我国警察服务职能泛化之反思——基于“保姆式”服务现象

侯兆萌

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、问题的提出：对“保姆式”服务现象的思考

事件一：2018 年6 月7 日深圳高考当天，一名交警暴雨中送高考生赶赴考场并提供雨衣,却因考生衣服被大雨淋湿反被家长投诉。事件一出，在网上立刻引起轩然大波，网友@天中捕快通过微信公众号“张迟有度”发表《警事观察有一种投诉叫吹毛求疵——心疼深圳交警三分钟！》一文，并称“有消息说深圳交警在彻查此事，准备辞退该名铁骑队员”；6 月8 日06 时15 分，深圳交警官微回应“湿衣投诉事件”事件称：“查清了！要隆重表扬！”[1]。

事件二：2018 年6 月大庆市会战分局首家“公安超市”开业，为当地群众提供免费发布租赁信息送弱势群体就医、定期邀请辖区卫生服务站医生、为居民进行健康讲座和义诊、预约户籍，护照业务、免费帮助预约医保认证等服务，甚至列出了为群众接收快递、免费寄存物品的业务工作，“没时间取的，下班后帮着送回去”当地民警如是说。[2]

事件三：2021 年2 月25 日，西北某市公安局推出了一项跨世纪的“便民服务”：增设酒后代驾便民业务，原文如下：市公安机关44 个便民警务站，16 个警务室迅速行动，增设“酒后代驾”便民业务，为酒后需要紧急用车的“尴尬”情况解决燃眉之急，更是为酒驾打上预防针，赢得辖区群众一致点赞！[3]

在上述以及类似案例的留言区，网民们无一例外的发出以下疑问：这一活动是否属于警务活动？为何事件中警务人员的平日的执法形象看起来越来越不那么的“严肃”？

首先，在实际上，事件一中，“警察为粗心考生提供救助服务”本就不属于警察服务范围之内，但在当今社会对于高考的重视度和公众同理心的裹挟下，为高考粗心考生提供便民服务似乎越来越被社会公众看作是警察“分内之事”。事件二中，“寄存物品”“发布租赁信息”等应属于酒店及房产中介承担的有偿服务，“邀请医生为居民举办讲座和义诊”“免费预约医保认证服务”也属于卫生部门及医保部门应当提供服务，即使是“接受预约户籍，护照的业务”也应经属于公安机关本职工作的过度延伸，而会战分局却统统将这些活动收入”警察服务“的工作中来。而事件三中的某市公安局领导所推出的“酒后代驾”服务更是远远偏离警察本职工作，一经推出便沦为社会笑柄，这一举措也很快便被撤销。

其次，警察提供的上述服务是否真如事件三中某市公安局的官宣文字所写的那样，“赢得辖区群众一致点赞！”笔者通过对上诉事件的留言进行观察和统计发现，实际上，留言区高居榜首的群众留言皆是对这类服务的反对和质疑之声：“拿着纳税人的钱为少数人服务，浪费资源！”“乘坐的群众出了事故，警察该怎么赔偿呢”“店小二精神应休矣！”。

上诉三起事例引发了笔者的思考，笔者将上诉情形总结为公安机关为社会群众提供的“保姆式“服务。“保姆式”服务方式的出现是我国公安机关由于对自身服务工作职责范围不清、属性不明，对群众服务工作大包大揽，造成社会公众对公安机关社会服务过度依赖、警察服务职能泛化以及社会公共资源的极大浪费的现象。然而在现实生活中，类似护送考生、收发快递的“保姆式”服务在我国法律规定中是否应当由警察来提供？如果公安机关应当为高考考生提供护送服务，是否也应当为中小学生甚至幼儿园学生提供“保姆式”护送服务？在当前警察服务职能逐渐异化的形势下，公安机关提供社会服务的限度又应当如何界定呢？

二、保姆式服务——公安民警不可承受之重

“保姆式”护送及“公安超市”等不合理现象的出现充分体现出当今社会警察职能以公共服务职能为主的背景下公安机关提供公共服务的模式逐渐向“保姆式”的误区发展，两起事件引起争议的焦点在于群众对公安机关的公共服务范畴认识不清，对警察服务职能的内涵理解不一致。笔者仅从以下几个方面，对公安机关“保姆式”服务所带来的负面影响加以解析。

首先，公安机关承担了提供“纯公益”服务的职责，导致警力资源及其他公共社会资源的过度流失。2017 年至2019 年，深圳警方在6 月7 日和8 日两日高考期间出动警力数从2017 年的6890 人次跃升至2019 年的13480 人次，警方为考生提供紧急护送及救助等服务从30 宗跃升至56宗，并于2018 年达到最高值90 宗。而深圳高考考生数量则从4.3 万人增长到5.1 万人[4]。从以上数据可以看出，近年来考生数量变化幅度远远小于安保警力的变化幅度，警力资源的占用呈异常快速增长，而警力资源与考生数量这一完全不成比例的增长趋势，实际反映了部分警力资源的不必要流失。

在实际生活中，类似公安机关提供此类服务活动的案例数不胜数，造成了警力资源的不必要的浪费。如“2018年10 月9 日晚，南京某高校女学生因打游戏坐过站报警求助，南京警方出动四名警员，警车护送其回校”[5]“粗心家长弄错高考考点交警连闯红灯护送考生赶到”[6]“池州一考生忘带准考证交警连闯数个红灯助其快速取回”[7]

其次，公安机关承担不必要的追责。如在此类事件中，倘若公安机关未能及时将考生送入考场，或因逆行超速导致群众人身受到伤害，公安机关则有可能遭到不必要的追责。

第三，群众对警察服务和社会资源占用产生依赖心理，加深其依赖心理与对社会规则漠视的恶性循环。从深圳警方护送考生服务次数连年走高的事例可以看出，群众对于警察服务的依赖性逐渐增强，而这一现象直接造成其侥幸心理的增强与规则意识的逐步弱化，形成占用资源的依赖心理与漠视社会规则的恶性循环。

分别加入不同体积的1.0×10-4 mol/L百里香酚蓝乙醇溶液显色剂，按实验方法测定体系的吸光度。结果显示：随着显色剂用量的逐渐增加，体系吸光度随之增大；当百里香酚蓝乙醇溶液用量在3mL以上时，体系吸光度基本恒定，说明钛已完全参与反应。实验选取3mL百里香酚蓝乙醇溶液。

第四，公安机关服务范围与执法权威渐成反比例关系。对于“交警护送考生反被投诉事件”，虽然大部分群众认为这一事件由考生家长无理取闹所致。但也有部分网友提出“警察心甘情愿当店小二，服务不好被投诉属于活该”“公安机关应在自身地位上进行反思”[8]的观点，结合近年来袭警案件、打骂警察事件的连年攀升现象。可以看出，警察提供社会服务范围的无节制扩大，实际上造成了警察执法权威的不断削弱，公安机关执法地位逐渐降低。

三、保姆式服务催生因素初析

（一）从立法的角度

我国当前有关警察服务的立法规定主要在《人民警察条例》、《人民警察法》、《公安机关人民警察内务条令》中有所体现。但从法律层面来看，我国在警察相关法律中并未对警察服务活动范围进行明确规定。

1957 年由我国人大常委会颁布的《中华人民共和国人民警察条例》（已于1995 年《人民警察法》颁布施行后废止）中对于并未出现警察服务的有关规定，仅在第三条规定“人民警察必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督，必须严格遵守宪法和法律，努力为人民服务”中提到了“服务”二字。

我国《人民警察法》在中“服务”一词的规定，除了保留了1957 年的第三条规定外，又在第三十条规定中提出“国家根据人民警察的工作性质、任务和特点，分别规定不同岗位的服务年限和不同职务的最高任职年龄”，但很显然此规定与警察服务的内容及具体限度无关。“为人民服务”是公安机关人民警察的工作宗旨，但具体服务内容并未规定。较能直接体现警察服务内容的规定是在第二十一条提出，“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作”。[9]其中对人民警察救助、帮助解决纠纷、抢险救灾等义务进行了规定，但对救助的情形、纠纷的范围并未进行明确。

《公安机关人民警察内务条令》第三十二条“公安民警应当热情为求助的群众提供必要的帮助，解答群众提出的问题，对群众报警、报案应当及时妥善处理。各级公安机关的警车在临时停靠或者行驶中，乘车的公安民警应当随时随地接受群众的报警与求助”中提到“公安民警应当热情为求助的群众提供必要的帮助”[10]，但对“必要的帮助”并未做详细说明。

综合我国当前立法规定来看，我国立法机关并未将警察服务作为一项独立的警察活动在立法上加以明确，对于警察服务的规定也只是将其作为警察的一项职能加以确定，但对于警察服务的具体工作范围、服务部门、法制保障等却并未作出明确规定。即使是法律中与其相关的关于警察救助以及帮助群众的规定，也多采取高度概括的方式对救助情形加以概括，救助工作范围模糊不清，而其法定性又意味着如果拒绝履行就可能构成违法，公安机关往往为了获得报警人的满意，为了避免被指责不作为只得花费大量的时间和精力去处理，每天都有大量公安民警在各个非警务现场疲于奔命。立法上的缺失，使得公安民警在为社会提供服务以及面对群众的帮助请求时无法可依，警察服务活动泛化现象逐渐严重。

（二）从公安机关自身的角度

1.对于非“急、难、险、重”的诉求的全盘接受。由于我国当前对于警察服务活动的立法规定较为模糊以及部分基层民警对于自身职责范围的错误理解，公安机关为避免承担因违背警察服务的法定性而造成不作为的法律后果，索性将社会群众的一些非急、难、险、重的诉求全盘接受，造成公安工作非警务活动泛化现象的出现。[11]

2.部分公安机关领导过于注重业绩提升，而非讲求效率原则。由于当前我国公安机关政绩考核内容多与群众满意度挂钩，将群众评价作为公安机关领导工作政绩评估的重要依据。而对于公安民警政绩考核途径则采取自上而下逐级考核机制。[12]在此形势下，部分公安机关领导为追求群众满意度的提高，在日常警务工作中吸收拓展了众多脱离公安机关主流警务的服务活动，如“公安超市”现象的诞生以及“处警满意率百分百”口号的出现，警力资源的投入远远低于所取得的社会效益，与警务工作的效率原则相违背。基层民警被当成提升领导政绩的“小白鼠”，而非打击罪恶、社会安定的“压舱石”；警察服务工作也泛化为解决各类社会问题的万能“金疮药”，而非精准扶危救难的“救心丸”。

（三）社会舆论方面

2.公众媒体对于警察履行非警务活动取得的成绩过度宣传报道。为体现我国公安机关“全心全意为人民服务”的正面形象以及党和政府对人民诉求的重视程度，一些社会主流媒体对于公安机关在履行非警务活动取得的成绩进行过度宣传报道（如高考期间，众多媒体对于警察护送考生这一职责外的服务活动的纷纷发文点赞），使得社会公众对于警察服务的期望日益升高，也致使公安机关陷入坚持本职工作与迎合公众期望的矛盾困境之中。

（四）社会公众方面

1.公众对于警察服务的过度依赖。由于我国警察绝大部分的服务工作的受众是全体社会公民以及采取免费供给制的服务模式（如我国的110 报警服务），使得一些社会群众产生“搭便车”心理，形成占用免费社会公众资源的依赖心理。[14]例如，许多群众在选择120 急救与110 报警处理医疗事故和需要救助服务时往往会选择无偿的110 报警，而非更加专业化但需要收取费用的120 急救。

2.对于社会规则的漠视。因自身粗心大意造成考生到达考场迟到以及游客不顾景区规定闯入禁区反陷困境等事件的发生，实际反映出其群众自身的非理性以及对于社会规则的漠视。

四、“保姆式”服务现象之破题：警务服务职能回正的调适

（一）立法机关：完善警察服务相关立法规定

1.对《人民警察法》第二十一条的危难情形进行补充与明确。如上文所说，《人民警察法》第二十一条所提出的“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助”这一法律规定中，并没有对“其他危难情形”所指代的具体情形及情形的危难程度进行明确的解释，从而给社会公众及公安机关自身对于警察服务的服务活动范围产生模糊认识。而根据法理的相关分析，笔者认为，根据类推解释，二十一条中所提到的“其他危难情形”应当与法条中的并列情形即“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯”所规定的危难程度相当，从而能使公安机关及社会公众明确认识到诸如“护送粗心考生”类服务实为警察职责之外的非警务活动。但现行的《人民警察法》中仍未对此作出明确补充解释，从而使公众对于警察服务活动范围界限存在模糊认识。立法机关应当及时对于《人民警察法》第二十一条进行补充与完善。并按照类推原理的原则对“其他危难情形”的具体危难程度给予明晰或相关具体危难情形进行明确罗列，保证公安机关在警务执法活动中做到有法可依。

2.警察公共服务的具体内容应当在立法上予以明确。目前，警察公共服务职能仍只是存在于学界探讨的概念中，却未在立法规定上予以明确。建议在立法中在警察职责部分对警察公共服务的具体内容加以概括规定，明确警察公共服务属于警察职责。警察职能随着社会的发展由传统的政治镇压职能、行政管理职能到公共服务职能，应当在法律、法规中体现，作为警察职责内容的明确要求。[15]

（二）政府部门：构建综合服务机制，弥补相关服务部门的缺位

1.构建综合服务机制，实现非警务活动分流。由于我国政府其他行政服务部门的缺位以及面向大众的单一服务机制，公众在寻求帮助时，往往第一时间想到的还是公安机关，从而导致大量非警务活动涌入公安工作。因而，我国政府部门应当对其他行政服务部门如消防、医疗和卫生等部门的服务范围予以明确，联合公安机关共同构建综合服务机制，部门之间建立紧密互助网络，实现非警务活动分流。

2.统筹调度社会服务力量，构建全方位政府一线“代理人”。公安机关本身所具有的政治属性和公共服务职能，以及公安机关参与解决社会问题所具备的直接性和高效性的特点，使其很自然地成为党和政府直面一线的“代理人”。而伴随着我国经济的快速发展，我国社会矛盾日益增多，基层警力资源面对庞大的非警务活动的涌进已呈难以招架之势，政府部门应当对社会服务力量进行统筹调度，构建全方位政府一线代理人。例如，近年来我国的安保行业发展较为迅猛，政府部门应当鼓励国有企事业单位自己建立保卫部门负责本单位内部的治安保卫，大力支持私人安保行业的兴起。同时，政府部门也可以通过购买公共资源并委托给非营利组织来提供服务的方式充分调动起社会力量。比如近些年山东兴起的“雷锋救援队”就是非营利组织的一种雏形。[16]将公共服务进行外包不仅节省了政府的精力成本，且非营利组织供给的服务也更为专业，更切合社会公众的需求。

（三）公安机关：优化110 接处警机制，树立正确的政绩观

1.优化110 接处警机制，推进源头执法规范。在当前我国公安机关致力于打造立体化信息化社会治安防控体系的新形势下，强调源头执法规范之要义即是从110 接处警工作入手，构建综合服务机制，实现非警务活动分流。近年来江苏省加大源头执法规范力度，并取得了良好效果，全省严格实行警情分类分流，在110 接处警工作中，将警情分为违法类警情与非违法类警情，积极推进线上自助移车等非违法类警情分流举措，在全省首推“双隐藏非接触”自助移车。移车、咨询、开锁等非警务活动报警，由接警员通过平台查询、电话联系、直接答复等方式处置，不再需要向基层所队请求派警。以南通市为例，从2017至2020 年，通过警情分流与警情自处，南通公安110 的一次接通率从73%上升至99%，极大减缓了基层警务压力。[17]

2.正确认识自身职能，树立务实的政绩观。公安机关领导干部要明细自身职能，树立务实的政绩观，从本地区实际出发，借鉴外来经验，因地制宜探索适合本地区的警务创新战略。威尔逊认为：“警察是其所处社区的政治文化产物”，[18]即是指警务机制的建立应当与实际所在执法环境相符。公安机关在制定决策时，也应当多听取基层单位同志意见，而非唯群众满意度是从。即“立足本职的服务才是真正的为人民服务，立足本职的警务创新才是符合逻辑的警务创新”。[19]

（四）社会舆论：媒体机构宣传立场应保持中立，引导公众依法报警

1.政府机关官方媒体应保持立场中立，引导公众依法报警。公共经济学理论认为通过对公众进行道德引导，运用道德舆论压力，可以有效防止对公共资源的滥用。因此政府机关自身媒体自身也应当明晰警察服务界限，保持立场中立，重视面向大众的宣传以及舆论导向作用，引导公众依法报警。并通过对滥用警力资源的事件进行新闻报道，引导公众做好舆论监督和自我约束，防止警察服务职能的泛化。

2.社会媒体机构应加强自觉意识，恪守职业道德和行为准则。自媒体时代，人人都可以利用各自手中掌握的自媒体方便地“发声”。[20]因而社会媒体机构更应当严格依法、依规，恪守职业道德和行为准则，正确发挥舆论监督的职能，将法律法规和职业道德精神细化到日常工作的每一个环节当中，为我国警察服务职能的回正提供强大的精神支撑和宣传力量。

综合来看，笔者认为，近年来“保姆式”服务现象的发生是警察服务职能泛化的问题充分体现，并通过相关案例以及相关法理知识来对“‘保姆式’服务实为公安机关过度服务”的观点加以论证。但笔者并不否认近年来公安机关为密切警民关系所作出的一系列服务的尝试，并赞同，任何亲民的举措，都是改善警民关系的一次机会，不能一概排斥。但同时，笔者坚持认为此类服务应当遵循一定的限度，在公安机关法定职责范围内进行，而不能影响到公安机关主流警务活动的进行。立法机关及公安部门也应当加深对于警察服务职能的理解，对警察服务立法规定及活动范围加以明晰，在建设服务型警务模式的过程中确保警察服务的质量以及警察服务机制的合理高效。