社会资本融入生态补偿机制研究

□文/丁子成

（南京信息工程大学 江苏·南京）

［提要］在“十四五”规划发力发展绿色经济背景下，我国开始进行新一轮的生态环境保护。然而，生态补偿机制面临着政策及相关法律法规缺位、资金筹集渠道狭窄、相关监督体系不完善等现状，生态补偿市场化道路阻碍重重。为此，探索生态补偿市场化支持政策，引入社会资本，拓宽生态补偿资金来源渠道，对于大力推动我国的生态治理有重要的现实意义。

一、社会资本融入生态补偿机制背景

“十四五”规划以及2035年远景目标纲要明确提出，不断的发展绿色经济，促进人与自然和谐共处。纲要指出，到2025年要实现国家生态环境建设的持续改善和发展；到2035年要实现生态环境建设的根本改善，基本实现美丽中国的建设目标。

绿色发展被纳入中国第十三个五年规划以来，国家对于污染治理的手段增强，环保资源的利用效率明显提高，国家的生态环境得到显著的改善。到了第十四个五年规划期间，国家再一次地强调了绿色发展在中国现代化建设进程中的里程碑式的地位。“十四五”规划纲要指出，为了加快现代化建设向绿色发展，要从改善资源利用体系、提升资源利用效率、大力发展绿色经济以及建立相应的政策体系四个方面入手。当下，中国的碳排放产权交易市场已经在积极建设的最后阶段，预计第一单碳排放交易即将在市场上线，国家运用市场的交易机制来促使企业的技术革新和绿色发展，减少未来的碳排放。

生态补偿以保护生态环境为目标，以实现人与自然和谐共生为目的，合理评估生态系统价值和保护及发展成本。改革开放以来我国市场经济高速增长，由于长期环保意识淡薄和管理不到位滋生了一系列的生态环境问题。为保证经济与生态的同步发展，积极响应政府可持续发展战略的号召，我国近些年开始逐步推行生态补偿，积极建立开展生态保护促进生态环境质量改善。基于对当前国内外生态补偿条例的研读以及对部分地区实践结果的了解和研究可知，在我国当前所处形势背景下，生态补偿基本上可以理解为对保护自然资源以及周边生态系统并由此产生一定经济效益损失的相关人员或项目进行一定形式的补偿，以达到自然资源的长期可持续发展的一种行之有效且科学合理的经济制度。

二、社会资本融入生态补偿机制理论分析

（一）外部性理论。外部性理论的研究重点在于如何消除外部性，使外部性内部化，提升资源配置效率。经济学上，外部性会导致私人最优与社会最优不相符，进而导致资源配置效率的低下。当前外部性理论已在生态保护领域得到应用，提供了两种解决思路：一方面创建生态服务市场，在自愿的基础上，生态系统服务供给者提供生态系统服务给买方；另一方面政府通过征收和财政激励补贴，强调发挥市场作用，协调保护和发展之间的矛盾。

（二）资源的公共物品属性理论。生态环境属于公共物品，由于个体都有扩大自身可用的资源的企求，往往会对生态环境进行过度开发，导致生态环境恶化的“公地悲剧”。该理论认为建立合理的生态补偿制度，例如建立生态资源收费机制，使受益者付费，可以实现区域生态环境的可持续发展。

（三）生态资产价值实现理论。生态资产的价值实现有两条路径：一方面可以通过政府财政补贴实现，政府对生态服务的购买，通过调整生态产品的供给，以较高的补偿标准形成有效的激励；另一方面则通过市场实现，生态产品和服务的受益者的付费行为可以实现生态保护的商业价值，政府也可以发挥财政资金的杠杆作用，促进交易和补偿的市场化，完善价格机制，最终形成生态产品和服务的市场。实现生态资产的价值是建设生态经济的最终目标。

三、我国生态补偿市场化存在的问题———以上海崇明区为例

（一）民间资本缺位，社会参与度低。生态补偿市场化中的补偿对象为承担生态服务产品和环境保护提供责任的个人或组织。现在已经将补偿制度实施在了很多地方，有了一定的成果，但是其中还存在很多不足和缺陷，而上海市崇明区是较为典型的例子。根据崇明区现在的生态补偿情况看，几乎是政府在购买他们的生态服务。由此可见，有关的企业和民间的一些组织的参与度很低，市场主体的组成过于单一化，无法进行宽广度和相适应的调配。与此同时，由于生态补偿的有关宣传还不够深入，所以在崇明保护区的普通民众们并不知晓有关的生态补偿内容，同时还抱有旧时落后的观念，认为补偿应该是政府的主要任务。市场主体的缺乏，现阶段都在由政府来进行弥补，但这样使得政府承担过大的经济压力和责任。而民众的不理解和不配合也导致相关工作的执行效率过低。所以，在未来应该加强重视市场主体和民众参与的问题，为生态保护和建设做好一定的基础。

（二）生态补偿标准制定不合理，与现实需求存在差距

1、补偿标准制定方法欠合理。由于标准的制定都是由政府和相关的官方部门完全性控制，所以有关的制定内容存在一定的缺陷。有以下几点：（1）在政府和有关部门的完全控制下，存在一定的闭塞性，即补偿主体和受益人的信息存在不相符、不对称的问题；（2）因为政府制定标准主要看重直接的经济损失，然而正是这样，就忽略了一些除此之外旁系的损失，导致其他的经济损失未能合理补偿；（3）依水源而居或是自然生态湿地居住地，其在划分多少保护面积、怎样实行当地居民的迁移等问题上仍然存在着数据不精细、指标单一化的问题。这些都导致了标准与实际群体需要的补偿产生了巨大的差距。

2、补偿标准一刀切造成效率损失。根据多方走访调查以及上报的相关数据统计可以发现，迄今为止，崇明区所下辖的各个县市所出台并且作为恒定规章制度一直执行的补偿标准依旧与最先由崇明区下发的补偿标准相同，并未做出任何调整。调查过程中，发现各县市的生态公益林问题较为明显。根据对相关资料的整理以及对相关数据进行测量可知，各县市的公益林不仅规模不一，每亩所需的管护成本更是相差甚远。部分工业园区每亩的管护费用高达2，400元，而部分高新区仅仅需要每亩242元进行管护，可是补贴标准不仅仅没有按照相应管护成本的不同存在差异，反而全部设定成200元/亩的补贴标准进行补贴。这种形式上的统一在不同的管护费用面前产生着反差强烈的影响作用。

3、生态补偿方式单一，“造血”效果不明显。由于资金在使用上存在着较高的灵活性，所以政府下发的生态补偿资金是用于项目的研发还是用于另外的包括当地基础设施建设等消费性支出是具有极高的不确定性的。因此，也就不能保证资金得到预期中的合理利用，无法展现出生态补偿最初所设想的“造血”效果，由当地生态环境的优化帮助贫困地区短期脱贫的理想化进程也受到了一定程度上的限制。

（三）我国生态补偿市场化问题成因分析

1、主体权责不明确。市场交易主体责任义务及相关权益界定困难。生态补偿机制作为最新研究成果与生态环境有一定的联系，然而从经济的角度分析生态补偿机制，对于不同责任主体而言，生态环境保护是一项公益性事业，并不能激发市场交易主体的参与热情。不同行为主体、利益相关者涉及的权责并不一致，同一公益项目对于不同类型的参与主体而言诉求不同，有较大的差异。当前，关于主体的规范没有形成，部分企业有生态环境保护的责任，但是不愿意履行义务，很容易存在搭便车的行为，并没有生态环境补偿的真实实践。

2、生态价值无法量化。生态环境的改善是一个潜移默化的过程，生态为经济带来的变化很难通过量化的方式获取最准确的数据，因此在测算生态环境变化应当提供的补偿资源、资金的时候依据不足，很难做出公允的判断。同时，市场化进程是一个标准化进程，为了拓展在市场的占有率更应当采用合理的方式进行度量，保障生态补偿的合理性。当前生态补偿的概念界定不清晰，对于生态方面的研究、规定不足，对于生态价值的评估大多为预计值，没有精准的测算，为市场化进程增加了难度。

3、生态补偿体系不健全。作为新兴市场，关于生态补偿的概念界定不明确，缺乏科学的评价和管理机制，采用原有的补偿方式对生态的价值进行测算有失公允。同时，市场化进程中没有生态相关的管理部门为其经济效益进行度量，缺乏专业人才和团队对生态补偿体系进行研究和丰富，不够健全的体系无法推动生态补偿的市场化建设。

四、社会资本进入生态补偿领域相关政策建议

（一）构建激励政策，发展区域性的绿色基金。生态建设项目过去主要依赖政府财政拨款，给政府造成不小的财政负担。可通过PPP方式引入私募基金资金，采用TOT、BT、BOT等形式与私募基金开展合作，一方面可以提升私募基金公信力，进而激发民间资本参与生态建设的积极性；另一方面则可以大幅缓解政府部门在生态项目上的资金压力。在民间资本生态投入方面，围绕投资环保项目的投资回报等问题，制定用地、税收等优惠政策，鼓励私募基金参与生态补偿。此外，政府可以利用财政收入，建立生态投融资的激励机制，采用“以奖代补”、财政贴息等形式加大扶持力度，共同推进经营性生态基础设施建设。

（二）经济绩效与环境绩效挂钩，明确量化机制。当前对于生态保护的各项直接成本，政府可直接参考污染治理、生态修复、环境监测、垃圾处置、河网整治和污水处理等中的投资估算。而为保护生态环境丧失的机会成本由于难以精确确认和核算，在此建议参照同类资源条件和经济发展水平的城镇，以其人均收入之间的差额作为生态补偿的依据，来反映其进行生态保护的机会成本。补偿标准的量化是推进生态补偿市场化的必然要求，各地政府只有因地制宜明确合理的补偿标准，改善过去补偿标准一刀切导致的资金利用效率低下的弊病，才能消除社会资本进入生态补偿领域的顾虑，提升社会参与度。

（三）建立健全信息披露制度，加强风险监管。当前社会资本开展绿色投融资亟待解决生态保护修复等生态补偿项目披露信息不足、信息不对称等难题。只有通过了解投资项目环境信息才能确定投资风险和预期收益。政府应强化信息披露，来持续地提升生态补偿市场透明度和可信度，利用互联网技术提高社会公众获得环境信息的便利性，加速环境问题外部性内生化的进程，降低生态保护修复等项目的绿色融资成本。各级税务部门、财政部门、环保部门应合作加强对社会资本投资的生态补偿项目的监管，增强相互间的信息交流，信息化技术和实地调查相结合，对于存在资本空转、“洗绿”等问题的项目兼顾实质重于形式的原则进行研判并处以相应的行政处罚。