迈向多元化的行政诉讼繁简分流研究

高小芳

作为最高人民法院司法改革的重大举措、作为党中央顶层决策部署下的重要环节，行政诉讼繁简分流改革不仅对整个行政诉讼制度产生系列涟漪效应，同时也构成了学术领域的重要课题。从1986年最高人民法院印发《法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》司法解释，首次提到简易程序，到2016年最高人民法院出台《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》，再到2019年习近平总书记在中央政法工作会议上明确指出：“要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。”行政诉讼繁简分流改革一路高歌猛进，勾勒了多重面相的繁简分流图景：繁简分流实践探索如火如荼，规范文件联翩而至，理论研究百花齐放。本文以发表在核心期刊和部分代表性论文共计100 余篇为样本，①笔者于2021年6月1日，在中国知网数据库，以行政诉讼“简易程序”“繁简分流”“程序分流”“程序简化”等为关键词进行检索，发表在核心期刊上以及非核心期刊但具有代表性的文章，共计113 篇。系统梳理和剖析我国行政诉讼繁简分流研究的整体情况及主要成果，并就未来该课题的研究方向和重点攻克内容作出展望，以期推动行政诉讼繁简分流研究进一步发展。

一、总体情况

历经数十年积淀，行政诉讼繁简分流研究成果颇丰，具体可选取“研究主体”“研究主题”“研究脉络”“研究方法”等四个要素进行解读和观察。

（一）研究主体

缘于行政诉讼繁简分流的实践性和探索性，除了作为传统研究主力的科研工作者，法院工作人员也贡献了极多智慧成果，形成了研究主体的双足鼎立之势，自研究初期开始，一直延续至今。1989年行政诉讼立法中简易程序的缺失，引起司法界和学界的广泛关注。例如在1997年，江西省抚州市中级人民法院的司法工作人员便首次以专门论述的方式，从诉讼经济和诉讼便捷的角度，呼吁“行政诉讼应增设简易程序”。①汤友洪、揭萍、安然：《行政诉讼应增设简易程序》，载《法学》1997年第2 期，第37～39 页。该研究处于繁简分流研究中的开创性地位，具有重要意义。研究主体的二元分化特征非但没有随着司法改革的深化而渐进消退，反而愈发凸显。例如，在28 篇专题研究行政诉讼简易程序的论文中，有11 篇作者单位为法院。在新近研究中，更是呈现出了法官发文数上升、甚至超越学者研究之趋势，尤以行政快审程序（行政速裁程序）研究典型。以学者与法官为主力的特征，使得行政诉讼繁简分流研究在彰显理论意蕴魅力的同时，有效避免形而上陷阱，折射出实践性智慧，为中国行政审判和司法制度完善作出诸多贡献。

（二）研究主题

随着改革实践的不断推进与丰富，研究主题实现了从“单一化”到“多元化”的转型。与实践探索中各地争先“推陈出新”相匹配，学术研究中形成“百花齐放”图景。在一百余篇文章中，以简易程序为主题的论文共计40 篇，占据35%；以繁简或诉讼分流为主题的论文共计30 篇，占据27%；其余论文则涉及速裁程序、示范诉讼、文书繁简改革、分流标准、审理组织、多元解纷等。而几乎所有文章都论述到了繁简分流的理论基础。一般理论基础、行政诉讼简易程序和繁简分流具体机制三个主题，几乎涵盖繁简分流全部研究成果。上述研究主题的分布，体现了研究者既可脚踏实地，于零星实践中见微知著，亦可高屋建瓴、于整体性脉络中把握繁简分流定位的学术敏感度和研究能力；折射了研究者从实践阐释到理论飞跃的研究路径；彰显了理论研究指导实践发展的研究使命与追求。

（三）研究脉络

行政诉讼繁简分流研究始于20世纪90年代，持续至今依旧方兴未艾。纵观30年研究史，始终与实践中的繁简分流司法改革相伴，并呈现出一定的正向线性关系。2015年新《行政诉讼法》实施堪称行政诉讼历史的里程碑，简易程序的正式入法更是标志着行政诉讼繁简分流改革取得阶段性成果。以2015年为分水岭，学术研究呈现出巨大变化，可划分为两个阶段。第一阶段，聚焦“简易程序”的单线化研究。行政诉讼立法中简易程序规定的缺失，使得该阶段研究以“简易程序”为主题展开，以推动实现简易程序入法作为研究目标，围绕增设简易程序的必要性和可行性以及具体构建等方面进行理论证成和专题研究。2010年最高人民法院发布《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（法〔2010〕446 号，以下简称为《通知》），进一步刺激了研究热情，引发关于简易程序立法路径选择和制度完善的激烈讨论，标志着行政诉讼繁简分流研究迎来第一个“黄金期”。第二阶段，迈向“大繁简、大分流”的多元化研究。经过五年的试点经验，地方法院积累了丰富经验，简易程序制度建构的条件已经成熟。2014年修订《行政诉讼法》对简易程序作出规定，完成了研究者的梦想，也开启了我国行政诉讼制度发展完善的新纪元。但是，繁简分流永无止境。一方面，简易程序入法后的实施效果并不理想，需要及时查找问题、作出修正。另一方面，行政诉讼人案矛盾持续凸显，司法资源紧张现状并未有效缓解。2016年9月，最高人民法院印发《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（以下简称为《若干意见》），提出“大繁简、大分流”目标，标志着司法改革进入新的阶段。与之相应，学术研究进入新的发展期，面临双重任务，不仅需要持续关注简易程序实施状况，发现症结所在，并提出理论对策，还要不断跟进新一轮繁简分流改革，作出理论阐释。学术研究呈现多元化趋势，研究主题上呈现出两条主线：以完善简易程序为目标的纵向深化研究和以构建多元化繁简分流机制为目标的横向拓展研究。一方面持续跟进行政诉讼简易程序，进行效果评估，作出针对性完善研究；另一方面立足更宏观的基点，突破诉讼程序分流桎梏、打破审级限制，链接人、案、程序等要素，提出多元化的繁简分流构思。该阶段研究既可以推动传统研究内容的纵向深化，又可以实现研究边界的横向拓展，二者双管齐下，将行政诉讼繁简分流研究推向了一个新的阶段。

（四）研究方法

从纯粹理论研究到实证兴起，再到比较、规范等诸多方法的应用，行政诉讼繁简分流研究方法走向多元化。首先，1989年到2004年期间，繁简分流研究停留于纯粹理论研究阶段。仅依靠逻辑推演法、加之简单的经验借鉴，对增设简易程序必要性和可行性进行论述，同时对简易程序制度构建进行理论设想。例如，陈庭会、李祖华从我国现行行政管理体制需要、唯物辩证法基础、追求效率性目标、历史经验和优秀的司法传统以及国外简易化诉讼程序实践等五个方面，详尽论述了设立行政诉讼简易程序的必要性和可行性。①陈庭会、李祖华：《行政诉讼简易程序的阙如与完善》，载《湘潭大学社会科学学报》2001年第6 期，第75～76 页。马生安则聚焦简易程序制度建构，围绕设立原则、繁简标准、适用范围、审理法院、裁判组织、适用方式等内容作了全面设计。②马生安：《行政诉讼简易程序论》，载《行政法学研究》2003年第1 期，第26～28 页。其次，2005年到2010年期间，实证研究风格开始兴起。随着行政诉讼制度的逐步发展, 普通程序单一化设置的缺陷开始凸显。于是，学者们开始尝试对行政诉讼运行现状进行考察，通过实证数据论证行政诉讼制度缺陷的基础上，进一步分析增设简易程序的必要性。研究范式从纯理论研究向实证分析的转变，使得研究内容更接地气，更为饱满，提升了研究深度。例如，法官李燕以四川省雅安市法院为样本，通过实证分析的方法，指出行政诉讼中存在案多人少矛盾问题。③李燕：《现行行政诉讼法的缺失与修正设置行政诉讼简易程序的思考》，载《法律适用》2006年第9 期，第72～75 页。法官宁杰、马倩通过考察江苏省各市法院行政诉讼一审审理期限时长，指出单一的审判程序不仅影响到当事人诉权的有效保护和纠纷的及时解决, 同时会隐含危害社会和谐稳定的风险。④宁杰、马倩：《行政诉讼简易程序研究》，载《行政法学研究》2009年第3 期，第98～103 页。朱景文更是通过成熟的实证研究方法，得出非诉讼纠纷解决机制、司法政策和法院公信力是影响诉讼数量变化的三个主要因素的科学结论。⑤朱景文：《中国诉讼分流的数据分析》，载《中国社会科学》2008年第3 期，第79～94 页。最后，2010年到现在，理论探索与司法实践良性互动。自部分地方法院于2002年左右开始探索行政诉讼简易程序到现在的规模化试点，行政诉讼繁简分流实践日益勃兴并如火如荼，逐渐引起学界的重视，并激起新一轮研究高潮。例如在深入观察行政诉讼简易程序探索实践后，沈福俊以需求的正当性与试点的违法性之间的紧张关系为切入点，提出应通过修改《行政诉讼法》实现入法。⑥沈福俊：《行政诉讼简易程序构建的法治化路径——<最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知>评析》，载《法学》2011年第4 期，第58～65 页。章志远则通过分析《试点通知》发布以后各省市行政诉讼简易程序“第一案”的总体情况，提炼出了独具特色的制度改革路径逻辑。⑦章志远、朱志杰：《我国行政诉讼中的简易程序制度研究》，载《江苏行政学院学报》2012年第5 期，第118～123 页。上述多元研究方法的运用，映射了行政诉讼繁简分流研究理论性的逐渐提升和理论与实践良性互动态势的形成。

二、行政诉讼繁简分流研究的理论进展

现有研究主要围绕行政诉讼繁简分流的理论基础、具体举措和机制完善三方面，贡献了诸多学术成果，不仅弥补了繁简分流主题下行政诉讼法学研究的空白，而且凭借后发优势，发展较为迅速，不断缩小与民事诉讼法学和刑事诉讼法学的差距，取得了丰硕的研究成果，使后人可以“站在巨人的肩膀上看世界”。

（一）行政诉讼繁简分流理论基础

推进行政诉讼繁简分流，不仅符合现实需求，而且具备深厚的法学理论基础，如纠纷类型的多样化、诉讼能力和诉讼心理等，主要包括以下四种。

第一，诉讼公正与诉讼效率平衡。传统的诉讼正义观中，一味强调程序公正并将其视为第一要义，而忽视甚至割裂效益与公正之间的内在联系。随着“诉讼浪潮”的不断袭击, 人们开始重新省思诉讼正义的内涵，并逐渐认识到完整内涵应同时包括公正和效益两个方面。①张燕、罗云：《我国行政诉讼简易程序的构建》，载《江西社会科学》2008年第10 期，第183～186 页。借用经济学理论视角解释，即使诉讼制度运行成本和错误裁判成本之和最小化。②[美]理查德·A.波斯纳著：《法律的经济分析》，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版，第717 页。据此在面临案件激增现状时, 如何合理配置司法资源, 提供充分又高效的救济, 便成为行政诉讼制度改革的关键问题。③高秦伟：《论行政诉讼简易程序的建构》，载《北京市政法管理干部学院学报》2003年第3 期，第31～34 页。

第二，行政诉权保障。诉讼成本的高昂会构成阻碍当事人接近司法正义的因素。“因为无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。”④[日]棚濑孝雄著：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社1994年版, 第266 页。老百姓不愿或不敢提起行政诉讼，固然与传统的厌诉心理有关，但制度过于繁琐之弊端同样构成主要原因。尤其是在经济发展尚不平衡以及尚未达到全面发展的背景下，此问题更为突出。汤友洪等三人和李祖华分别以农村和城市为研究视角，指出为了提起行政诉讼，当事人必须多次在村庄与县城、或者县城内的基层法院之间往返，在时间、金钱和精力等重压下，胜诉利益和成本消耗之间严重不平衡，诉讼成为“不可承受之重”，最终迫使他们不愿轻易踏上诉讼之路。⑤汤友洪、揭萍、安然：《行政诉讼应增设简易程序》，载《法学》1997年第2 期，第4 页。正如段书臣和杨成所言，行政案件受案数量少，并非违法行政行为鲜少发生，恰恰相反。面对行政管理实践中大量存在的违法行政行为，老百姓大都不愿或不敢寻求行政诉讼这一救济途径维护合法权益。⑥段书臣、杨成：《关于行政诉讼设立简易程序的思考》，载《行政与法》2003年第1 期，第78 页。在权利觉醒的年代，人们一方面渴望为权利而斗争，另一方面又囿于高昂成本和繁琐程序而不得不对行政诉讼望而却步。为此，必须意识到“程序本身的复杂或简易并不一定意味着程序保障权满足，只有当程序的繁简成为一种可选择、可处分的对象时，程序保障才真正成为其预设受益人的‘权利’”。⑦傅郁林：《简繁分流与程序保障》，载《法学研究》2003年第1 期，第57～58 页。

第三，行政效能保障。现代社会高速运转和瞬息万变的特征，决定了行政管理模式以高效为原则，迅速、及时、灵活成为行政机关的基础性治理能力。为了适应复杂的社会关系，现代政府职能趋向多元，既保护公民权利、又促进政府效率同时保护非商品性的价值。⑧Peter H.Schuck, Regulation, Non-Market Values and the Administrative State: A Comment on Professor Stewart , 92 Yale Law Journey1602,1608(1983).在“三位一体”政府职能下，经济性、效益性成为政府活动的目标追求。但在一定程度上，行政诉讼“是对行政权运作的制动，不可能不减低行政效率。”⑨刘善春著：《行政诉讼价值论》，法律出版社1998年版, 第294 页。正规化、规范性的诉讼程序，必定会影响行政争议的迅速解决，进而影响到行政职能的高效履行。因此，在行政争议解决过程中，必须引入“行政效能原则”观念，构建简单的纠纷解决机制实现高效解纷。有学者将其描述为及时行政原则，认为“该原则是指行政活动必须及时、高效，它要求行政活动的整体及其各个环节应当有时间的限制，并且在不损害其他目的的前提下使行政程序简便易行。”⑩林念贺：《行政诉讼简易程序的建构及相关问题》，载《法律适用》2003年第3 期，第31 页。故而主张设立简易程序符合“及时行政”的理论基础。

第四，行政审判特性遵循。其一，围绕行政行为合法性进行审查的特征，决定了行政诉讼程序本身较为集中和高效。在行政诉讼中，法院只需将合法性作为审查要点，对证据材料和法律事实进行选择性认定，而无需进行全面审查。①吴宏耀：《我国应当确立行政简易裁判程序》，载《人民法院报》2001年4月22日，第3 版。其二，行政诉讼程序作为复审程序的特性，为简易化诉讼程序奠定了适用基础。一般而言，行政机关已经通过行政程序对特定行政管理事项作出第一次处理，有些情况下还会借助行政复议程序作出二次救济，待进入司法渠道，法院实质上是对同一行政纠纷和同一行政实体法进行第二次（第三次）处理和适用。行政诉讼一审程序事实上发挥着“二审程序”作用的特点，决定了行政诉讼更具备实行简易程序的可行性。②崔勇：《困境与出路——构建行政诉讼简易程序的必要性与可行性分析》，载《行政法学研究》2004年第1 期，第82 页。其三，行政法规定行政机关必须遵循 “先取证，后裁决”原则，即“案卷排他主义”原则。专业法官一般通过对案卷进行书面审查即可全面掌握基本案情，并作出正确裁判，而毋需进行言词审理。③杨寅、戴岩：《行政诉讼简易程序的新近发展与完善》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2019年第6 期，第57 页。书面审而非言词审的优势，进一步扩充了行政诉讼简易程序的适用空间。

（二）行政诉讼繁简分流模式分析

行政诉讼繁简分流的宏观性和整体性特性，决定了分流举措的多样化和层次性。这些举措在日渐探索与发展中，不断彰显各自特性并渐进形式化为具体模式，主要包括以下三种。

第一，行政诉讼简易程序。“普通程序与简易程序的划分体现了国家对可支配司法资源的结构性安排，目的在于实现诉讼制度纠纷解决机能的最大化。”④章武生：《民事简易程序中的公正与效益》，载《法学》2003年第8 期，第88 页。简易程序是最典型的行政诉讼分流程序，在研究中呈现出阶段化特征：早期研究围绕简易程序入法目标，以陈庭会、李荣珍、任晓岗等为代表的研究者，主要围绕国情现实、诉讼公正与诉讼效率目标、诉权保障等方面论述必要性，着眼于历史传统、司法实践、国外经验借鉴等作出可行性分析，对制度建构进行理论设想。在具体程序设计上，不约而同围绕适用范围、审级和职级、具体规定、制度保障等五个方面进行思考，在主要内容上呈现出了较大的一致性，而在构建目标上发生争执，即是以诉讼公正为主，抑或以诉讼效率为主？⑤陈庭会、李祖华：《行政诉讼简易程序的阙如与完善》，载《湘潭大学社会科学学报》2001年第6 期，第75～78 页；刘英：《试..论我国行政诉讼简易程序之构建——行政诉讼价值实现与现存制度设计的冲突分析》，载《山东审判》2002年第4 期，第38～40..页；李荣珍：《建立和完善行政诉讼程序的构想》，载《海南大学学报》2003年第1 期，第13～17 页；任晓岗、孟昭阳：《关于..行政诉讼应增设简易程序制度的思考》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2005年第6 期，第116～119 页；张燕、罗..云：《我国行政诉讼简易程序的构建》，载《江西社会科学》2008年第10 期，第183～186 页。《通知》公布后，以沈福俊、常晓云和章志远等为代表的学者，围绕地方经验总结与提取、立法路径选择和制度完善作出研究。⑥沈福俊：《行政诉讼简易程序构建的法治化路径——<最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知>评析》，载《法学》2011年第4 期，第58～65 页；常晓云：《我国行政诉讼简易程序适用范围评析》，载《湖北行政学院学报》2012 第1 期，第57～62页；章志远、朱志杰：《我国行政诉讼中的简易程序制度研究》，载《江苏行政学院学报》2012年第5 期，第118～123 页。新法实施后，以《行政诉讼法》第82 条为中心的简易程序规定评估以及困境纾解成为新的研究重点，如何激活简易程序成为现阶段研究目标。为了解决简易程序适用率低、上诉率高、各地法院具体实施不统一等问题，以葛先园、刘一玮、杨寅等为代表的研究者，采取规范分析和实证分析相结合的方式，对背后原因作了深入探析，并一致认为根源在于规则供给不足，并提出应围绕适用范围、启动方式、程序选择、审理组织、具体规则等方面，进行深化与优化。⑦葛先园：《新<行政诉讼法>第82 条第1 款适用问题研究》，载《学习与探索》2016 第7 期，第94～99 页；葛先园：《我国行政诉讼简易程序检视——以新<行政诉讼法>第82 条为中心》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2016年第2 期，第182～190页；常晓云、章玉洁：《我国行政诉讼简易程序优化探析》，载《聊城大学学报（社会科学版）》2017年第5 期，第100～106 页；刘一玮：《行政诉讼简易程序的理性反思与完善路径》，载《行政法学研究》2019年第4 期，第114～122 页；杨寅、戴岩：《行政诉讼简易程序的新近发展与完善》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2019年第6 期，第54～64 页。

第二，行政快审程序，又称行政速裁程序。在案多人少矛盾不断激化、审判压力极速上升，而简易程序难以凭借一己之力有效解决、甚至陷入“休眠”的背景下，亟需探索新的简单化诉讼程序。《若干意见》提出的“简化行政案件审理程序，对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，探索建立行政速裁工作机制”新思路，对于进一步厘定行政案件繁简分流内涵、深层次上促进行政诉讼繁简分流改革发展具有重要价值。这也直接引发了行政速裁程序研究。行政诉讼以严格性和完整性为导向的程序设计，会导致诉讼程序的繁琐和冗长而屡遭诟病，而以柔性化处理为崭新理念的行政速裁则可以弥补普通程序不足，彰显多元化分流的智慧。①刘行、刘明研：《行政诉讼速裁机制的探索与适用》，载《人民法治》2016年第10 期，第17 页。该研究始于2016年，研究内容主要包括行政诉讼速裁程序的产生背景、内涵界定、理论基础、构建的必要性和可行性、现实困境、构建建议等六方面。②农云贵、王建芹：《行政诉讼速裁机制研究》，载《河北工业大学学报（社会科学版）》2020年第12 期，第59～67 页；刘晓鸣：《当前行政速裁机制的困境与完善路径》，载《人民论坛·学术前沿》2020年第3 期，第104～107 页。该类研究的代表性成果目前仅限于论文，虽然起步较晚，但却极大扩充了繁简分流研究的疆域，注入了新鲜血液。总的来看，行政速裁程序研究具备以下特点：研究数量较少；研究内容基本涵盖了行政速裁程序的各个方面；研究深度有待进一步提升；研究方法上主要采取实证研究方法和比较研究方法，通过对法院行政速裁程序实践进行实证分析，提炼共性问题，借助已经成熟的刑事速裁和民事速裁经验，进行成果转化。

第三，行政示范诉讼程序。示范诉讼程序研究最早运用于民事诉讼领域，后随着行政诉讼群体性纠纷的增多与人案矛盾的凸显，逐渐成为行政诉讼繁简分流研究框架下的重要分支。示范诉讼的诞生，与其说是理论预设，毋宁将其作为历史的产物更切实际。正如于是所言，考虑到群体性纠纷具备“人数多、范围广、关注高、影响大、易于激化”等特点，面临现行法律框架内能够与其匹配的解纠机制屈指可数之现实，法院急需探索一种新的群体性纠纷审判机制，示范诉讼应运而生。③于是：《“示范诉讼”张力困局辨析及程序性破解——以司法公开为建构路径》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2013年第4 期，第112～119 页。作为保证群体性纠纷“繁案精审”目标的举措，学界主要围绕示范诉讼的内涵、功能、存在问题与完善路径等，综合运用比较研究方法、实证分析方法等进行研究。新近研究中还呈现出了聚焦某一具体领域作精细化研究的趋势，对于丰富和深化行政诉讼繁简分流研究具有重要意义。④吴泽勇：《群体性纠纷解决机制的建构原理》，载《法学家》2010年第5 期，第81～101 页、第178 页；王兰旭、刘雅倩：《从代表人诉讼到职权型示范诉讼——化解行政群体性纠纷的基层思考》，载《山东审判》2017年第2 期，第41～45 页。

（三）行政诉讼繁简分流制度构建

行政诉讼“繁简分流不仅仅在于形式上的简化，更在于实质性推动；不仅仅是自上而下的倡导，更是一种理性自愿的选择；不仅仅是某个程序的简化，更是诉讼程序的整体变革。”⑤程琥：《行政诉讼繁简分流程序构造》，载《人民法治》2016年第10 期，第14 页。仅仅依赖层次化诉讼程序的构建，并不能完全实现繁简分流目的，必须在简易程序、简案快审程序之外，以更宏观的视野考察整个行政诉讼制度，在此基础上探索更多的分流措施和机制。为此，许多学者跳出单一诉讼程序视野，直接以繁简分流为主题，围绕现存困难及原因分析、基础理论、基本路径等三个方面展开研究。其中，在基本路径构建上，具体包括多元化纠纷解决机制构建、案件繁简标准确定、立案分流机制、多形式简易程序设计、审前案件分流程序、裁判文书简化、专业化审判团队构造、法院社会及当事人之间权能与责任的重新分配等。

典型代表如陈杭平，其在论文中提出了繁简分流的新思路，即繁简分流应该围绕“程序”与“组织”两个方面展开。在程序方面，将有关繁简分流的程序构建思路归纳为“裁剪”和“嫁接”两点；在组织方面，主张应该通过法院内部的组织结构调整与法院内外的诉调对接，借助司法辅助人员实现行政审判核心事务与辅助事务的分流，充分利用社会资源 （如人民调解组织）实现行政争议诉外和诉内的分流。同时，在借鉴域外经验的基础上，提出贯彻当事人自负其责的制度原理和逻辑的观点。①陈杭平：《新时期下“繁简分流”的分析与展望》，载《人民法治》2016年第10 期，第21～23 页。阎巍则将研究目光转向再审程序的繁简分流，在总结再审案件特点及规律的基础上，提出了再审程序繁简分流的具体建议。②阎巍：《论行政案件再审审查过程中的诉调对接与繁简分流》，载《人民法院报》2019年2月28日，第6 版。章志远则立足行政审判任务更好完成、诉权保障和诉源治理的更高站位，提出诉讼程序的繁简分流再造建议。③章志远：《新时代我国行政审判的三重任务》，载《东方法学》2019年第6 期，第95～105 页；章志远：《行政诉权分层保障机制优化研究》，载《法学论坛》2020年第3 期，第40～47 页；章志远：《新时代行政审判因应诉源治理之道》，载《法学研究》2021年第3 期，第192～208 页。许好明聚焦裁判文书繁简分流，认为不论是诉讼程序、抑或裁判文书繁简分流改革，均具备缓解案多人少压力的现实作用，并将裁判文书繁简分流改革的理论基础诉诸于比例原则。④许好明：《裁判文书繁简分流改革研究——以简化文书改革为侧重》，载《社会科学动态》2019年第4 期，第56～63 页。

繁简分流制度构建研究中，具备鲜明的群体性特征，理论界多从法理基础入手，揭示和证成繁简分流的必要性和正当性；⑤孙笑侠：《论司法多元功能的逻辑关系——兼论司法功能有限主义》，载《清华法学》2016年第6 期，第5～21 页；徐永红：《“问诊式立案”的探索与思考——从“立案登记制”到“繁简分流”》，载《人民法治》2016年第10 期，第44～47 页；邵新：《司法体制改革背景下繁简分流的法理论证》，载《法治现代化研究》2018年第4 期，第115～135 页。实务界则多从审判实践出发，立足于经验提炼与直接操作的立场，以繁简分流具体机制构造为目标作出细致性研究。例如仝 蕾从简案快审和繁案精审两个维度，对行政案件繁简分流机制的构建予以展开。具体从简单案件与复杂案件合理划分、行政案件快审程序和速裁工作机制构建、类案标准化审理、裁判文书格式改革、诉调结合、司法服务外包等方面入手，实现简案快审；依靠疑难案件专家咨询机制、审级职能调整、裁判规则提炼、释法说理强化、司法建议合理运用、庭前会议功能强化等举措，推进繁案精审。⑥仝蕾：《构建行政案件繁简分流机制的系统化路径》，载《人民司法》2020年第7 期，第41～45 页、第80 页。张龑、程财选取最高法院改革案例中的7 个繁简分流示范模式为样本，以繁简标准、审判组织、分流环节、审理模式、程序转换等为考量要素，发现实践中存在繁简标准模糊、程序分层不细、简繁转换不当、配套机制不足等问题，并基于问题提出机制设计应实现从粗放到精细的目标转换，以甄别标准、程序分层、人案配比、配套供给精细化为进路，构建以“动态差异识别+人案配比优化”为主轴的繁简分流模式。⑦张龑、程财：《从粗放到精细：繁简分流系统化模式之构建》，载《法律适用》2020年第9 期，第88～98 页。此外，程琥、李少平等法官均贡献出了诸多智慧。⑧程琥：《行政诉讼繁简分流程序构造》，载《人民法治》2016年第10 期，第13～16 页；李少平：《深化“繁简分流”改革 破解“案多人少”矛盾》，载《人民法院报》2016年6月8日，第5 版；李少平：《大力推进繁简分流 全面深化司法改革》，载《人民法院报》2016年9月14日，第5 版。理论与实务相呼应、互补足的研究态势，使得行政诉讼繁简分流研究兼具理论性支撑与实践性印证，极大提升了研究的科学性与指导性。

三、行政诉讼繁简分流研究的理论展望

从上世纪八十年代末到现今，我国行政诉讼制度已经走过了三十载，在三十年的风雨历程中，行政诉讼繁简分流研究也经历了从零星探索到迅速发展、从聚焦“简易程序”到迈向“大繁简、大分流”的演变过程，直到现在依旧呈现出蓬勃的生命力。回顾前三十年研究，经过学者和司法工作者的努力，积累了大量研究成果，取得了诸多胜利。在立法上，成功推动简易程序入法；在司法实践中，最高人民法院重视程度持续增加，地方探索如火如荼；在学术研究上，不论是在研究内容的完整性、研究范围的广泛性、抑或理论阐释的深度性上，都获得极大提升。但是，这种丰硕成果仅是阶段性胜利，还有许多研究空间等待发掘。

（一）行政诉讼繁简分流研究不足

首先，研究浮于表面，深度不足。一方面，行政诉讼简易程序研究远未到完结之时，新法实施后简易程序效果不彰的深层原因需要深入探索，以激发简易程序制度功效。另一方面，新型普通程序简易化程序的研究停留于宏观理论阐述层面，对实践状况、产生动因、新旧程序关系等核心问题缺乏针对性论述。其次，研究节奏较慢，理论脱节于实践。现有研究不仅存在理论研究严重落后于司法改革实践，而且存在理论研究与司法实践脱节问题。前者主要表现为自最高人民法院《若干意见》实施后，各地人民法院开展了形式多样的繁简分流探索，而学界对此关注较少，未作出及时、全面的理论回应。后者则指向学术研究和司法实践对“繁简分流”内涵理解不一。从现有研究来看，多数学者对繁简分流作了限缩性理解，将其简单等同于诉讼程序的简化，由此集中精力对《行政诉讼法》规定的狭义简易程序进行大量研究，而司法实践中的行政诉讼繁简分流内涵明显更为丰富。最后，研究起步较晚，稍显稚嫩。案多人少矛盾持续激化对有限司法资源的优化配置和诉讼程序的整体优化提出的新要求，为行政诉讼繁简分流研究提出诸多新的、更为宏大的命题，而多元化的繁简分流研究才刚起步。相较民事诉讼和刑事诉讼的繁简分流研究，行政诉讼繁简分流研究不仅起步较晚，还不够成熟。

概而言之，现有研究成果表现出“三多三少”现象。第一，“宏观性研究多，具体性研究少”。现有研究成果仍集中于宏观意义阐释和整体对策建议，立足具体程序、针对具体问题的研究较为薄弱，对行政诉讼繁简分流的基本内涵、分流标准、具体模式等问题很少涉足。研究成果有待进一步深化和饱满。第二，“应然性研究多、实然性研究少”。基于规范性分析和逻辑性推演的应然性研究较多，实然性研究较为薄弱。但是作为以司法改革和实践探索为动源的行政诉讼繁简分流，绝非停留于理论设想层面的天然推理之物，总是具备着浓厚的实践色彩。必须立足实践，运用实证分析加强实然性研究。相关理论建构需具有鲜明的现实指向性，在立足中国大地的基础上回应现实需求。第三，“理论呼吁多、应对之策少”。行政诉讼繁简分流研究应秉持“从经验事实到理论飞跃”的研究目标，更应以理论指导实践为使命和初心。但是目前研究多为宣示性、叫好式研究，具体对策研究较少。行政诉讼繁简分流研究必须承担起理论反哺实践的使命，在结合实际、围绕真问题的基础上，强化对策性研究，推动行政诉讼繁简分流进一步发展，为中国特色行政审判制度提供智识支持。

（二）行政诉讼繁简分流研究展望

基于上述原因，笔者认为必须立足更为宏观的视野，从诉讼内外两个层次对行政诉讼繁简分流进行整体性研究，着重围绕繁简分流内涵精确阐释、实践改革成果及时转化、多种研究方法应用等三个基础问题推动研究的深化发展。

1.提升深度：认真厘定行政诉讼繁简分流内涵

概念作为逻辑的起点，必须精准而确切，因为“概念是对各种法律事实进行概括，抽象出它们的共同特征而形成的权威性范畴。”①张文显著：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2003年版，第57 页。必须认真对待现有内涵研究中存在的理解差异化、解释限缩性等问题，科学界定行政诉讼繁简分流内涵，构建统一的理论对话场域。基于实践改革深度观察的维度可知，繁简分流改革绝非锁定审判程序内部的单向度举措，而是以整个行政诉讼体制、司法制度、甚至纠纷解决机制为改革版图，以宏观视野重新梳理各解纠制度之间的整体关联性、层次结构性和先后时序性，确保精准发力、统筹推进的多向度、立体性、全方位举措。通过对司法改革文件的深入解读可知，行政诉讼繁简分流至少包涵三层次性内涵。

在微观层面，是指诉讼程序的繁简分流，不同案件分别适用不同审理程序，实现简案快审、繁案精审；在中观层面，是指解纠方式的繁简分流，既包括诉内的不同程序，又包括诉外的多元化解，实现诉与非诉在解纠中的有效衔接；在宏观层面，是指资源配置的繁简分流，以司法资源的优化分配为目的，从审级制度、审判管理、人员配置等方面着手，实现整个诉讼制度的优化再造。①李少平、胡仕浩著：《<最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见>读本》，人民法院出版社2016年版，第23～24 页。以三层次繁简分流视阈重新审视，以往行政诉讼繁简分流机制构建多以微观层面为出发点，现在已贯通诉前、诉中和诉后全过程，以建成多层级、多元化、立体性的纠纷化解体系为目标。行政诉讼繁简分流是关涉法院功能重组、行政诉权保障、审级制度优化、行政争议实质性化解、多元解纷机制构建等多元价值实现与深层理论追求的宏观命题。

立基上述三个维度理解，未来在研究行政诉讼繁简分流课题时，应坚持“大繁简、大分流”理念，秉持宏观性观察视野、层次性思维模式，打破言繁简必称简易程序、谈分流定限诉讼程序的桎梏，从人、案、程序、资源四个维度出发，实现审判程序与诉讼各环节共同简化、诉讼内与诉讼外合力分流、传统法院与智慧法院协同，多管齐下，同心协力，构建一个分层递进、层层筛选的“漏斗式”行政诉讼繁简分流机制。

2.拓宽广度：及时跟进和提炼改革实践现状

真实世界的纷繁复杂与瞬息万变，促使行政法学研究者必须秉着“行政法唯一不变的就是在变化”研究自觉，脚踏实地、汲取经验。行政诉讼繁简分流源于司法实践，又经实践探索不断发展。实践探索如火如荼，提出诸多新的理论命题。

一方面繁简分流改革实践已取得诸多成果，急需转化提炼为新的理论，用理论指导实践。地方法院于21世纪初开展的简易程序自发试点工作，正式拉开了以简化诉讼程序为基本形式的行政诉讼繁简分流的帷幕。此后，行政诉讼繁简分流范围不断扩展、形式不断增多、内容不断丰富，制度化、规范化、型式化特征不断明显。繁简分流是一个开放性课题，地方探索创新并未局限于诉讼程序的繁简分流。在最高人民法院顶层设计指导下，地方各级人民法院秉持首创精神，在结合地方实际、尊重司法规律的基础上，不断总结审判经验，在简易程序之外，有针对性地探索了诸多新的分流措施。例如山东省青岛市黄岛区人民法院的速裁程序探索，率先成立了全国首家综合行政执法巡回法庭，并印发《青岛市黄岛区人民法院关于行政案件适用速裁程序的规定》。除此，还有裁判文化繁简分流、专业化法官团队、标准诉讼程序、集约化管理等诸多措施。这些实践探索在充分彰显各级人民法院扎根中国大地的智慧的同时，不断提出新的理论命题。面对层出不穷的繁简分流探索实践，理论界必须及时回应，要基于类型化思维路径，作出繁简分流模式的理论化提炼；同时，要以行政诉讼简易程序与现阶段多样化的行政诉讼繁简分流之关系为基点，深入探究从单一化程序分流向多元化繁简分流演变过程中的现实肇因与深层机理，作出理论性阐释，以提出具备中国特色的理论命题为研究宗旨。行政诉讼繁简分流绝非局限于行政诉讼制度内部的局部措施，而是国家治理体系和治理能力现代化背景下的重要课题。必须摆脱传统诉讼法理论思维惯性，以“系统性”“全局性”为底色，综合运用治理理论、回应性行政理论、回应性司法理论、诉权多层次保障理论、纠纷多元化解理论以及行政诉讼特有理论等作为理论工具，作出富有说服力和科学性的理论阐释。

另一方面，繁简分流实践中的难点重点问题，对现有理论造成了冲击，需要深入研究以弥补我国行政诉讼理论的不足。行政诉讼繁简分流是一个牵一发而动全身的巨大工程，不仅是司法改革中的难点，改革所引发的整个行政审判制度的变化、诉权的保障、流程的再造、诉讼正义与诉讼效益价值的较量等宏大命题更需要进行理论阐述。这对于行政诉讼理论来说既是挑战、更是发展机遇。例如，实践中简易程序的适用范围和简化规则已突破了法律规定。南通市中级人民法院制定的《行政案件简易程序实施意见（试行）》，规定六种上诉案件亦可以适用简易程序，明显扩展了法定的简易程序适用的范围。面对行政诉讼简易程序范围的扩张趋势，学界必须作出理性省思，客观评价有无扩张的必要性，完成与当事人程序选择权、行政诉讼程序优化、诉讼公正与效率等更本质的理论对接。再如，我国行政诉讼审级制度的同质化问题突出。实践中一审法院、二审法院均同时对法律问题和事实问题进行审理，再审法院则事实上沦为“第三审”审判程序，这不仅造成同一个案件反复审理、司法资源严重浪费，同时因为功能定位模糊，导致审级制度难以发挥实质效用。该问题的解决，则需要从宏观视野出发，围绕“倒金字塔”现象与纠纷解决理论、四级法院定位、审级功能重塑等进行系统思考。应然与实然的差距、法律规定与实践探索之间的张力，亟需理论予以回应。任何学术研究均需立足实践，其研究使命之一在于将本国有益探索进行深入研究、提炼出独具本国特色的理论问题，从而充实本国行政诉讼法学理论，为丰富世界行政诉讼理论提供新内容，并反过来用这些理论指导实践，助推行政诉讼繁简分流改革进一步发展。

3.增加厚度：统筹运用规范与实证等多种方法

理论的抽象化需要在经验基础上完成，为此必须形成规范分析与实证研究齐头并进、多元方法并重的方法论体系。首先，实践发展领先于研究进展的现实特性，以及溯源于改革探索的发展路径，决定了实证研究方法在行政诉讼繁简分流理论研究中的基础性和关键性地位。行政诉讼繁简分流实践已历经三十载，在栉风沐雨中积累了许多经验，也面临不少难题。一方面，行政诉讼简易程序制度历经艰辛终于确立，但却面临效果不佳问题；另一方面，自新法实施之后繁简分流探索实践悄然兴起，产生了诸多有益探索，但囿于区域限制传播范围有限，改革经验难以铺开并很难被外界熟知。上述难题决定了实证分析方法的必要性。正如霍姆斯所称，“法律的生命从来不是逻辑，而是经验”。①苏力著：《制度是如何形成的》，北京大学出版社2007年版，第153 页。立足繁简分流实践，探究行政诉讼理论的变迁、反思与回应，任何一个阶段都必须始终紧紧围绕实践，在实证分析基础上拨开云雾，去粗存精、去伪存真、由此及彼、由表及里，发现“真问题”，对症下药。具体来看，应综合运用访谈、调研、问卷等形式的研究方法。以案说法，以数据证成，脚踏实地，而非纯粹理性主义，如此才能实现学理性与实践性相统一，防止问题意识陷于“伪命题”陷阱。以行政诉讼繁简分流举措为例，实践探索早已突破了单一的简易程序模式，呈现出“百花争艳”势态。因此，对行政诉讼繁简分流模式的提炼与研究，必须注重和善于运用实地调研、法官访谈等实证分析方法，遵循从事实经验到理论飞跃的研究径路。

其次，规范分析是实证研究的依归，实现研究从实然社会状态走向应然规范层面。行政诉讼繁简分流的兴起，对行政法造成的最大影响便是适法困难。行政法规范限于稳定性特质的要求，不能因客观环境发生变化而及时适应新情况，逐渐产生滞后性、空白性甚至相互矛盾冲突等问题，面对“大繁简、大分流”改革面貌心有余而力不足，甚至是束手无策。为了更好应对行政法的变迁，达到完善行政法体系及相关制度之目的，必须首先从分析法律文本出发，确定行政法的滞后、冲突及缺漏之处，以此为基础，结合改革实践对行政法提出的新要求，对行政诉讼法理论进行调试或尝试提出新的理论，从而推进行政诉讼法的更新与完善。例如，行政诉讼简易程序规定不完备是导致其陷入“休眠”的原因之一，为此对简易程序的完善研究必须着眼于行政诉讼法及司法解释的细致解读。从文本着手，结合实际，最终回归法律完善，方能作出有生命力的研究。

最后，擅于博采众长，运用多种研究方法。我国行政诉讼繁简分流呈现出“地方探索——顶层推广”的自下而上发展路径，其中，国内现行确立的民事诉讼简易程序和国外盛行的诉讼程序简化改革，对行政诉讼繁简分流改革具有重要启示和借鉴作用。现如今，得益于党中央和最高法院的大力提倡，繁简分流显示出“政策助推型”与“个案复制型”相得益彰新特征。与之相应，以国内民事诉讼繁简分流改革和国外诉讼程序简化经验为基础样本的比较研究方法，以行政诉讼简繁分流历史演进规律提炼为目标的历史研究方法，以党中央和最高法院政策文件分析为基点的法政策学研究方法，成为行政诉讼繁简分流研究必不可少的方法支撑。比较研究方法的运用，从外部来看，具有加深本国法律理解和获得改进思路的重要启迪之双重功效；从内部来看，则可以及时汲取民事诉讼和刑事诉讼繁简分流的智慧成果，避免误入弯路或重蹈错路。①[德]茨威格特、克茨著：《比较法总论》，潘汉典、米健等译，法律出版社2004年版，第20～24 页。例如可以借鉴台湾地区比较成熟的行政纠纷解决经验，以行政裁决和行政调解为着力点，推进多元化的行政纠纷解决机制构建。②安丽娜、胡洪玉：《台湾地区行政解纷机制研究及其借鉴——以行政调解与行政裁决为视角》，载《海峡法学》2014年第4 期，第39～46 页。历史研究方法的采取，有利于从宏观上把握和审视繁简分流实践及背后的制度变化，透过表象发掘出隐藏于变化中的因果关系，在此基础上作出理论反思与制度回应。法政策研究方法的重视，有利于在不断批判和反思政策思维的基础上，实现法学与公共政策学的有机整合。③鲁鹏宇：《法政策学初探——以行政法为参照系》，载《法商研究》2012年第4 期，第111～118 页。引入法政策学研究方法，可以实现对法律和政策的双重审视：立足政策的视角审视法律如何顺利实现政策目标，着眼于法律的工具性和合目的性; 转换法律的视角审视政策是否适合或有必要转换为法律，重心在于政策的合法性、正当性以及可行性。④陈铭祥著：《法政策学》，元照出版公司2011年版，第5 页。价值分析方法的适用，有助于揭示行政诉讼繁简分流的理论基础与正当性根据，并在制度构建中妥善处理好协调公正与效率这一对价值悖论。

四、结语

“‘诉讼社会’和 ‘无讼社会’这两种理想类型，都不能独立成为社会治理的合理模式。”⑤范愉：《诉讼社会与无讼社会的辨析和启示——纠纷解决机制中的国家与社会》，载《法学家》2013年第1 期，第1 页。现实的选择必须依靠多元化纠纷解决体系联结起国家法律机制与社会自治机制在定分止争中的作用。反观当下中国，人们对行政纠纷解决机制的“泛司法化”“泛行政诉讼化”认识倾向，导致诉讼渠道成为行政纠纷解决“法治化”“现代化”的评判标准，“司法中心主义”现象随即发生。同时为了应对司法天然的专业化、程序化和成本化等不足，司法的平民化、救济的方便性以及司法程序的简化又被反复强调，司法“行政化”倾向不断加剧。在这种背景下，如何让司法更像司法、行政更像行政，始终是行政法学研究必须回答的问题。⑥耿宝建：《“泛司法化”下的行政纠纷解决——兼谈<行政复议法>的修改路径》，载《中国法律评论》2016年第3 期，第229～230 页。行政诉讼繁简分流改革则肩负“去司法中心化”“法院功能回归”“多元解纷主义”“行政诉权实现”等多重使命，是有效应对“司法过载”“行政不能”“非诉休眠”等症结的关键举措。由此，行政诉讼繁简分流研究具有重要的家国使命，更需“上下求索”，即便“为伊消得人憔悴”。在具体研究中，应立足更高视野、宏观把握时代命脉，因为在建设中国特色社会主义法治国家进程中，“不应该只片面追求法制的正规化，而应该寻找一条适合中国国情的、把正式的法律制度与非正式的法律制度的其他社会控制相结合的道路”。⑦朱景文、斯图尔特、马考利：《关于比较法社会学的对话》，载朱景文著：《比较法社会学的框架和方法——法制化、本土化和全球化》，中国人民大学出版社2001年版，第778 页。行政诉讼繁简分流即是如此，要求研究者既肯脚踏实地，又能高屋建瓴，以能动司法的有限性为客观评判标准，⑧参见秦前红、黄明涛：《试论司法权的能动性──金融危机中的司法权论辩》，载《海峡法学》2010年第2 期，第22～23 页。最终为以行政诉讼繁简分流改革为基点的司法制度改革、乃至于社会主义法治国家建设贡献力量。