《海上交通安全法》修改评析及相关制度完善建议*

徐 峰 郑宇立

2021年4月，修订后的《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海上交通安全法》）正式颁布，并于9月1日正式实施。作为我国航运业的四大龙头法之一，2021年实施的新法与原来1984年实施的旧法之间的差异性何在？为何要进行修订？是否解决了原《海上交通安全法》存在的问题？是如何解决的？在新法颁布之后，是否有必要对相关制度作出进一步的修改与完善？笔者从立法理念的突破入手，对《海上交通安全法》修法原则作出解读；在此基础之上，对具体制度的修改与创设进行剖析，围绕新法试图解决的问题将该法修改的范围与内容分类为“在现有规则之上的全面更新”与“新领域内的原则与规则创设”，同时对新法颁布之后相关制度的完善提出对策建议。

一、修订后的《海上交通安全法》在立法理念层面的突破

修订后的《海上交通安全法》在立法理念上实现了重大突破，主要呈现三个重要特征：

第一，新法的相关规定更加具有操作性与实施性。

在章节安排与结构体系方面，新法相比旧法缩减了两个章节，但是条款数量从原来的53条增加为122条，因此，其实质内容与规范要求相比旧法更加细致与完善。

例如，第一章总则部分中第3、6、7、8条为新增条款。相比原总则部分，新总则对于国家依法保障交通用海、海上交通安全教育、船员劳动安全和职业健康以及海上交通安全现代化建设的原则作出了明确的表述。新法第二章“船舶、海上设施与船员”整合了旧法第二章与第三章，在此基础上增加了第11～12条以及第14～17条的规定，对于注销国籍的前提与不注销国籍的法律后果、船舶防污染与安全管理体系等作出了明确的要求。新法第三章“海上交通条件和航行保障”为新增章节，在大量补充了交通主管部门与海事管理机构在开发海上交通资源、划定海上交通功能区域等职能之后，扩大了申请引航的前提条件。

第二，新法的规定回应了热点议题，与国际通行规则逐步接轨。

《海上交通安全法》在修订过程中及时关注了当前航运理论界与实务界的重点领域与热点话题。

例如为抑制新冠疫情对于海上交通安全保障的负面效应，要求建立健全境外突发事件预警、应急处置机制与应急预案。对于“苏伊士运河搁浅案”中引航员的过错与失职，新法要求“引航机构应当及时派遣具有相应能力、经验的引航员为船舶提供引航服务”；反思“马航失联事件”所引起的海上联合搜救体制机制建设的不足，新法要求“海上搜救中心各成员单位应当在海上搜救中心统一组织、协调、指挥下……”新法关于“安全营运和防治船舶污染管理体系”的内容是落实《国际安全管理规则》（以下简称“ISM规则”）的主要手段，关于“取得海事劳工证书的前提条件”的规定是遵循《2006年海事劳工公约》的具体路径，关于“国际航行船舶进出口岸”的要求是履行《国际船舶和港口设施保安规则》（以下简称“ISPS规则”）的重要标志，关于“外国籍船舶无害通过权”的表述也是遵守《联合国海洋法公约》的必然要求。

第三，新法的规定与《海商法》等国内法律协调与衔接日益紧密。

当前，我国《海商法》正在修改过程中，国内海商法学术研究及其成果分析揭示了现行法律在司法实践和航运实践中不够完善及滞后性等特点，[1]在这一点上，《海上交通安全法》坚持问题导向，就当前试图解决的主要海上交通安全问题开展修法工作。例如，新法对于船长在航行中死亡或者因故不能执行职务时的应对，以及船长弃船手续的规定相对完善，但与《海商法》的规定存在一定差异，这就为《海商法》相关条款的修改作出了清晰的指引。新法设定了船舶在开航当时与开航之前履行船员适任、船舶适航、货物适载义务的标准，并从行政管理的角度对于未遵守适航义务的船方应承担的法律后果予以明确，是对于《海商法》关于适航的规定的补充与细化。新法关于托运人托运危险货物的规定，在《海商法》第68条的基础上，明确了判断“危险货物”的标准。

二、修订后的《海上交通安全法》在现有规则上的全面更新

修订后的《海上交通安全法》中部分规则较旧法作出了全面升级与修改。

（一）适航管理

就船舶的适航而言，旧法对于船舶适航管理的要求主要局限于“配备适任的船员……”。相比之下，新法对于船舶适航的要求扩展到“船舶本身适航”“船员适任”与“船舱适货”三个环节，从而与《海商法》规定的船舶适航三要素相对应，并明确了适航管理各个环节应遵循的技术规范，相关标准主要体现在新法第33～37条之中。

值得注意的是，新法对于适航管理的要求不限于此，第11～13条与第32条还要求“船舶所有人、经营人或者管理人应当建立并运行安全营运和防治船舶污染管理体系……”不难发现，随着船舶管理水平与航海技术的不断提高，ISM规则要求企业内部也应依据行业规范构建起质量管理体系，所产生的结果就是“公共利益”这一因素开始直接或间接影响到法律对于适航的界定；换而言之，在考虑船舶是否适航之时，也应将公法的标准纳入其中，[2]同时，该适航的要求并不局限于开航当时与开航之前，而是拓展至日常营运全过程。因此，修订后的《海上交通安全法》关于建立安全营运管理体系的要求是《海商法》中适航规定的落实与延伸。

（二）申请引航

就申请引航的前提条件而言，相比旧法，新法第30条将适用强制引航的前提条件从“外国籍船舶”扩展至“核动力船舶、载运放射性物质的船舶”“散装危险化学品船”等特殊船舶；与此同时，考虑到自贸区船舶引航的特殊规定，增加了“除外条款”，例如，《海南跨境服贸负面清单》就放开了外籍游艇进出海南自由贸易港应申请强制引航的限制。另外，新法将强制引航的事项限制为“引航区内的航行、停泊或者移泊”；换而言之，如果出港的被引船要求超出引航区，引航员有权拒绝。此番修改在加强港口安全监管的同时，实现与自贸区航运政策的衔接。

就申请引航的法律后果而言，修订后的《海上交通安全法》对于船方、引航员与引航机构三方的法律责任作出了划分，例如新法第31条的规定与《海商法》第39条的规定一致。新法第102条分别对于“船舶未依照本法规定申请引航的”“引航机构派遣引航员存在过失”与“未经引航机构指派擅自提供引航服务”这三种情形下面临的行政处罚作出明确规定。

在“苏伊士运河搁浅案”中，一种广为流行的说法是，两名引航员之间发生了激烈争执，一名引航员反对领头引航员的指挥，最终导致了船舶的搁浅。[3]如果此种传言被证实，苏伊士运河管理局在派遣引航员之时存在过失，应当承担一定的法律责任，但这并不能完全免除船方的责任。尽管引航员登船之后已经获得了船舶部分控制权与指挥权，船长作为船舶的最高负责人有权拒绝其指挥，在必要时甚至可以通知苏伊士运河管理局解除引航员的职务。因此，如果此类搁浅案件发生在我国引航区域范围内，依据修订后的《海上交通安全法》，引航站与船方都应承担相应的法律责任。

（三）港口国监督

就港口国监督的方式而言，在船舶对港口安全具有威胁时，相比旧法，新法参照了ISPS规则，将监管方式扩展为“责令立即或者限期改正、限制操作，责令驶往指定地点、禁止进港或者将其驱逐出港”；在缓和了港口国控制措施力度的同时，加强了安全监管模式的可操作性。除此以外，新法相比旧法还增加了海事管理机构日常检查监管的规定。①调研结果显示，部分海事局已经在日常执法过程中采取了诸如开箱查验、强制减载与责令改正等监管方式，但由于旧法未能赋予海事局上述执法权能，依据“法无授权即禁止”的原则，海事局的上述做法存在违法之嫌，可能会引发司法纠纷，导致当事人提起行政诉讼。因此，新法的相关规定一方面将海事局的部分航运实践固化、转化为法律，另一方面也是对于海事局执法工作的一种保护。

除了船舶的监管之外，新法对于船舶装运危险货物的规定也较旧法更完善，这一修改在2015年“天津港危险品仓库爆炸”事件与2020年“黎巴嫩首都贝鲁特港口爆炸”案发生之后显得尤为重要与迫切。对于危险品的日常监管不能仅仅由港口方承担，还应当由海事主管部门提前作出判断与干预，从海运与装卸环节入手将可能引起危险货物爆炸的因素予以提前阻断。众所周知，对于危险货物运输与装卸的监管是海事局的一项传统职能，相比旧法，新法加强了对载运危险品船舶的事前、事中与事后全过程中的监管，例如第89、62、64与65条的规定。

同时，危险货物的监装工作还需要船方参与配合与紧密协作，其有权要求货方承担必要的申报义务。一方面，新法第117条将危险货物界定为“国际海上危险货物运输规则和国家危险货物品名表上列明的……货物”，增加了申报义务的可操作性；另一方面，第63条的表述也与《海商法》的相关规定基本一致，通过设定第108～109条的行政处罚与《海商法》中托运人申报危险货物应承担的严格责任形成了公私法上的协调与对接。

三、修订后的《海上交通安全法》在新领域内的原则与规则创设

除了部分规则的升级与更新，修订后的《海上交通安全法》相比旧法在部分领域中也创设了一些新原则与新制度，基本突破了旧法原有的制度框架体系，创建了一整套全新的立法原则与规范体系。

（一）立法主旨与原则

就立法主旨与原则而言，首先，新法部分规则着重突出海事管理机构在海洋环境保护领域的职能与分工。自上世纪60年代以来发生的“托利·堪庸”“埃克森·瓦尔迪兹”号溢油事件，到近年来我国沿海发生的“康菲公司钻井平台”油污损害与“桑吉”轮漏油事故的发生充分证明：沿海海洋环境的保护亟须我国海事主管部门的事前干预与提前防范。从某种意义上讲，“海洋环境保护”也属于广义上“海上交通安全维护”的范畴。②事实上，在海洋环境保护领域，海事局已经在日常执法过程中逐步开展了专项治理与常态化治理，此次新法的出台更加明确了其执法权能与职责范围。新法充分注意到了这一点，其中第7、19、48、53、65、66、74、91、117条均在不同程度上体现了“海洋环境保护”这一要素。

其次，新法还顺应行政体制改革的总体趋势与深化“简政放权”的大形势，深入推进“放管服”改革。例如，新法大幅减少了主管机关行政许可事项，仅保留13项。对于部分海事行政审批期限进行了压缩，主要体现在第14、46、64、65、85条；推动了海洋多元治理体系，例如新法第5、21条；规范了执法程序，加强了海事管理机构的服务职能，例如新法第18～29、88条的规定。

最后，新法鼓励先进科学技术在海上交通安全领域的应用，主要体现在第8～10、36条的规定之中。

（二）海上突发事件的应急管理

就海上突发事件的应急管理而言，《海上交通安全法》在修订过程中对此作出了足够的重视与关注。近年来重大海上突发事件陆续发生，例如“哥诗达·赛琳娜”号与“哥诗达·威尼斯”号等邮轮新冠疫情、“海洋礼赞”号与“钻石公主”号邮轮食源性病毒（诺如病毒）感染事件、“蓬莱19-3”油田溢油事件、马航MH370海上搜救等，对于我国海上突发事件应急管理体制与处置机制的构建提出了严峻挑战。

需要注意的是，上述重大海上突发事件并非全部属于“海上交通安全事故”，部分属于海上自然灾害、海上公共卫生事件与重大海洋污染。因此，不是所有海上重大突发事件均由海事局牵头负责与应急处置，并不意味着此类突发事件不属于《海上交通安全法》的调整范围。例如新冠疫情发生之后，部分国家港口实施严格管控措施，例如禁止船舶停靠，影响了船员定期轮换，这就需要海事部门的协助与配合；①根据《2006年海事劳工公约》的规定，船员连续在船服务时间最长不能超过11个月，如果疫情期间船员长期无法下船与定期轮换，就无法保障船员的劳动安全与职业健康，甚至引发船舶被扣留的风险。在海上溢油事故发生之后，污染海域的清理可能涉及航道的调整与划定，海事局需要对影响海上交通安全的情况及时发布航行通告，必要时行使港口国监督职能，责令其改正或离港。

总之，只要是对海上交通安全与港口国监督产生负面影响的重大海上突发事件均有可能触发新法相应的应急处置条款，这也是《海上交通安全法》修改的应有之义，相关规定体现在新法第16条之中。

新法第六章“海上搜寻救助”更是创设了完整的海上搜救体系，明确了海上搜救中心执法主体的地位与作用，从而彻底取代了旧法关于海难救助与打捞清除方面的规定。如上文所言，新法较旧法在救助对象上进行了扩展，将人命、财产与环境这三大要素均列为救助标的；同时将人命救助视为首要任务；相比旧法，新法设定了船舶、海上设施、航空器及人员在海上遇险之后的及时报告义务，并明确了其法律责任。

（三）船长船员的权利义务

就船长船员的权利义务而言，新法吸收了《2006年海事劳工公约》的基本原则，围绕船员的工作环境与职业健康实现了立法保障。例如新法第6、14、15、42条的规定。

同时，新法还对船长在船舶营运过程中的职权进行了说明。第38～41条赋予了船长在保障海上人命安全、船舶保安和防治船舶污染方面的独立决定权；明确了对于涉嫌在船上进行违法犯罪活动的人员，船长有权采取的限制措施；发现在船人员患有或者疑似患有严重威胁他人健康的传染病之时，船长有权采取必要的隔离措施；以及船长在航行中死亡或者因故不能履行职责之时的紧急代理权。

四、修订后的《海上交通安全法》颁布实施之后相关制度修改的展望

在《海上交通安全法》颁布实施之后，必然会涉及与其他相关法律法规之间的协调与对接乃至冲突，应就上述问题进行审视与反思。考虑应当如何理顺与梳理新法与其他法律法规之间的关系，明确法律与法律之间的边界；在充分发挥新法在海上交通安全领域指引作用的同时，不至于与其他法律法规相抵触。这就需要对新法颁布之后相关制度作出完善，应从总体原则的提炼与具体规则的修改两方面入手：

（一）新法颁布之后完善相关制度的总体原则

新《海上交通安全法》颁布之后，应特别注意：一方面，《海商法》等法律法规、地方性法规与其他规范性文件不应与之存在冲突；鉴于不久之前新法刚刚发布，与当前最新国际公约、国际规则以及航运实践保持同步；一旦发生冲突，应考虑优先修改其他法律法规的相关规定，尤其是那些颁布年限相对久远的法律。例如《海商法》于1993年制定，近年来始终处于修改论证过程中，此番《海上交通安全法》的修改对于该法的修订也是一次借鉴；应以此为契机，修改《海商法》等法律法规中部分过时或者与航运实践脱节的条款，使之与《海上交通安全法》的规定不发生冲突，从而维护立法与修法的稳定性、时效性、统一性与权威性。

另一方面，其他法律法规之中不应当存在与修订后的《海上交通安全法》之间过度重复的规定，否则有可能发生立法资源的浪费与法律定位的模糊。诸如《海商法》等私法在与《海上交通安全法》这样一部公法相协调之时，应立足系统论的视角开展修法工作，修法者应当尊重法律制度的内部性与外部性，“不仅应构建结构最佳、和谐一致、讲究时效的法制系统，还要建立一个最优化目标的法制系统。”[4]换而言之，对于《海上交通安全法》已经作出要求的，《海商法》等相关法律法规不宜作出细致的规定或者应当予以简化处理；在界定公私法界限的同时，通过公私法之间的协作实现海上交通安全的共同治理。

（二）新法颁布之后完善相关制度的具体建议

在修订后的《海上交通安全法》实施之后，笔者建议，应根据其完善原则，对相关制度作出修改。

1.适航管理

如上文所言，新法要求船舶在开航之前与开航当时确保适航、适员与适货的同时，也要求船舶所有人、经营人或者管理人在日常经营活动中建立并运行安全营运和防治船舶污染管理体系，建立船舶保安制度与计划。从某种意义上讲，此番修改在推动船舶营运理念从“阶段性适航”向“全程适航”发展与转变同时，也加重了船方的责任；①有学者认为承运人的全程适航义务与阶段性适航义务的差异并不明显。即使适用《海牙规则》，对于船舶在开航之后的不适航，承运人也并不能简单地以适航义务仅限于开航当时与开航之前为由摆脱责任。参见蒋正雄.《鹿特丹规则》：海商法发展史上的重要里程碑[J].华东政法大学学报，2010（6）：91. 笔者赞同这种观点，但站在立法者的角度，还是应尽快在法律中落实“全程适航”的理念，从而避免司法实践中的争议。这意味着船舶在航行过程中应时刻保持处于适航状态，一旦出现船体受损与设备失灵的现象，应及时予以修理或更换，从而确保其始终满足ISM规则的要求与标准。

建议在未来《海商法》修改之时充分考虑这一点，明确船方在开航之前与开航当时应履行适航义务的同时，也应遵循建立相应的安全营运与防污染体系、船舶保安制度与计划；将来待时机成熟之时可以考虑将“承运人在船舶开航前和开航当时”的表述修改为“承运人在船舶开航前、开航当时与开航之后”。

2.船方与引航员之间的责任划分

从文字表述上进行分析解读，新法第31条与《海商法》第39条的规定一致，但差异在于因法律自身性质所引发的责任承担问题。《海商法》作为私法，明确了因引航员过失导致的货损货差，承运人依然应当向货主承担赔偿责任，而引航员无须承担民事责任；而《海上交通安全法》作为公法，同样明确对于引航员在履行职务过程中的过失，船长应当承担行政法上的责任，但是“不解除船长的责任”这并不意味着引航员无须承担法律责任。根据新法第102条规定，在发生“引航机构派遣引航员存在过失”与“未经引航机构指派擅自提供引航服务”这两种情形之时，依然可能由引航员乃至引航站承担法律责任。

从某种意义上讲，此种表述在公法与私法的特定语境下都没错，但由于《海商法》规定在前，《海上交通安全法》修改在后，难免令人产生“先入为主”的认知，认为两者的内涵同样一致。为了避免同一表述在不同法律规定中可能会引起的理解上的偏差与歧义，可以将《海商法》第39条修改为“引航员引领船舶时，应由船长承担指挥和管理船舶的责任，引航站与引航员无须承担民事责任”，通过正向表述设定船长的法律责任一方面有助于将《海商法》下将船长应承担的法律责任限定在民事范畴之中，另一方面也有利于区分同一表述在不同法律语境下的内涵。

3.船长、船员的权利、义务

如上文所言，修订后的《海上交通安全法》相关规定较为完善。新法对于船长在船舶日常营运管理过程中行使职权、船长对于在船上从事违法、犯罪活动人员所采取的措施、船长作出弃船决定的程序、船长在航行中死亡或者因故不能执行职务时的处理以及船长尽力救助海上人命的义务作出了详细说明，相比《海商法》的规定更为完整；再加之此类规定更多是从行政管理的角度作出的，与《海商法》的私法属性不符，因此建议整体删除《海商法》第二节“船员”的规定与第174条的规定，仅保留第37条“船长在船上发生的出生或者死亡事件之后的应对”。

值得注意的是，《海商法》部分条款还与新法的规定有所冲突，例如《海商法》第38条规定，“船长可以作出弃船决定，但是除紧急情况外，应当报经船舶所有人同意”；而根据新法第74条，船长决定弃船并不需要征得船舶所有人同意。因此，两法对于船长弃船之前是否应向船舶所有人征询意见的规定存在不同，此种差异主要集中于如何认定“紧急情况”？考虑到船舶在发生事故之后，发生沉没的事故概率视情况而定，不可一概而论之，在各种复杂多变的海难事故情境下要求船长根据航海经验判断何为“紧急情况”恐难以实现完全一致。因此，如果在船舶发生海难事故之后向船长施加过大的压力，要求根据船舶是否达到了“紧急情况”再决定是否向船舶所有人征询意见，反而有可能使其“畏首畏尾”，耽误救助工作的开展。

因此，如果《海商法》最终依然保留第二节“船员”的规定，建议修改第38条的规定，与《海上交通安全法》的规定保持一致，删除“应当报经船舶所有人同意”的表述，赋予船长在船舶遇险之后自行决定是否弃船的权利。另外，关于在船长死亡之后新船长任命的规定，《海商法》第40条与新法第41条的规定也稍有差异，《海商法》将指派新船长的主体限定为“船舶所有人”，而新法将该主体范围扩大到“所有人、经营人或者管理人”。鉴于当前船舶经营模式的日趋多元化，笔者建议同样参照新法的表述作出修改。