新时代福利治理的政治意涵和政治机制

徐进

（1.云南大学政府管理学院，云南 昆明650500；2.甘肃政法大学公共管理学院，甘肃 兰州730070）

一、问题的提出

在人类社会中，“人是万物的尺度”。人类社会开展的系列社会活动，无不以社会成员的生存或生活需要为依归，并通过国家、社会、家庭以及其他组织或单位得以全面深入展开。福利治理活动如此，引领其发展的福利政治活动亦是如此。美国政治系统论的创立者戴维·伊斯顿指出，“政治是一种社会的利益关系，从而是对社会价值的权威性分配”[1]。中国民族政治学的开创者周平教授认为，“政治是指一套以公共权力为核心的社会机制，以及人们围绕公共权力开展的活动或结成的关系”[2]。因此，在承认福利是一种社会价值或社会资源以及福利治理是一种由国家权力介入并引领的社会活动之基本认知的基础上，或许可以将福利治理定义为：依托以国家权力为主导的社会多元力量针对福利资源这一社会价值的优化配置而开展的系列社会活动或结成的社会关系的总和。所以，从政治学角度来看，福利治理是一种政治性社会活动，在此姑且冠之以“福利政治活动”之名。事实上，包括家庭、社会网络、社区、营利性组织、市场、第三部门、国家等在内的各个福利供给主体在为福利对象提供具体的物质福利、服务福利和精神福利的过程中，无不体现出主体与客体之间的交互式利益交织与互动性力量影响，即福利治理与福利治理关系、福利利益与福利利益关系、公共权力与公共权力关系贯穿福利供给过程的始终，从而使福利治理过程内嵌了鲜明的政治意涵。同时，福利治理不仅扮演着经济活动的参与者、国民生活的守护者、社会建设的支持者、国家治理的实践者等重要角色[3]，而且影响着社会成员政治社会化进程的效度，致使福利治理之政治意涵的厚度和质感得以实现丰富性巩固和实质性升华。

党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾业已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新时代社会主要矛盾的宏观干扰与微观糅合作用下，解决福利不平衡不充分发展的系列问题成为福利治理的依归所在[4]，同时也是福利治理迈向“良善”治理的必由之路。福利治理的“良善”之路亦是福利治理的高质量发展之路，从而要求福利治理须从顶层设计、依仗力量、治理主体、治理模式、治理理念、治理目标等方面对自身之理论与实践加以完善和优化，进而构建起良性的福利治理实践机制和福利政治内嵌机制，即广义上的福利社会运行机制和福利国家构建机制。当然，“良善”治理，即“善治”，不仅是国家治理的理想模式，还是福利治理的理想模式。同时，福利治理不仅是其政治意涵和政治机制之间的融通桥梁和具体面向，而且福利治理的政治意涵和政治机制其实是一个问题的两个方面，即福利治理的政治意涵是构建福利治理的政治机制的理念载体，建构福利治理政治机制则是彰显福利治理政治意涵的根本表现。二者形成“你中有我，我中有你”的自洽状态，共同推进福利治理沿着高质量发展的方向前行。

二、新时代福利治理的四大政治意涵

通过对戴维·伊斯顿的政治系统理论加以审视与推演，不难得出两个判断：一是与政治架构一样，福利政治亦是以行为性系统的方式存在的，主要包括环境、输入、输出、反馈四大核心环节；二是福利政治以权威性的福利制度决策活动为作用载体，直面福利资源的优化配置，并受福利决策执行效果的回应性程度和社会公意程度所反作用[1]。因此，福利政治旨在依托权威性的福利治理制度实践，塑造并发展福利政治系统运行的环境机制、输入机制、输出机制和反馈机制。立足新时代，在积极有效解决新时代社会主要矛盾，推进国家治理体系和治理能力现代化，构建现代化经济体系，发展全面小康社会，推动乡村振兴战略实施，建设美丽中国和现代国家等系列背景下，可对福利治理之政治意涵的要旨作如下阐释：以国家权力的有效运用和中国共产党引领作用的充分发挥为依托，福利治理结合国民对系列福利需求现状和国际福利事业发展实际，构建和完善适应国家经济社会发展水平的福利治理制度体系，以公平持续、适度保障、共建共享、全民保障的高质量发展型福利作为输出成果，广泛接受并科学应对来自广大社会成员对福利制度实施效果的回应性反馈，从而优化福利治理运行系统的循环过程。

1.福利治理的政治环境

福利治理的政治环境是福利治理活动的外在影响因素和运行空间，覆盖福利治理运行系统的输入、输出乃至反馈环节，主要由国内福利政治环境和国际福利政治环境构成。

就国内福利政治环境而言，加勒特将福利制度的内涵界定为：工业化民主国家最重要的分配分歧在于有些人支持财富和风险的市场配置，有些人支持政府采取措施改变市场结果；福利制度应理解为不仅包括收入转移项目，如失业保险和公共养老金，而且包括社会服务提供，如教育和保健[5]（P49-50）。因此，以福利制度设计与实施为核心的西方社会的福利治理活动，不仅受到市场配置的影响，而且也与政府的宏观调控管理政策或活动紧密相关，是市场或政府对社会价值实施初次分配或再分配的重要场域；对社会价值加以再分配的分歧则受不同选民群体所支持的执政党组织以及通过其所呈现的政党政治取向所影响甚或决定。

全球正义理念或许为考量国际福利政治环境提供了一个较为新颖的分析视角：国际人权理念认为，各国有责任对其国民提供包括满足其某些福利待遇的条件，这方面的失败或可预见的失败，可以为国际社会或者代表国际社会行动的机构采取某种形式的补救或预防行动提供正当理由；20世纪70年代末以来，国际政治哲学界逐渐发展出一种试图突破传统国际正义局限的全球正义理论，旨在通过全球性力量取代国际性要素。正如谭安奎所强调的，“在认定全球正义是合理思路的基础上，全球正义有望为实现包括福利权在内的所有积极权利，提供一种全球性的、世界意义的说明，从而使得这些积极权利不仅是国家范围的事情而且也是全球范围的事情，即实实在在的普遍人权”[6]（P266-268）。

立足新时代，不难发现：国内福利政治环境主要涉及福利不平衡不充分发展实况、福利治理理念或理论体系完善情况、福利治理体系和治理能力现代化建设现状、社会成员对福利待遇诉求的整体情形、乡村振兴战略推进农村福利治理实际、中国共产党对福利治理的引领作用以及福利治理的经验与困境，等等；国际福利政治环境不仅包括西方发达国家或地区典型的福利治理理论、福利治理模式、福利制度设计及其运行、民生保障、政党政治引领福利治理的理念和举措等方面，还包括国际福利政治理念，如全球正义理念、制度性人权观，等等。

2.福利治理的政治输入

众多现代市场经济国家的发展经验一致表明，民主政治、市场经济、福利国家是衡量一国进入现代国家行列的三大标志。其中，福利国家意味着一个很好的福利治理[5]。可见，当国家这一政治形式发展到现代国家这一阶段的时候，福利治理往往演进为与国家建设、政治建设、经济社会建设紧密交织在一起的政治社会运行范畴。孙中山指出，政治就是管理众人之事[7]。因此，从一定意义上来讲，治理乃至福利治理本身就是政治运行过程和政治输入过程。

我们可以将福利治理的政治输入的内涵界定为：以国家权力为核心的社会多元力量，依托执政党福利治理理念以及国家福利制度安排，有效介入福利治理领域并积极提供福利产品或福利服务的社会化管理过程，包括执政党福利治理理念、国家福利制度安排、福利制度框架下的具体福利治理活动三个部分，而以国家权力为核心的多元权力体系及其资源力量的发挥则是贯穿此三个部分的一条主线。

事实上，自世界各国开启现代国家建设以来，政党政治越来越成为包括西方发达资本主义国家在内的现代国家开展国家治理活动的引领性力量[8]，中国亦然。作为代表中国最广大人民的根本利益且以人民为中心的执政党，中国共产党具有“统揽全局，协调各方”的领导地位和领导能力。中国共产党介入福利治理的努力主要体现在国家大政方针的擘画及其所呈现的系列执政理念上，并以此在具体的国家治理活动中发挥指导作用。进入新时代，中国共产党陆续提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，强调的“不断促进社会公平正义”“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责明晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”福利治理理念，提倡的“高质量发展”思想，逐渐成为福利治理活动的总体性引领理论，其中公平持续、适度保障、共建共享、全民保障成为引领新时代福利治理踏上“高质量发展”乃至“良善治理”之路的核心理念[4]。

中国共产党对新时代福利治理走向的强力擘画，不仅为代表国家行使诸类公共权力的各级机构陆续开展新时代福利制度的制定、修订、完善以及实施工作提供了根本依据和基本遵循，而且也为以国家和社会为福利供给主体的多元主体体系积极有效提供福利产品或福利服务的社会化管理活动提供了明确的行动指南，而权力尤其是公共权力为推进福利制度的建构和实施以及具体的福利治理实践提供了强有力的后盾。

因此，新时代福利治理实现“高质量发展”乃至“良善治理”的目标的实施模块由以下七个部分构成：福利治理的基本遵循是福利制度的发展与完善；福利治理的依仗力量是以国家权力为核心构成的权力体系；福利治理的核心主体包括个人、家庭、社会网络、社区、营利性组织、市场、第三部门、政府；福利治理的主要模式是网络治理与合作共治；福利治理的主要理念是公平持续、适度保障、共建共享、全面保障；福利治理的根本目标是解决致使福利不平衡不充分发展的系列问题；福利治理的最终目标是保障和改善民生，推进社会的良性运行与协调发展，助力中国特色社会主义和谐社会建设、福利社会建设、福利国家建设乃至现代国家建设。

3.福利治理的政治输出

福利治理的政治环境影响甚至决定福利治理的政治输入的模式、方法和内容，而福利治理的政治输入是否达到良好效果则完全仰赖于福利治理的具体实践以及过程控制是否“适度”，从而进入既定事实意义上的福利治理的政治输出环节。福利政治的政治输出是福利治理过程的实质性阶段，指的是福利治理成果的产出，即福利产品或福利服务的产出。新时代福利治理的政治输出便是以上福利治理实现“高质量发展”乃至“良善治理”之目标管理实施模块的实际达成情况，主要包括福利制度体系的发展完善情况，以国家权力内嵌的政府为主导的社会多元力量介入福利资源配置过程的协作状况，福利治理理念体系或理论体系的形塑和巩固实际，福利不平衡不充分发展之系列问题的解决状态，保障和改善民生的力度与效度，福利治理实践对中国特色社会主义和谐社会建设、福利社会建设、福利国家建设乃至现代国家建设的助力实况，等等。

所以，福利治理的政治输出不仅是对国家和社会福利治理的政治环境效度的检验，而且还是对福利治理的政治输入运行效果的评估，更是对社会价值权威性统筹分配能力的测度，体现保障和改善民生的力度与效果，关涉福利治理的政治文化发展、政治参与热度等社会成员政治社会化过程的福利治理的政治反馈总体情况，从而在战略上直接决定了社会成员对福利治理的政治认同程度。

4.福利治理的政治反馈

福利治理的政治反馈，是福利政治运行系统的最后一个环节，同时也是新一轮福利政治运行过程的前置环节，包括福利待遇整体水平提升程度的评估、福利待遇横向公平保障程度的评估、福利对象对现行福利制度及其实施效果的回应性程度的评估、福利治理对经济社会发展贡献度的评估、福利社会乃至福利国家建设推进效果的评估等众多方面，评估标准体系的主要内容由合法性标准、投入产出标准、系统功能性标准、社会公平与发展标准所构成[9]。可见，福利治理的政治反馈又是对国家福利制度及其实践予以评估并借此反馈广大社会成员对福利治理活动回应性的福利政治系统环节或政治社会运行范畴。

当然，福利治理的政治反馈的总体情况又成为福利政治系统运行的起点，有助于执政党和国家对当下福利治理政治环境的再审视与再把握，从而有助于提升国家福利制度设计与执行的水平和张力，进而有助于增进福利治理的水准、优化福利政治运行系统，以推进并确保新时代中国特色社会主义福利社会与福利国家建设始终朝着“高质量发展”方向运行。

三、建构和完善新时代福利治理政治机制的思考

在福利治理之政治意涵的宏观指导作用的发挥和内在磅礴张力的表达下，福利政治及其系统借助政党机制、制度机制、组织机制、价值机制对福利治理活动发挥作用，从而保证自身实现良性运行与协调发展。福利治理的四大政治机制相互间存有一种内嵌的明确逻辑关系[10]。那么，立足新时代，在遵循福利治理的四大政治意涵的前提下，如何建构并完善福利治理的四大政治机制，并使之相互间形成协调与充满张力的架构，从而积极推进福利治理活动和福利政治系统实现良性运行与协调发展，成为学术界和实务界亟待予以妥善思考和有效应对的重大现实课题。

1.福利治理的政党机制

自现代国家诞生以来，政党政治逐渐成为引领一国或地区福利治理实践的重要政治力量和政治形式，无论是西方发达资本主义国家的福利社会建设和福利国家建设，还是中国共产党带领全国人民消灭延续千年的绝对贫困现象，均是政党政治作用福利治理活动的现实明证[11]。西方福利国家的发展历程表明，福利的政治属性及其对福利治理的作用，是福利国家不断增长的依托所在，而福利治理的政党政治属性是英国福利国家建设的主旋律。在政治与经济之间、民主与社会福利之间，再具体到政党政治与福利国家之间，彼此的边界越来越模糊，相互间渗透的领域越来越多，从而出现了政党政治的福利化与福利国家的政治化现象[12]（P185-187）。

对中国现代福利治理历时70余年的发展实际加以审视，发现构建和完善新时代福利治理的政党机制需要系统性确保两个导向不动摇：一是福利治理的初心和使命是保障和改善民生，“以人为本”“以人民为中心”是中国共产党执政为民的永恒底色和根本宗旨，二者的作用面向和发力导向一脉相承，需要确保这一民生发展导向不动摇的同时，积极探索并构架起二者之间形成良性互动的系列体制和机制；二是在中国共产党历时70余年的坚强领导下，中国现代福利治理的理论体系业已形塑，特色制度模式业已稳固，大国经验体系业已丰富，新时代福利治理须巩固和发展以往所取得的成果，确保以福利社会建设为核心路径导向的新时代福利治理实践，继续朝着“公平持续、适度保障、共建共享、全民保障”的可持续发展方向迈进，从而实现福利治理的高质量发展。

2.福利治理的制度机制

积极推进制度建设是世界各国或地区现代福利治理的普遍共识，无论是现代社会保障制度的诞生地德国还是福利国家社会保障制度模式的首创地英国抑或是取得贫困治理奇迹的中国，无不将福利制度建设置于积极有效开展福利治理实践的先行位置或首推位置。

面向新时代，建构和完善福利治理的制度机制须达成两个协调：一是继续推进城镇福利制度体系完善工作的同时，着力依托乡村振兴战略实施和农业现代化发展，积极推进农村福利制度建设，如推进“以农民为职业劳动者”的社会化社会保险制度建设，从而使得农村福利制度建设与城镇福利制度建设实现协调发展；二是实现中央政府与地方政府之间、地方政府之间福利制度建设的协调发展，包括福利制度体系的层次化建设，地方政府能够准确领会中央政府制定的福利制度精神并加以切实贯彻，地方政府结合自身实际有效吸纳其他地方的福利制度建设的宝贵经验和优良做法，等等。

需要明确的是，福利治理的制度建设应遵循“适度性、民本性、层次性”的制度设计原则和制度执行标准，即福利制度设置的待遇水平应与经济社会发展水平相适应，福利制度决策与实施应坚持“以人为本”的社会价值分配理念，福利制度架构的完善与丰富应体现由宪法、法律、法规、政策等构成的科学合理的福利制度设计层级。

3.福利治理的组织机制

福利治理的组织机制一般包含两个方面：一是承担福利治理事务的各级行政组织系统，如国家层面的中央政治局以及国务院所属的人力资源和社会保障部、民政部、国家扶贫开发领导小组办公室、退役军人事务部、保险监督管理委员会等，属于福利治理的组织架构范畴，也就是西方社会的官僚制组织，需要以相应的制度架构为依据，科学合理地承担福利治理业务；二是具体经办、管理、服务福利治理业务的公职人员队伍系统，即承担组织体系运行的主体，该系统的质量影响着福利治理的质量，从而成为福利行政组织体系建设的重要内容和核心所在。当然，福利治理活动需要政府和多种主体力量的介入与协作，故福利治理的组织机制还应当包括企业组织机制、第三部门组织机制、集体组织机制、家庭组织机制、社会网络组织机制等。

因此，优化福利治理行政组织系统、人员队伍系统或许成为建构和完善新时代福利治理组织机制的核心任务，如扁平化组织理念或管理理念的吸收性引入，人员队伍的专业化程度的提升，组织领导者领导能力的加强，等等。

4.福利治理的价值机制

价值，是衡量一切事物的物化性和抽象性的尺度。价值的核心，即人们对事物所持有的普遍的内心评价取向，源于事物的稀缺性以及由此所引申出来的存在于人们内心的对自然界和人类社会诸般存在的整体性认知。事实上，福利治理的价值机制往往已经与福利治理的政党机制、制度机制、组织机制交融在一起，形成了一种能够自洽的耦合状态。但是，这并不表明福利治理的价值机制没有独立的地位或拓展的空间。

另外，作为衡量人类社会文明发展程度的重要尺度之一，福利乃至福利治理的价值还可以从更为宏大的场域中加以拓展性把握，比如作为人口建设和管理的一个关键课题，福利治理被誉为“治理的世俗现实”，往往对人口的构成与布局，人口对福利需求的实际与期望的发展水平，福利需求与失调对人口发展的影响等与人口发展有关的知识的产生，产生较大的影响，从而在更广的人类社会实践范围内发挥难以预测的巨大价值功用[13]（P240）。

无论是福利治理、政党政治、福利政治的运行，还是官僚制组织、人员队伍的优化，都离不开福利治理与福利政治学术界众多专家学者对“福利治理与福利政治”领域的探索和思考，通过对世界上其他代表性国家和地区福利治理理论和实践的全面深入分析，加之对中国现代福利治理之路和新时代福利治理发展实际的贯通性认知。他们可以通过学术产出的途径，梳理并归纳出较为有价值的福利治理理念取向、理论选择、重要经验和优良做法，从而为国家所吸纳和发展为福利治理的政治性价值理念，进而形塑新时代福利治理的新的价值机制。

值得强调的是，由福利政治运行系统推进的福利治理活动，在依托政党机制、制度机制、组织机制、价值机制作为引领福利治理实践具有约束性的具体行动路径的同时，不仅使得福利治理四大政治机制的内容得到了巩固、深化、创新和拓展，而且对保障和增进社会成员的福祉发挥了巨大的推动作用，从而不仅提升了社会成员对福利治理活动的回应度和满意度，而且增强了中国新时代福利治理乃至国家治理的能力和水平，进而作为一种国家力量的软力量提振了国家应对他国竞争的能力[14]。因此，福利治理的政治机制或许还可以将“能力机制”予以吸纳，以实现自身的科学化、合理化与丰富化。

四、结语

福利是伴随人类社会的出现而同步存在的社会性产物。因此，福利治理活动是人类社会活动体系的重要组成部分。作为以社会为母体的特殊组织形式，政治是因统治、控制、管理、治理社会的需要而从人类社会中萌生出来的特殊的历史性范畴，并随着人类社会形态的演进而不断变迁，从氏族政治形式发展到王朝国家政治形式再到宗教国家政治形式直至现代国家政治形式。因此，国家治理、福利治理、福利政治均属于历史性范畴，并以人类社会为载体，一直处于变迁与发展之中，从而对一国或地区的经济、社会、政治、文化等众多方面产生影响。

立足新时代，中国特色社会主义社会形态为福利治理乃至福利政治实践提供了演进的宏大场域，同时也为二者的发展与完善提供了机会与挑战。福利治理能否实现以可持续性为核心特质的高质量发展，福利治理能否顺利有序迈入“良善治理”之路，需要从福利治理顶层设计、依仗力量、治理主体、治理模式、治理理念、治理目标等方面对自身的理论与实践两方面加以完善和优化，需要遵从福利治理的四大政治意涵和四大政治机制所形成的既定分析框架，从人类社会政治发展的各个层面和不同方面入手，探讨福利治理的自变量集，在归纳相互间作用方向、力度大小、效应走向的基础上，提炼出更为优良的福利政治系统运行模型，构建良性的福利治理实践机制和福利政治内嵌机制，即广义上的福利社会运行机制和福利国家构建机制，进而助力中国现代化建设[15]。