雄安新区管理体制改革创新研究

□文/周淑芬 刘婷婷 王 康 关佳音

（石家庄邮电职业技术学院 河北·石家庄）

［提要］在京津冀协同发展背景下，绿色发展是雄安新区开发和建设的必由之路。在雄安新区绿色发展进程中，离不开高效行政管理体制的有力保障，因此与时俱进地对现有管理机制体制进行改革创新，是促进雄安新区绿色、高质量发展的基础。本文以雄安新区行政管理体制改革创新作为研究内容，在雄安新区绿色低碳发展视角下，深入分析新形势下雄安新区进行行政管理体制改革的必要性，并在借鉴国内新区管理体制改革先进经验基础上，提出雄安新区管理体制改革创新发展路径建议。

一、雄安新区绿色发展的必要性

（一）绿色发展理念和内涵。党的十八大提出了“五大发展理念”，“五大发展理念”是指引我国全面发展的思想核心。其中，绿色发展理念是我国发展的基础，绿色发展要实现的经济增长方式为高效、环保、可持续的方式，同时也要实现人与自然、社会和谐发展的发展方向，在发展思路和发展模式上体现出人和自然之间的相互统一。

绿色发展理念是遵循人类发展规律，立足于中国特色社会主义现代化建设所提出的一项战略，具备一定的价值内涵。其内涵可理解为一种发展模式的创新，即在限定的生态环境承载力的前提下，同时实现经济与环境的可持续发展模式。

绿色发展的主要原则就是低碳、环境友好发展，在保护生态文明的同时区域实现经济增长，低碳循环、绿色发展已经成为当今产业革命和转型升级的主要方向，也是国家大力扶持，鼓励发展的方向；在我国产业结构优化、转变经济增长方式的进程中，离不开绿色发展理念的价值引导。同时，绿色发展关系到每一个公民的切身利益，也关系到国家、区域的长远发展，根据公共产品理论，良好的生态环境，包括空气、水、土地资源是我们最公平的公共产品，保护好生态环境是对广大公民最大的福祉。如何实现国家和区域的绿色发展，也是国家各级政府需要持续研究的重大课题。

（二）雄安新区绿色发展的必要性。对雄安新区而言，其所处的特殊的地理位置和所承担的历史使命，决定了从其设立之初，就将坚持生态优先、绿色发展作为基本发展思路，将建设绿色低碳新区作为发展目标之一。绿水青山同样是雄安新区非常可贵的资源。绿水青山既是自然财富，也是“金山银山”。雄安新区的发展与当地的自然、人文紧密相关，充分融合了当地自然资源和人文资源的产物。自然资源的合理开发与充分利用，能够给新区经济发展带来非常好的助力，形成良好的经济文化生态圈，带来雄安新区经济的良性发展、可持续发展。

生态优先、绿色发展是经济高质量发展的基本要求。生态兴则文明兴。保护生态环境就是在保护生产力。党的十九大将“美丽”二字写入社会主义现代化强国目标，提出“坚持人与自然和谐共生”的基本方略。“绿水青山成为金山银山”，其实质是使资源环境可持续成为生产力，促进经济增长。拥有丰富自然资源的雄安新区，其经济发展必须坚持绿色发展的理念，充分依托大数据、云计算、人工智能等技术，推广先进的绿色工艺技术，向绿色、高效、数字化、智能化方向发展，其经济的绿色发展是我国经济高质量发展的重要一环，同时也是京津冀协同发展规划的关键一环。

二、绿色发展理念下雄安新区行政管理体制改革必要性分析

雄安新区地处河北保定腹地，是继浦东新区和深圳特区之后，国家的又一项重大战略，通过智慧城市、生态城市建设以及高新产业和优质服务业的发展，践行其纾解北京非首都功能的历史使命，实现其综合性、复合型的战略功能。打造智能新区、绿色低碳新区、创新驱动发展新区是其发展目标。

雄安新区是京津冀协同发展进程中新的增长极，其功能使命的发挥，关键在于创新。2017年10月18日，习近平在十九大报告中指出，要深化机构和行政体制改革；在雄安新区发展规划纲要提出“要推进新区机构和行政管理体制改革”，《中共中央国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》也提出，推动行政管理体制创新，打造机制体制新高地，是雄安新区创新发展的核心。雄安新区包括雄县、容城、安新3县及周边部分区域，行政主体多元，管理体制各有不同，在雄安新区深化改革的进程中，行政管理体制改革必然是其中重要环节，为践行雄安新区绿色低碳发展理念，实现新区经济高质量、可持续发展目标，有序推进新区发展规划，雄安新区行政管理体制必须适时改革，以适应新形势、新发展的要求；同时也为实现2020年建设人民满意的服务型政府，建立起完善的中国特色社会主义行政管理体制的总体目标助力。

三、国内新区行政管理体制改革研究与经验借鉴

（一）国内新区行政管理体制研究。管理体制的建立是明确系统的组织形式以及组织形式之间的内在联系，以及明确最终实现管理任务和目标的手段和方法的过程。对于行政管理体制而言，是通过设置管理机构、对各管理机构职权范围进行分配，继而明确从中央到地方各级政府的管理范围和权限，及其利益关系。科学合理的管理体制在提升政府管理效能方面起着关键作用。

在区域发展过程中，行政管理体制的改革是其他各种体制创新的基础和关键，在区域体制改革中具有重要作用和影响力。目前，对于区域管理体制的研究主要集中在三个层面：一是从国家层面，研究国外管理体制改革经验，对我国国家层面管理体制改革发展进行研究。如，王之超从宏观层面，对我国政府行政管理体制创新的路径选择进行研究，从创新意识的提升、政府职能的明确、机构整合等方面提出改革建议；高小平在国家治理现代化总目标的指引下，对我国行政管理制度创新的特点、建立相关的制度保障的途径进行研究。二是地方政府层面。卢东敏在服务型社会视角下，研究了乡镇政府管理机制改革过程中向服务型政府转变的职能定位的科学合理性；徐颖研究了完善我国地方政府金融管理体制的相关问题。三是对“单个新区”的研究，即从微观层面，研究某一新区、开发区管理体制改革路径。如，屠凤娜、刘子利、赵立兵、倪星、章璐等国内学者分别对天津滨海新区、上海浦东新区、贵州省贵安新区等国家级新区行政管理体制改革以及对经济发展保障作用的发挥进行深入研究；倪方树、蔡思远等人深入研究了19个国家级新区管理体制发展于现状、深入思考了国家级新区的管理体制改革历程与方向以及发展过程中面临的问题，并以天津滨海新区管理体制改革四次历程为研究对象，提出了对河北雄安新区的启示。

目前，雄安新区正处于起步建设阶段，国内学者对其行政管理体制研究较少，而对于雄安新区行政管理体制改革创新仍需进行深入研究，以适应其绿色发展目标和战略定位要求。

（二）国内新区行政管理体制改革经验。目前我国国家级新区的管理体制大致分为三种类型：全政府管理、政府与区域管委会共同管理、管委会独立管理。而设立国家级新区过程中，领导机构的变革一般经历领导小组、工委和管委会、政府三个阶段。在对国内主要新区进行研究的基础上，上海浦东新区和天津滨海新区都经历了三个阶段的依次变迁，而山东的西海岸新区和广州南沙新区在发展过程中，直接有三类领导机构合署办公管理。鉴于上海浦东新区和天津滨海新区在机制体制改革过程中很具有代表性，影响较大，本课题主要借鉴上述两个新区管理体制改革经验，以推动雄安新区管理体制创新。

1、浦东新区经验。浦东新区位于上海市，是我国于1992年设立的第一个国家级新区，历经近30年的发展，浦东新区已经发展形成较为完善的管理体制。从1993年成立浦东新区管理委员会，到2000年浦东新区人民政府成立，浦东新区在政府领导机构设置上完成了从开发开放办公室——管委会——建制政府的过渡，在机构性质上也经历了由政府派出机构——准政府机构——典型的政府机构的转变。随着政府建制，浦东新区正式实行“两级政府”的管理体制模式，建立了下设若干职能部门的一级政府架构，充分显示出“小政府、大服务”特色。

浦东新区在管理体制改革过程中，打破传统机构设置模式，按照职能对政府部门进行划分和整合，政府机构涵盖综合统筹、经济服务、社会建设、城管建设、法则监督五大职能，在决策、执行等方面相互监督、相互制约、协调发展。对于机构数量和人员编制设置按照精简、高效原则，充分依托信息技术和互联网平台，提高公共服务效率和水平。同时，浦东新区积极进行政府职能的转变，通过设立各领域咨询服务中心的方式，突出政府机构社会管理与服务功能，实现政企分开，减少对市场经济的干预。同时，浦东新区在人才体制改革、人才引进、营商环境创造、新区功能区与开发区功能打造等方面也进行了积极创新。

2、滨海新区经验。滨海新区的设立，对京津冀协同发展起到了重要的推动作用。由于同处于京津冀区域，都是京津冀发展规划中重要的增长极，滨海新区管理体制改革经验更容易被雄安新区所借鉴。自1994年天津市决定建设滨海新区，到2005年滨海新区被纳入国家发展规划至今，其管理体制经历了四次重大变革，其行政领导机构经历了由1994年的领导小组及办公室——2000年的管委会和党工委——2009年的新区人民政府的变迁，2013年滨海新区又对功能区进行整合，撤销汉沽、塘沽、大港三个行政区，减少2个功能区和8个街镇；2018年滨海新区有进一步调整功能区数量，由7个减少至5个，同时进一步对管委会职能和层级进行优化。

对滨海新区而言，同样坚持大部制改革，管理机构不断精简，管理效能得到较大提升。同样实现了管理机构的管理服务职能与经济职能分开。通过行政权力下放，提升管理效率。在滨海新区发展过程中，通过管理体制的创新发展，借助移动互联、信息化平台，注重生态环境保护和经济的可持续发展，实现经济功能区和生态功能区特色同步发展。通过四次改革，滨海新区实现了新区管理职责和权限、编制和规划、产业结构和布局的统一发展，同时也实现了基础设施建设、资源配置、财政预算等方面的统一管理，强化了政府的宏观调控和服务功能，有利于把滨海新区打造成为生态型宜居新城区，有利于实现北方第三增长极建设。

四、雄安新区行政管理体制改革创新建议

在建设服务型政府的过程中，行政管理体制改革关键需要转变政府职能，理顺政府机构间的层级和权限范围，通过结构优化、服务方式转变提升政府服务效能。通过改革，要能够在组织机构科学、人员编制规范的基础上，为社会、为区域公众提供优质的服务，实现区域法制健全、管理规范和公平、公正，达到人民满意。

在充分借鉴国内新区先进经验的基础上，结合雄安新区发展现状，本课题从管理模式、政府职能、优化结构、服务模式等方面提出雄安新区管理体制改革创新的路径建议，从而为雄安新区绿色高质量发展、新经济增长极的打造提供管理体制保障，进一步促进新区治理能力的提升。

（一）长远发展坚持法治引领。区域发展离不开法律制度的不断建立和完善，区域发展水平很大程度上也依赖于法律制度的引领和保障。在国内国家级新区发展过程中，均在积极建立法律制度、完善法制环境。如，天津滨海新区早在2002年就已经通过了《天津滨海新区条例》，并与2015年进行了修订、2018年山东省审议通过《山东省青岛西海岸新区条例》，并于2018年1月1日起正式施行，新区条例作为新区发展和建设的最高法律依据，对保障和促进各个新区的健康、有序发展提供了重要的法治保障。雄安新区也要参照各新区法制建设经验，积极建设《雄安新区条例》，以立法的高度明确雄安新区的地位、行政管理主体资格、各管理机构权限和职责，为雄安新区的长远发展提供规范。

（二）与时俱进改革管理模式。通过分析浦东新区和滨海新区管理体制改革进程可以发现，管理模式的与时俱进是适应新区高速发展的唯一路径。雄安新区依托京津冀协同发展和“一带一路”高起点、新环境的发展背景，坚持创新引领、生态友好是其发展趋势和方向，创新管理体制机制，是实现雄安新区创新发展、构建绿色生态宜居城市的要求，同时也是其实现国家战略的根本要求。在雄安新区起步阶段，由于发展水平低、人口数量少，整体开发程度低，这一时期工委会、管委会由于具有灵活、高效的优势，将成为开发阶段新区主要的管理机构；但随着开发程度不断提高，区域人口不断聚集，社会需求与矛盾都会随之增大，加之雄安新区由三县区构成，实现三县区发展的平衡也是管理机构需要协调和处理的重要问题之一，若三区域各自为政，依靠管委会统筹各区域间的沟通、协调成本较高且效率低下。因此，在新区发展到一定规模后，其管理体制也必须与时俱进，选取合适时机，进行管理领导机构的改革创新，如借鉴浦东和滨海两区经验，成立雄安新区人民政府，统筹管理各区域和功能区的开发，统一规划、统一配置，提高管理效率、降低管理成本，促进新区进一步发展。

（三）精简高效转变政府职能。对雄安区域而言，提高管理效能必须转变政府职能，按照机构功能对机构设置、人员编制进行科学整合，明确各层级机构职权范围，将职能相近、功能类似的机构进行整合精简，明确各类事务的管理主体，杜绝职能交叉、职责范围重合现象；坚持简政放权，加大职权下放力度和范围，积极推动各行政区功能整合，协同发展。另外，积极推进政府由管理部门向服务部门转变，积极学习滨海新区以及深圳、自贸区等的经验，理清政府和市场的关系，减少政府对市场的干预，简化业务流程，突出政府的宏观管理与服务职能，通过深化政府职能转变，推动和促进新区经济高速发展。

（四）以人为本创新服务模式。服务型政府的建设是雄安新区行政管理体制改革的终极目标。立法保障、转变职能、改革管理模式均是为了更好地实现为公众服务，提升社会公共管理能力和效率。在机构精简、编制规范的基础上，如何保证公共服务质量不下降，是需要长期关注和探索的问题。对雄安新区而言，创新、绿色、智慧是其开发建设、发展的永恒基调，提升公共服务效率和质量，必须在创新发展理念的驱动下，利用互联网、区块链、大数据、人工智能、物联网、云计算等信息科学技术，加大力度开发建设电子化公共服务平台、社会信息管理平台等信息化综合性平台，积极开发应用城市一卡通、公共服务移动APP、网上业务大厅等工具，不断推进公共事务网络服务覆盖率，通过服务模式的改变和提升，提高政府服务的满意度，助力服务型政府、服务型社会建设，同时为实现雄安新区绿色发展、承担新区功能使命助力。