高邮市推进农民用水合作组织建设研究

周 伟，朱仁权，吴春海，张文华，陈 森

(高邮市水利局，江苏 高邮 225600)

早在2005年，水利部、国家发改委、民政部等三部委联合下发《关于加强农民用水户协会建设的意见》，其目的是进一步深化农村水利基层群管组织体制改革，促进工程的良性运行和充分发挥效益。过去，高邮市由于农业用水管理不到位，加之农业水价形成机制不健全，水价总体水平偏低[1]，不仅难以保障农田水利工程的良性运转，而且造成农业灌溉用水方法粗放低效，难以有效反映水资源紧缺程度和用水生产成本，价格杠杆对促进节约用水的作用也没有得到很好发挥。

1 主要做法

作为全国农业水价综合改革试点县，自2013年以来，高邮市全力推进农业水价综合改革工作，积极探索水价制度改革，引导试点乡镇建立农民用水协会，通过建立农民自治组织，实行“自我管理”，同时为农户提供公平、优质、高效的灌排服务[2]，给广大用水户营造了一个良好的用水环境，改革试点取得了良好效果。

1.1 建立健全农民用水合作组织

近年来，高邮市不断探索农民用水合作组织向农村经济组织、专业化合作社等多元方向发展之路[3]。成立了规范化的农民用水户合作组织，并制定满足管理需要的各项规章制度。截至2019年底，先后成立各类农民用水合作组织68家，其中村级组建农民用水户协会54家，镇级组建农民用水户用水协会13家，大型灌区组建兴水灌溉服务专业合作社1家[4]，区域末级渠系管理组织覆盖率达100%。

1.2 加强对农民用水协会的宣传

一是通过宣传，让村组及农民了解成立用水协会的重要性、可行性以及用水协会建设的重要性和深远意义等[5]。

二是召开会议，定期召开用水协会理事会成员、常务理事会成员以及会员代表大会，认真研究制定工作计划，向会员报告用水协会开展工作情况及重大事项。

三是加强学习，强化用水协会管理人员业务知识学习，并借鉴其他县市单位的先进管理经验，不断充实自我，提高用水协会管理水平。

四是组织培训，在加强农民技术技能培训的同时，积极向农民宣传和普及法律知识，增强水权意识，转变用水观念[6]。

1.3 做好用水管理和水价执行

一是结合本区域实际，推行计划用水、节约用水、科学用水，为乡镇农民提供公平、优质、高效灌排服务，不断提高灌溉水利用率，充分发挥灌溉效益。

二是以每个行政村为用水单位，每年在灌溉前由用水小组认真准确地统计汇总农业用水种养植面积，做到精确计量。

三是合理配备管水人员，结合各乡镇(园区)实际情况，科学调度，合理配水，加强用水管理，减少用水矛盾。

四是对出台的农业水价综合改革实施区域指导价格，由用水协会召开会员代表会议，协商议定价格(商定价格不得高于指导价格)，然后进行公布并执行。

1.4 强化用水协会财务管理

一是制定用水户协会财务管理制度，要求各用水协会遵守国家法律、法规和财务管理制度，对财务收支状况进行真实反映，主动接受业务主管部门的监督检查。

二是要求各用水协会配备合格的财务人员，认真执行民间非营利组织的会计制度。商定的农业用水指导价格在票据使用上，指导价格中的水利工程水费继续使用原来税票进行收取，其它相关费用建议使用农经部门专用票据进行收取，并以开出的财务票据的留存联作为记账凭证并及时入账。

三是各用水协会必须按规定提交财务报告，并做好会计凭证、账簿和资料等建档立保。对水利工程固定资产及时清查盘点，并登记造册。对上级专项拨款，必须在预算范围按财务规定项目列支，实行专款专用。

1.5 落实田间工程管护责任

一是加强田间正常管理。各用水协会以每个行政村为用水单位，明确管水人员为农田水利设施管护责任人，落实管护经费，签订管护责任书。

二是落实农田水利设施日常维修和管护资金。各用水协会除省市补助和县级配套经费外，不足部分通过采取“一事一议”“民主议事”的办法，积极引导用水户投工投劳投资，协商所管护田间工程的维修养护用工分担方式，确定所需费用。确保区域内所管辖的农田水利设施完好，运转正常。

2 用水协会存在的问题

2.1 节水灌溉意识还需加强

尽管高邮市先后出台了农业用水精准补贴政策和节水奖励办法，但农民的节水意识还不高，还需要加强宣传引导。目前水利及农业部门一直在积极推广管灌、微灌等节水灌溉技术，但由于对农户没有配套补助，农民采用节水灌溉一次性投入资金太高，难以承受，这也导致农民节水的积极性不高，还需要在体制、机制上探索创新，从而推动用水协会的主动性和创造性。

2.2 用水协会组织还需健全

一是部分协会由所在村村干部兼职负责人，带来工作开展不正常，责任明确不到位等；二是部分协会未按规定组织召开会员代表会议进行民主议事，没有真正体现民主参与作用；三是在资金使用管理上存在支出票据不规范，带来资金使用上的安全隐患；四是在用水服务管理上缺少管水组织和工程管护人员，没有真正发挥该协会的应有作用，还需要进一步加强农民用水组织的规范化、制度化建设。

3 推进用水协会建设的对策措施

加强农民用水户用水协会建设，支持农民用水协会规范化、制度化建设，充分发挥其在供水工程建设管理、用水管理、水费计收等方面的作用[7]，实现农民用水合作组织的管理面积全覆盖。

3.1 加强业务培训

一是加强农民用水户协会班子成员学习，每年定期举办全市农民用水户协会业务培训班，使他们进一步领会农民用水户协会组建的基本原则、职责任务、服务宗旨等。二是做好宣传引导工作，通过召开群众座谈会，致农民用水户协会会员一封信，制作“节约水资源、保障水安全”水利漫画宣传册[8]，书写墙头固定标语等形式，使每位农民知晓协会是农民自己的组织，而且能够真正代表农民的利益和愿望，进一步调动了农民自愿参与的积极性。

3.2 落实工作责任

农民用水户协会是一个不以营利为目的的社会团体[9]，具有单独法人资格。为此，在开展实际工作中，首先建立了各项规章制度，特别是在灌溉、工程、财务等管理以及水费计收等方面都制定了相关制度，同时进行明确分工，落实工作责任，特别是在执行纪律制度、农业用水管理、用水计量记录、农田水利设施管护等方面，把责任明确到具体人员，确保协会所有工作落到实处。

3.3 强化财务管理

通过制定《高邮市用水户协会财务管理制度》，进一步规范用水协会的财务管理。要求协会配备专职财务人员，并保持相对稳定。规定协会的各项费用支出，必须取得合法的凭证，除需要有经办人签字外，还必须有证明人，由财务负责人或其授权人签字后给予报销。明确协会财务收支状况定期向用水户公开，每年不少于二次。

3.4 严格督查考核

由水利局牵头，联合市财政局、民政局等相关职能部门，组成市级考核工作小组，负责全市面上农民用水户协会运行的监督管理、业务指导、考核评比和奖补兑现工作。市级考核工作小组一年两次，分别为6月底、12月底，对协会进行考评。市财政设立专项奖励资金55万元，对于获得一、二、三等奖的协会，分别奖励4万元、3万元、2万元。对于年度考评得分在60分以下，由市级考核小组在全市范围内通报批评，并责令协会在一个月内提出整改方案、落实整改措施、限期整改到位，并向考核工作小组书面说明情况。

4 推进用水协会建设取得的初步成效

过去，高邮市小型农田水利工程管护一直存在着“有人用无人管、有钱建无钱管、有法依无法管”的现象，严重影响了工程的使用寿命和工程效益的发挥。通过成立用水协会组织，由用水户自愿通过民主方式组建用水户协会，实行自主管理、自我服务，较好地解决末级渠道产权不清晰和管理主体的缺位问题，进一步培育了用水户的自主管理意识，提高了管理水平；通过明确管理主体，各供水单元或供水组织水价标准核定到位[10]，进一步维护了农民的用水权，减少了灌溉矛盾，改善了干部与群众、群众与群众之间的关系；通过由用水协会合理分配用水指标，进一步增强了农民按需用水、计量用水的节水意识，用水总量指标得到有效控制。

5 结语

加强农民用水户用水协会建设，是农村水利工程建设与管理中的一项重点工作，也是推进农业水价综合改革中的一项重要内容。如何规范并发展壮大这一农村组织，进一步发挥农民用水户用水协会的应有作用，还需要我们在推进水价改革的实践中，加强学习、大胆探索、不断创新，使农民用水协会组织成为农田水利管护的真正主体。