成本导向的机关事务管理优化路径研究

高 红

（黑龙江大学 政府管理学院，哈尔滨150080）

一、新时代下机关事务管理的特殊性及成本导向优化思路

目前，我国机关事务工作主要涉及中央和地方政府部门中的经费、资产和服务管理等。从机关事务管理工作的特性来看：一是政治性与经济性相结合，这主要是由机关事务部门服务对象的特殊性决定的。在传统的计划经济体制下，机关事务部门的服务对象是特定的党政机关，为党政机关有序运行提供物质和后勤保障，因而具有了确保党政机关公权力得以有效实施的政治属性；而作为执行公务或提供特定公共服务的党政机关，由于其所提供的产品或服务应具有符合公共利益诉求的准公共物品属性，因此作为其运行成本的机关事务支出也应符合公共经济的原则。二是内部性与社会性相结合，这主要是由于转型过程中机关事务部门的职能边界不确定导致的。随着机关后勤社会化改革、“三公”改革和“放管服”改革的推进，机关事务部门的职能范围和服务方式表现出较大的阶段过渡性。例如，政府机关越来越多地面向社会采购相关服务，机关后勤部门也纷纷通过转企改制拓展对外经营、融入社会服务业，因而机关事务服务水平和质量的差异性又会间接地影响各地的营商环境，为各地的经济社会发展积累公共精神禀赋［1］。三是独立性与从属性相结合，这主要是由于机关事务部门的组织身份模糊导致的。实践调研表明，大概有30%左右的省管局能统管全部省级机关事务，仅有50%的省管局能够对公务用车、机关办公用地、通用资产和其他机关资产实施管理，且管理内容和方式相对单一和传统［2］。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”在新时代背景下，我国机关事务管理也表现出一些新特征：一是资源共享的数据化与网络化。2018年5月，国家机关事务管理局印发《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》，要求建设智慧后勤、打造机关事务管理平台，实施一网式管理、促进机关事务信息跨部门互通，推进数据共享、实时发布机关事务供需信息。二是组织运行的摩擦成本较高。现行地方机关事务部门在履职过程中大量存在职能定位不清、管理范围差异大以及管理效能较低等问题。例如，机关事务部门与国家发展改革委、国资委、财政、审计、自然资源、住建等相关部门之间广泛存在职能重叠与资源信息分散化、部门化等现象。三是组织目标的价值多样化趋势。随着机关事务部门改革的推进，新时代下其职能范围正逐渐由“封闭式对部门服务”转向“开放式对社会服务”，从而要求其组织目标亦应包括服务于特定党政机关的政治价值、服务于社会大众的公益价值以及服务于个性化市场需求的经济价值。因此，新时代下机关事务管理应以打造地方政府竞争力为目标，沿着成本导向的机关事务管理优化路径系统推进。例如，2020年3月11日，国管局、中直管理局、国家发展改革委、财政部联合发布了《节约型机关创建行动方案》，要求降低机关运行成本，推行绿色办公，力争2022年有70%左右的县级及以上党政机关完成创建指标。

“成本导向定价法”即依据产品的成本决定其销售价格的定价方法。采用这种定价方式不仅要准确核算成本，还要确定恰当的利润百分比（即加成率）。其中，“目标效益定价法”要根据企业的总成本和估计的总销售量确定目标收益率，并将此作为定价的标准。因此，成本导向的机关事务管理，首先，要明确机关服务的总成本与总需求量，即在对机关服务的产品化分类基础上，对其管理成本进行科学测算并进行标准化管理；其次，要根据地方经济社会发展的特点确定机关服务目标以及目标收益的价值评判依据；最后，要完善多维多层次的机关服务定价机制，以确保机关服务及时对服务需求作出回应、实现供需均衡，减少因机关服务盲目扩大而造成公共资源闲置或浪费的沉没成本以及因公共资源使用不当或效率低下而产生的机会成本。具体来看：一是管理成本的标准化路径，“以产出为导向的绩效预算与绩效管理—以机关事务执行力的提升优化地方政府公信力—优化政治竞争力”；二是服务对象的扩大化路径，“以公益价值再造为目标的资源共享管理—创新机关社会服务方式以增强社会凝聚力—优化社会竞争力”；三是社会评价的公开化路径，“根据多维评价进行分级分类的信息管理—以营商环境的打造优化经济生产力—优化经济竞争力”。

二、管理成本的标准化：以产出为导向的绩效管理优化

机关事务管理成本意识不足首先源于机关事务部门的组织属性模糊和履职能力参差不齐。王浦劬等学者的实践调研表明，目前大概有七成左右的省管局属于省级政府部门，三成左右为省政府的直属事业单位［2］。通常具有政府部门属性的机关事务部门具有更强的履职能力，这主要是因为事业单位作为政府部门附属机构的从属地位观念依然根深蒂固，因而使以“事业单位”组织身份出现的机关事务部门，因缺少足够的法律法规授权和公权力委托而陷入“责权不对等”的尴尬局面。这也是为什么机关事务部门分管领导的行政职务、行政级别和人脉等个性化因素，常常对机关事务部门的组织身份定位和履职情况产生深刻影响的原因所在。事实上，目前各地机关事务部门的职能设定具有较大的差异性和阶段过渡性，例如，有些地方的机关后勤服务已经基本完成了社会化改革，有些地方仍保留着以党政机关为主要服务对象的机关后勤服务体系；有些地方已初步完备了党政机关公共资源共享的信息化、系统化和机制化建设，有些地方党政机关资源共享仍然只停留在政策文本上，公共资源的部门利益分化和闲置情况依然较为普遍。可见，正是机关事务部门组织属性的不确定弱化了其履职能力，而履职能力的弱化将加剧其组织身份认同的危机，因此急需标准化成本管理的推进来打造其专业化的履职能力，从而为获得法律法规认同的权威性组织身份积累实践经验与标准。需要指出的是，目前，许多机关事务部门运行中存在大量因职能交叉而产生的摩擦成本。例如，经费管理中因缺少明确的给付依据和标准容易与财政部门产生摩擦，而国有资产监管中的多头管理以及服务管理中的标准多样化都极易产生大量的摩擦成本。

2016年，国管局开始在全国范围内推进政府部门运行成本调查统计，但目前，许多省级政府部门运行所需费用并没有参照相关的市场化标准进行限定，有些尚未进行过相关的成本测算。例如，一些政府部门交纳的物业服务费或公房租赁费用与市场价格不符，从而造成了机关管理成本偏离市场价值的管理困难。周志忍教授认为，机关事务标准化管理的意义如下：一是打破机关事务工作的分散化、部门化、行政化，统一机关事务工作内容和管理成本，提升机关事务服务的专业化、品质化和精细化水平；二是根据市场行情统一机关事务管理成本，有利于促进党政机关公共资源的共享与服务的同质化、均等化，降低寻租防范支出；三是为机关事务绩效管理的推进提供评价依据和基础，但“标准”的制定要适度，既不能脱离社会可接受程度，盲目追求高标准和高质量，也要通过严格的预算控制、结果导向的绩效管理完善来保障［3］。为此，美国机关事务标准化建设的经验值得我国参考：一是坚持服务标准的“市场化或社会化导向”，强调由标准使用者主导标准化进程。美国联邦总务署设立专门的“标准顾问委员会”，构建跨部门的标准制定合作机制，并广泛邀请法律、经济、工程等相关部门的代表人士和技术人员参加。二是强化服务标准的可操作性。联邦总务署根据相关法律法规授权，具体细化机关事务服务标准和工作流程，并编制和推广使用联邦标准化手册。三是坚持服务标准的多维和多层次性。联邦总务署在机关事务标准制定中积极与美国国家标准学会、美国国家标准技术研究院，以及其他标准制定的社会中介组织合作［4］。

因此，成本导向的机关事务管理应坚持管理成本标准化路径，推进以产出为导向的绩效管理优化。一是机关服务产品的标准化。明确划分机关事务部门的权责，并设定机关事务绩效标杆，完善绩效评价指标体系，利用党政机关的满意度及其工作业绩来衡量机关事务工作的社会效益。二是机关事务部门与其他部门关系的法定化。目前，我国机关事务法律体系尚处于部门法规层次低、约束力不足，而且机关事务部门与其他业务部门之间尚存在大量权责不清的协同性和协作性较差等问题，因而亟须在梳理各个职能部门权责利关系基础上出台专门的《机关事务管理法》。三是服务标准的社会化，既要参照社会化服务的价格指标确定机关服务标准与管理成本，又要参考多维、多层次、多元主体的服务标准。四是预算控制的绩效化，建构和完善机关服务标准指标考核体系，对公共资源的使用绩效进行评估，并实行评估结果与单位预算挂钩的预算控制机制。五是绩效管理的常态化，以激发机关事务部门工作的自主性和能动性。如不断提升机关事务部门专业化、精细化管理水平，发挥其在绿化降耗、节能减排、新技术研发使用等方面的引领推进作用。六是自由裁量的例外原则，即为各级各部门自由裁量权的行使提供限定条件、行为指南和技术指导。

三、服务对象的扩大化：以公益价值再造为目标的资源共享管理

就成本导向的机关事务管理来看，目前主要有三种目标收益方式：

（一）通过企业化的运营精简管理流程、提高办事效率，从而减少单位产品的服务成本

例如，根据上海市委、市政府深化机关后勤服务改革的相关要求，2009年7月，原上海盛勤和锦勤两家公司合并为上勤集团，这是一家总资产规模达到二十多亿元的国有独资企业。公司的主要业务是承接市级党政机关的后勤保障，由于实现了机关后勤服务的规模化、专业化和集约化供给，从而有助于统筹运营本级机关国有资产和财政经费，推进机关后勤服务的统一化、标准化和均等化发展。目前，这种转企改制的机关后勤社会化改革比较普遍，且效果也较为理想，但也出现了较多的问题：首先，机关后勤服务市场发展缓慢，缺少可参照的后勤服务市场标杆，往往导致绩效管理的考评标准流于形式或难以落到实处；其次，机关后勤企业运营的专业化服务水平和网络化技术支撑平台相对不完善，由于转制并不彻底，行政化、官僚化、人情化的人才管理和服务理念依然较为严重；最后，机关后勤服务企业的市场竞争和品牌意识薄弱，不仅缺少整合机关公共资源的服务方式创新、优势整合的自觉，还难以发挥以机关后勤市场化改革优化政务环境的引领功能［5］。

（二）推进机关事务的市场化采购，从而在明确机关事务服务标准的条件下最小化机关服务成本

例如，从2013年开始，上海市扩大了机关购买社会化服务的种类和强度，为此，上海市机管局制定了机关后勤服务负面清单和市场准入规则、机关后勤服务实物定额和服务标准等，并实行后勤服务费用的市场调节机制。一是由于当前公私合作的公共合同管理制度尚不健全，许多地方政府的后勤服务采购不仅缺少强有力的竞争者，而且中标者往往固定在少数与政府关系紧密而非服务效率或品质最好的企业；二是由于各地机关事务管理的数据化、网络化管理发展滞后，往往导致机关后勤服务的招投标公告不能及时公布或公布时间较短，难以起到最大限度地吸引社会关注和符合条件社会组织参与的效果，不能有效发挥市场机制优胜劣汰、持续优化机关事务管理效率的目标；三是由于逐利动机和监管漏洞的存在，也容易出现机关事务部门与后勤服务供给主体之间的“共谋”，使许多符合条件的市场主体很难获得公平竞争的机会；四是由于我国服务业的发展水平和服务主体的服务意识、专业素质都不够成熟，各类社会组织和公民个体参与机关后勤服务供给的主动性和能动性亦较差［6］。

（三）加强区域内机关服务公共资源共享平台的建设，从而实现区域内公共资源的优势互补，减少各部门协作中的摩擦成本、减少资源闲置的沉没成本

2020年5月27日，国家机关事务管理局发布《关于开展中央行政事业单位公物仓试点工作的通知》，即搭建实体仓库和资产调剂工作平台，建立健全部门间资产调剂机制，对各部门和各单位闲置、超标、低效使用资产予以集中调剂配置。同时发布了《中央行政事业单位公物仓资产调剂流程》和《中央行政事业单位公物仓资产调剂凭证样本》两个附件，为“公物仓”试点的有序推进提供了重要的制度抓手。事实上，长期以来行政事业单位国有资产的运行效益存在人员增长过快、资产流失、办事效率低下、无法很好适应社会需求等问题［7］。为此，理论界提出几种改革设想：构建“宏观管理部门—专项资产管理机构”的二层模式；“资产宏观管理部门—中间管理部门—使用管理部门”的三层模式；建立由人民代表大会为顶层监督和委托主体的监管体制，即“人大—资产宏观管理部门—中间管理部门—使用管理部门”的四层模式［8］。如广东南海由政府委托财政部门对资产进行清查、统一管理、调配和运筹，建立南海行政事业性资产管理信息系统，同时根据政府授权设立国有资产管理公司；上海行政事业性国有资产则采取“委托授权”的集中化管理，由“国资委—行政事业主管部门—机关国有资产管理部门和产业集团”等三个管理层次组成。可见，在现行市场经济体制下，行政事业单位国有资产作为国家机器和公共事业正常运转物质保障的政治属性已日益淡化；相反，作为公共物品供给体系物质生产资料的公共经济属性以及作为满足人们日益增长和多样化公共服务需求的社会公益属性，将日益凸显。

需要强调的是，目前，机关服务的属性应该是作为政府机关有效运转物质保障的社会服务，因而社会大众应该是机关事务部门优先服务的对象，其次才是政府机关。也就是说，正是社会大众对政府公共服务和公共管理的需求范围和需求量，限定了机关服务的范围和规模，二者不能本末倒置。因此，机关事务部门应以公益价值的再造为目标，创新社会服务方式，盘活闲置公共资源，用以发展开放式的公共活动中心或公共交流平台等。目前，机关后勤社会化改革、机关服务的市场化采购以及公共资源共享管理中出现的问题，大多是因为忽略了机关服务公益价值的产出，从而导致改革后期品牌溢价乏力、市场竞争力和竞争性较差，难以突破条块分割、错综复杂的部门利益掣肘等问题。可见，随着各地经济社会的发展，机关服务对象的扩大化是必然的趋势，但机关服务的目标必须以社会大众的公共需求为前提和依据，并以公益价值的实现和创造能力做为主要的价值目标和绩效考核依据。

四、社会评价的公开化：分级分类的信息管理优化

2019年6月25日，李克强总理在全国深化“放管服”改革、优化营商环境电视电话会议中指出，要把“放管服”改革、优化营商环境各项举措落实情况作为国务院大督查的重点，并继续对成效明显的加大表扬和政策激励，对不作为乱作为延误改革的严肃问责。可见，加快机关事务管理的信息化建设，促进机关服务评价的社会化，与深化“放管服”改革、持续优化各地营商环境以及积累地方经济发展的“公共精神”禀赋、打造地域品牌特色，具有相互强化与相互促进的共生关系。例如，上海市机关事务管理局加大力度推进“放管服”改革，成立了上海市机关事务行政服务中心，实行网上办公，并规范政务事项审批流程、权限和时限，实现政务服务的公开化、透明化。同时，针对机关事务非集中采购业务需求，制定和完善了18类政府采购合同和21个标准合同范本，并相继完善了重大诉讼案件管理、行政复议、法律顾问等制度，有效地提升了政务采购的公共合同管理水平。

事实上，机关事务的信息系统建设既能为政务信息公开监督搭建公共平台和沟通渠道，又能为公共政策的科学化、民主化和标准化提供现实可能性。从美国的机关事务信息系统建设经验来看，首先，要围绕机关事务不同领域构建相关的信息系统框架；其次，要明确各项信息要素及其内在结构；再次，要为各个政务部门制定规范的信息报告格式和标准；最后，要实现政务信息网络报告平台的共享与共通。例如，上海市机关事务管理局以“智慧机管局”建设为目标成立了专门的改革领导小组，创新“大数据管理大资产大事务”的“互联网+机关事务”改革路径，2018年，“上海后勤”APP已开始上线运营，但目前也存在一些亟须解决的问题：一是机关事务部门与相关职能部门的协同管理水平有待提高，机关事务信息系统的共享共通协作机制有待完善，基础应用软硬件设施有待及时更新；二是缺乏既精通网络技术又了解机关事务流程的复合型人才，不利于机关事务信息化系统的持续开发与优化。

因此，机关事务部门应充分运用大数据、云计算、区块链等信息化新技术，创新机关事务网络化管理平台，加强与相关职能部门之间的相互协作与协同管理水平。具体来看：一是建立健全机关事务经费信息化管理平台，推进机关事务运营成本信息采集、统计分析和优化调整。二是完善党政机关国有资产管理信息化管理平台，加强对机关资产购置、处置、交易和使用效益的全过程价值管理。三是搭建党政机关办公用房和办公设施信息化管理平台，加强对机关办公环境的节能和绿化建设，并完善相应的监控指标和奖惩机制。四是构建机关服务分级分类招标平台，完善政府采购基础数据库，及时公布政务采购信息、中标人信息、项目执行信息、项目评估与满意度调查信息等。五是完善机关服务质量第三方评估机制，构建承接机关服务企业信用档案与分级分类管理平台。例如，2020年10月22日，国家机关事务管理局发布《机关事务工作指南（2020版）》，明确各地要结合地方实际情况，分级分类推进机关事务集中统一管理；加强各部门统筹协调，建立健全统一项目、统一标准、经费归口、资源共享的机关运行保障体制机制。并对资产管理、经费管理，能源资源节约管理、物业管理等的原则、内容、标准、流程、方式以及评估和奖惩机制进行了具体的规定。这将极大地促进机关事务管理的标准化、公开化和透明化，从而使机关事务运行成本更便于测量，并接受来自社会各界的监督反馈。