关于加强国家监察与民主监督协同联动的对策思考

刘靖子

（湖南省社会主义学院，湖南 长沙 410016）

随着国家监察委员会与地方各级监察委员会的设立和《中华人民共和国监察法》的出台，国家监察的基本制度、组织架构、运行机制已基本成型。[1]国家监察体制改革并不仅仅是对监察权力和监察机构的重新设计，也是对中国特色社会主义监督体系的深度重构。[2]民主监督作为社会主义监督体系中必不可少的重要内容，如何把握监察体制改革契机，顺应改革要求，完善体制机制，通过加强与国家监察的协调联动不断提升监督质效，是理论和实践中亟待解决的重大课题。

一、深刻认识国家监察与民主监督的系统关联

国家监察体制改革是对中国特色社会主义监督体系的一次深度革新。理解这场改革，必须秉持“系统论”的思维，充分认识民主监督与整个监督体系各不同部分之间的协同性、系统性和关联性。

（一）民主监督是促进监督监察全覆盖的重要支撑

消除监督盲区和死角，实现国家监察全面覆盖，是监察体制改革的重要目标。这与民主监督的根本特征与内在要求是一致的。民主监督的本质是一种政治监督，即依托人民政协和各民主党派的平台架构和组织渠道，通过建议和批评等方式，对宪法和法律法规的实施、重大方针政策的贯彻和执行等进行监督，帮助执政党和政府改进工作。这种监督覆盖重大决策的作出、执行与反馈等各个环节，构成了一种多层次、多角度、立体式、网络化的监督型态。[3]尤其是，人民政协与各民主党派的成员大多是来自社会各个行业、各个领域的代表人士，在各自所联系的领域具有良好的社会声望，能够有效收集社情民意、敏锐发现问题线索、及时反映建议诉求。这对于帮助国家监察权力延伸至以往党内监督与行政监察所不及的“空白”或“夹缝”地带、推进国家监察“全面覆盖”具有十分重要的意义。

（二）民主监督是促进监察权力规范运行的重要保障

提升监察权力运行的制度化、法治化、规范化程度，确保监察权“在阳光下运行”，是国家监察体制改革的内在要求。这需要充分发挥党内监督、人大监督、民主监督、舆论监督、社会监督等多种监督方式的作用，解决好“对监督者的监督”问题。关于中国共产党和各民主党派的互相监督，《中国共产党党内监督条例》《中国共产党统一战线工作条例》已作了明确规定。[4]《监察法》也规定，“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督”。这从不同角度阐述了民主监督的必要性，为进一步拓宽民主监督的形式、机制、方法，提升民主监督的制度化、规范化水平提供了根本依据。

（三）监察体制改革是加强和改进民主监督的重要契机

监察体制改革的不断深化，为进一步加强和改进民主监督提供了重要机遇。当前，民主监督工作仍然存在不少短板。一是民主监督的制度机制仍然有待进一步健全。关于民主监督的内容、范围、形式、程序、效果等缺乏专项性、具体性、落实性的制度规范支撑，对于“监督谁、监督什么、如何监督”等问题，缺少系统完备、切合实际的具体指引。[5]二是民主监督的实效性仍然有待进一步提升。长期以来，民主监督更多地被视为一种“柔性”监督，缺乏刚性约束力。这弱化了民主监督的作用，不利于将民主监督的制度优势充分转化为效能优势。随着国家监察体制改革的展开，原有碎片化的监督力量被整合为集中统一、权威高效的监察体系，为增强民主监督与国家监察的制度衔接和协调联动，进一步加强和改进民主监督提供了有力契机。

二、当前制约国家监察与民主监督协同联动的主要问题

从实践看，国家监察与民主监督之间的协同联动效应尚未得到充分发挥。主要的制约因素体现在如下以下几个方面：

（一）国家监察体制改革的“未完全定型化”

重大体制改革往往会在相对长的一段时间里维持一种“未完全定型化”的状态，以及时应对改革中出现的各种新问题。这是中国自改革开放以来形成的重要改革方法论和实践策略。[6]目前，国家监察的基本制度框架已经确立，监察权运行的具体制度也总体成型，但仍有许多具体问题、具体机制需要在实践中不断摸索创新、协同推进。例如，围绕监察立法权的具体配置、监察官制度的设计、监察与司法的衔接等问题，仍然存在诸多制度上的薄弱环节甚至空白地带；对原有党内监督和行政监察所不及的特殊领域，如何实现国家监察的全面覆盖，仍然有待进一步探索。[7]这种未完全定型化的状态，决定了国家监察体制改革没有“完成时”，只有“进行时”，始终在动态的调整与深化之中，由此也为民主监督有效衔接国家监察带来了一定的困难。监察体制改革自身的未完全定型化，构成了制约国家监察与民主监督协同联动效应充分发挥的一个重要因素。

（二）民主监督与国家监察相衔接的制度设计尚不清晰

国家监察体制的重大变革，意味着国家监察与中国特色社会主义监督体系各组成部分之间的关系也需要重新界定或调整。目前，针对国家监察与人大监督的关系和衔接问题，2018年宪法修正案已做了系统规定，《监察法》又做了进一步细化。针对国家监察与司法监督的关系和衔接问题，《宪法》第127条、《刑事诉讼法》也有明确规定。然而，针对国家监察与民主监督的关系和衔接问题，除《监察法》第54条的原则性规定之外，目前并无更具体的制度安排。民主监督与国家监察究竟在哪些方面、通过哪些制度、方式和机制来衔接，仍然缺乏系统清晰的顶层设计。这也导致二者在实践中的衔接联动始终处于零星的、碎片化、偶发式的状态，而难以建立一种稳定的、制度性、规范化的有机联结。

（三）民主监督内部监督仍然需要进一步强化

从当前实践来看，民主党派内部监督仍然存在不少短板。[8]一是内部监督的制度建设滞后，制度供给不足。从现状看，各民主党派内部还远未建立起集中统一高效的监督机制，也缺少具备针对性和可操作性的监督细则规则，对于监督的范围事项、惩处的制度、权利的保障等问题未形成系统规范的制度体系，内部监督“太软”的现象普遍存在。二是内部监督的组织建设滞后，监督渠道不畅。民主党派基本上只设置了中央和省级两个层级的监督委员会，且监督委员会的人员有限，其独立性、监督范围、监督能力等都存在明显不足，难以为内部成员监督的全面覆盖提供有力的组织保障。三是内部监督与外部监督机制的衔接滞后，监督体系封闭。民主党派成员往往分布在不同行业、不同领域、不同单位，组织化程度相对较低，党派内部监督机构往往较难及时、客观、准确地掌握党派成员在各自单位的工作、廉洁等情况，信息不对称的问题较为突出。同时，民主党派的监督委员会在与国家监察机关的衔接如线索移交、处理结果落实等方面也缺乏系统规范的制度安排，责任传导机制不通畅，容易出现内部监督太软、外部监督太远、内外部衔接不畅的尴尬局面。[9]

三、加强国家监察与民主监督协同联动的对策思考

要进一步加强国家监察与民主监督的协同联动，通过二者相互衔接、相互配合来提升监督监察实效，重点要做好以下几个方面：

（一）着力深化国家监察体制改革配套制度改革

1.完善监察权“全面覆盖”的制度机制。目前国家监察已基本实现全覆盖，但实践中仍然存在一些需要进一步澄清的问题。例如，除了行使国家权力的公职人员之外，监察对象还包括哪些？如何解释《监察法》第15条规定的“其他依法履行公职的人员”？公办的科教文卫等单位中从事管理的人员，究竟如何界定、如何根据社会实践的发展动态调整？[10]关于这些问题，相关法律法规仍然存在笼统、空缺或留白。必须进一步完善国家监察的法律体系，通过对《监察法》的立法和司法解释、在具体监察领域或环节制定相应的监察法规、规章或实施细则等方式，进一步明确“全面覆盖”的内涵与边界，完善操作层面的制度设计和实施路径，既保障监察权能够实现有力覆盖、不留死角，又防止监察权变得过度泛化、漫无边界。

2.加强国家监察与其他监督方式的相互衔接。充分发挥国家监察的“引擎”作用，带动多种监督方式协同发展、相互贯通，增强监督合力。一是强化国家监察与国家机关监督的衔接。进一步明确监察机关立法权的配置，完善监察法律法规体系；加强人大对监察法律法规执行情况的检查，明确监察机关对具有人大代表身份的公职人员进行监察调查和处置的程序和路径。[11]二是强化国家监察与司法监督的衔接。进一步加强监检衔接，完善监察机关对职务犯罪调查活动与检察机关相应审查起诉活动之间的对接，探索建立重大案件检察机关提前介入监察调查的程序路径。[12]三是强化国家监察与民主监督、群众监督、舆论监督的衔接。进一步细化《监察法》第54条的规定，完善监察机关依法公开监察工作信息的范围、程序和方式。充分发挥民主监督等监督方式联系广泛、发现问题敏锐、反应迅速等特点，健全问题线索的移交、启动调查、结果反馈等机制。

（二）着力完善民主监督与国家监察相衔接的制度机制

1.完善民主监督实效性提升的制度机制。一是进一步完善民主监督相关的党内法规。完善党内法规执行情况的监督检查评价机制，强化党内法规的刚性约束力，增强党员领导干部接受民主监督的自觉意识和民主党派人士开展民主监督的主动意识，促进相关党内法规落地落实。探索制定专门的民主监督实施办法，将民主监督的基本原则、内容、程序、保障机制等问题通过党内法规形式明确下来，提升民主监督的制度化、规范化、法治化程度。二是进一步明确民主监督的方向和重点。民主监督的核心制度功能是“纠偏防错”，这就要求进一步提升民主监督的专注度和专业性，明确监督重点、整合监督力量，充分发挥民主党派在不同领域的专业优势，做到找准问题、深度研究、敢于发声，确保纠偏防错精准到位。要用好专项监督手段，加大党委委托开展专项监督的力度，不断创新专项民主监督机制，加快构建民主党派中央高层协商、省级组织对口监督、基层组织积极参与的三级监督模式，提升民主监督的针对性、精准度和组织化程度。三是进一步健全民主监督的工作机制。健全知情明政机制，深化政务信息公开，明确民主监督主体的知情内容、范围和方式，破解信息不对称的问题。健全沟通交流机制，畅通监督者与被监督者双向互动交流渠道，加强监督建议的反馈和运用，破解沟通不顺畅、反馈不及时、运用不到位等问题。健全监督保障和落实机制，加强监督主体能力建设，完善激励措施，破解民主监督主动性不强、监督能力不足、监督质量不高等问题。

2.完善民主监督与国家监察相衔接的制度机制。一是加强顶层设计。研究出台民主监督与国家监察相衔接的指导性意见，对民主监督和国家监察的职能职责定位、衔接方式、操作流程、保障机制等问题作出明确规定，逐步形成系统完善的法律法规和制度体系。可探索在民主监督工作基础较好的地区率先出台地方性指导意见，及时总结经验并加以推广。二是健全衔接机制。健全工作联系机制，监察机关在部署开展重大专项监察工作，或各民主党派在部署开展专项民主监督工作时，应当相互听取对方的意见建议，探索建立重大监督监察事项联席会议制度。强化信息共享机制，监察机关定期或不定期向各民主党派通报监察执纪工作情况，并听取意见建议；各民主党派也应及时将调研、视察、民主监督工作中收集到的相关情况、问题线索向监察机关反馈。完善督办落实机制，对具有普遍性、全局性、社会关注度高的问题联合开展调研、视察、督办和检查评议，对重点领域、重点问题开展重点督办，加强督办意见的办理反馈和督办事项的回访、跟踪，及时公开监督监察成果。三是深化对监察权运行的民主监督。落实《监察法》第54条要求，进一步细化监察工作信息公开的内容、范围与方式，明确对监察权力运行开展民主监督的具体形式、程序和路径。进一步完善特约监察员制度，推动民主党派成员担任监察委员会特约监察员。[13]加强对监察调查职权行使和监察强制措施运用等环节的民主监督，对发现的监察机关工作人员滥用调查职权和强制措施、徇私枉法等行为，可以向上一级监察机关报告，及时予以查处，确保监察权力依法有序规范运行。

（三）着力强化民主党派内部监督的制度机制

1.强化内部监督制度体系建设。充分学习借鉴中国共产党党内监督制度建设的经验，加快推进民主党派内部监督制度体系现代化。一是修订完善内部监督相关的制度规范。抓紧制定和完善各党派的内部监督条例，细化内部监督的对象、范围和内容，建立与监察机关监察调查相互衔接的党派纪律处分机制，细化处分的适用情形、基本规则、处理程序和申诉渠道等，构建衔接有序、制衡有效、监督有力的工作机制。二是要进一步落实民主集中制原则。完善民主党派党务公开机制，将重大事项公开、重要情况通报等纳入内部监督的制度框架中。建立广大党派成员监督权利的保障机制，明确党派成员的知情权、质询权、举报权等，规范质询、举报的程序、受理机构、办理结果反馈机制，加强举报人保护，严格防范对举报人的歧视、压制和打击报复等行为，促进实现民主党派党内监督的全面覆盖。

2.强化内部监督组织体系建设。进一步加强民主党派内部监督机构建设，增强监督机构的相对独立性和监督能力。一是规范民主党派内部监督委员会的组织架构。由于民主党派的规模相对较小，各党派机关的工作人员数量有限，在设置监督机构时应当结合实际，不宜盲目追求各层级全面设置，而可采取“监督委员会+派驻监督员”相结合的模式，在中央、省（自治区、直辖市）和较大的地市可设立监督委员会，在省以下组织派驻监督员，实现内部监督全覆盖。二是要增强监督委员会履职的相对独立性。可参考各级监察委员会的产生方式和组织原则，明确民主党派监督委员会由同级党派全体会议产生，提升监督委员会的制度地位和权威；对监督委员会实行垂直领导，下级监委会成员由上级监委会任命产生，并向其汇报工作。科学配置监督委员会成员，选择在党内威望较高、政治素质好、监督能力强的成员进入监督委员会，确保监督办公机构相对独立。加强对监督机构及其成员的监督，明确监督人员履职、回避、禁止等方面的相关规范，确保监督工作公正、规范开展。三是要探索建立民主党派的巡视巡察制度。在借鉴中共巡视巡察制度的基础上，探索在各民主党派中央和省一级建立巡视制度，在省级以下组织建立巡察制度，细化巡视的层次、巡视组人员的构成、巡视对象的内容、范围和方式等，加强上级组织对下级组织的监督，形成严密有力的内部监督组织体系。

3.加强内部监督与外部监督的衔接。一是健全对民主党派成员中纳入《监察法》规制范围的“监察对象”的监督机制。针对担任民主党派各级组织或相关公职部门领导干部的党派成员，探索建立多重述职报告制度，即分别向任职单位、党派组织等多个对象进行述职、述廉。将担任人大代表或政协委员的党派成员纳入党派内部重点监督的范围。二是健全内部监督与国家监察的衔接配合机制。民主党派在追究党派成员相关责任时，对涉嫌违纪犯罪的，应及时将线索移交监察机关；监察机关应当依照一定程序，及时向民主党派通报对相关违法违纪人员的处理情况，由民主党派对其给予相应纪律处分。三是不断拓展外部监督渠道。加强与人大、政协、司法机关和党派成员所在单位等机构的沟通联系，探索建立相关联席会议制度，定期对重点监督对象进行综合考评，对民主党派成员任职推荐情况进行重点监督。要以开放的心态主动接受外部监督，共同研究、协商处理民主党派内部出现的苗头性、倾向性、系统性问题，推进建立内部监督和外部监督相结合的长效机制。