指定专人负责，为嵌入式社区养老提供稳定、可靠的政府资金支持；另一方面畅通社会、企业、个人参与投资的渠道。要大力支持民间资本在社区举办或运营养老机构，为高龄、空巢、独居、生活困难的老人提供多样化服务，可以采用股份制、PPP模式等运用融资模式，多个主体参与嵌入式社区养老模式的运营之中。

（二）构建邻避冲突解决机制。针对该困境，一方面社区嵌入式养老机构选址要谨慎，注意建立与社区居民沟通的机制。即在嵌入式养老机构入驻社区时，要多方考虑并积极走访，以问卷等形式了解居民的意见，发放到户，并将居民意愿作为重要考量标准。在选址方面也要进行合理的规划，合理选择养老机构具体位置，尽量将医疗垃圾处理、救护车、殡仪车辆与居民日常出入通道相分离，尽量避开居民日常活动的时间。另一方面在宣传嵌入式社区养老时要进行正面反馈。在收集居民意见时，向他们说明嵌入式养老机构可以为他们带来的好处，进而解除居民对该项目的误解与顾虑，畅通沟通渠道，同时对居民提出的问题进行积极回应，争取他们的理解。

（三）增强服务人员的专业性与稳定性。养老护理人员作为养老服务的直接提供者，其队伍建设影响着社区嵌入养老服务的建设效果。因此，各地政府可以从以下几个方面进行：一是建立养老服务能力考试考评制度，为考试合格者颁发相应等级的从业证书，提升养老服务人员的专业水平，为建立专业的、规范化的服务人员队伍提供保障；二是拓展养老服务人员的培训范围，从心理咨询到老年知识教育等多领域培训，促使养老服务人员全方位发展；三是保障并提高养老服务人员的工资待遇，建立合理且富有弹性的工资调整机制，吸引更多的人参与到养老服务领域。

（四）加强管理规范与监督力度。构建政府引导、社区协同、企业运营、第三方监督的多方联合管理机制。首先，政府作为引导者应当为社区嵌入式养老模式提供制度支持。其次，社区作为嵌入式养老服务模式的载体，发挥着上承政府、下承居民、衔接机构的作用，所以应当落实政府的各项规章制度，及时对辖区内居民的数量、特点、需求进行摸排，以确保养老服务的针对性。最后，在运营主体方面引入“第三方评估”机制，委托具有资质的机构或由服务对象、社会爱心人士等组成的“第三方评估”组织，对社区嵌入式养老机构供给的养老服务质量与内容进行评估，促使运营主体在日常服务中主动规范自身行为。