我国明代人口治理的历史考察与启示

刘建昌，刘景云，俞保华

（1.广西警察学院，广西 南宁 530028；2.广西民族大学，广西 南宁 530006）

一、我国明代人口治理的基本措施

（一）建立户口调查登记制度，掌握人口基本情况

户口调查。明代从立朝时起就重视户籍管理。“太祖籍天下户口，置户帖、户籍，具书名、岁、居地。籍上户部，帖给之民。有司岁计其登耗以闻”①《明史·食货志》，转引自http://www.guoxuemeng.com/guoxue/3093.html[2021-7-30] 。。明代前期，每年都要根据户口登记本(黄册)内容要求，调查上报所辖户口情况；每过十年，重新编造一次户籍。每年一月至三月进行正常户口调查、登记、造册上报。府、县每个季度要将所辖内户口、钱谷、学校、刑狱等情况编造成册，上报中央。基层官吏要随时申报户口的异动情况。明代户口调查的基本方法是依靠里甲组织，按时查报。

户口登记。明代，将户口调查登记的资料分别编造成户籍簿册。户口调查登记时填制的文书，一式两份，一份给人户自己保存，称为“户帖”，一份由官府保存，称为“户籍”；专登宗室人口情况的(掌皇九族之属籍)，编造成“玉牒”，内“书宗室子女嫡庶、名封、嗣袭、生卒、婚嫁、谥葬之事”②《明史·职官志》，转引自https://so.gushiwen.cn/guwen/bookv_46653FD803893E4F90033548E5745ABF.aspx [2021-7-30]。。“宗人府”职掌登载除军队卫所现役官兵以外的一切编入里甲的人户，编造成“黄册”，内书户籍类别(如军、民、匠、灶之类)、丁口(成丁不成丁)、田地(分官民等则例)、房屋、牛只等内容③《大学衍义补》卷31《傅算之籍》，转引自https://c.sou-yun.com/eBooks [2021-7-30]。；将登载土地状况的编造成“鱼鳞册”；地方官员自行根据所辖内人口、田产情况，据以征税、编徭的登记簿册编造成“白册”④《明史》卷五十三，转引自https://www.gushiwen.com/dianjiv/82127.html[2021-7-30] 。。

户册编造。明代时户册编造的程序是：基层官吏将户籍造完后，上报至州县；州县汇总，造州县总册，并书名，画字，用印后，送本府州；府州又汇总，造府州总册，开写年月，书名，画字，用印后，送布政司；布政司又依式类造总册，开写年月，书名，画字，用印后送户部。明代的户口簿册根据不同情况，分级保存，即分县、府、布政司、户部保存。

（二）以里甲制进行户口编制，加强人口管控

明代初期，正德年间在基层组织中实行“十家牌法”的人口管理制度：以10家为1牌，设牌长1名，连坐以互相监督；5至10牌为一保，设保长1名，负责1保的治安。保长既负责人口信息管理，又承担调解纠纷、风俗教化、缉捕盗贼等职责。这种制度的设计，通过持牌核对各户人员、财产、职业等出入情况，及时发现可疑的人、物、事，并及时报警，由保长处理，将户籍管理与治安管理有效结合，维护社会稳定。

明代洪武十四年(1381)在经过普遍的户口调查后编赋役黄册，在全国的城市，城郊、乡村以及在民屯地区，开始以里甲制进行户口编制。其方法是以十户为一甲，每年以一户充甲首；以十百一十户为一里，推丁粮多者十户为里长。每年以一里长，一甲首应役，十年轮一周。里甲制的作用，一是均平徭役，催征赋税；二是编造户籍，推排户等；三是奖善纠恶，维护治安；四是患难相助，淳化风俗[1]308-312。 “十家牌法”或“里甲制度”将人口管理权牢牢地控制在政府的基层组织手中，严密了政府对人口的治理。

（三）采取不同的人口流动政策

明代，一方面秉承春秋战国以来形成“尚农重迁”和隋唐以来形成的“四民恒业”思想，实行禁止自由流动、迁徙的政策。洪武十八年（1385）九月，明太祖朱元璋下诏“宜令天下四民各守其业，不许游食”①《明会要》卷五十三《食货一》，转引自宋昌斌著：《中国户籍制度史》，陕西新华出版传媒集团、三泰出版社，2016年10月第1版，第350页。。将天下之人固着在本土、固守各自职业，不能自由流动、迁徙；另一方面，又运用公权力强制性迁徙或政府统一组织集体迁徙、流动。

一是将内地人口迁徙到边疆地区。包括几种情形：第一种情形，是将犯罪的人从内地流放边疆地区。明代承袭历代王朝的流放制度，将犯罪的人流放到边疆地区，以示对犯罪人员的惩罚。《明史·刑法志》载：“流有安置，有迁徙，有口外为民。其重者曰充军。充军者，明初唯边方屯种，后定制，分极边、烟瘴、边远、边卫、沿海、附近。军有终身，有永远”②《明史》卷六十九，转引自https://www.gushiwen.com/dianjiv/82109.html[2021-7-30] 。。万历修订的《问刑条例》规定：“凡盗内府财物，系乘舆服御物者，仍作真犯死罪。其余监守盗银三十两、钱帛等物值银三十两以上，常人盗银六十两、钱帛等物值银六十两以上，俱问发边卫永远充军”③《明代律例汇编》，转引自https://www.daizhige.org史藏/证书/明代律例汇编-57.html[2021-7-30] 。。在明代，犯罪人员被流放的地区主要的是西南边疆地区的云南及东北的辽东，其中最主要的是云南。洪武二十年（1387）朝廷曾命户部自四川永宁至云南沿途设驿站，专供谪戌云南人犯的需用④《太祖洪武实录》卷183，洪武二十年秋七月乙己，转引自田方、陈一筠主编：《中国移民史略》，知识出版社，1986年6月第1版，第73页。。因犯罪被流放到云南的，有获罪官吏、逃军兵士、被抑制的地方大姓富户以及其他犯法的人。对于这些被流放的人员，《大明律》规定：“凡犯流者，妻妾从之。父祖子孙欲随者，听。迁徙、安置人家口，亦准此。若流徒使人身死，家口虽经附籍，愿还乡者放还”。有的回原籍并未落籍云南或老死云南子孙并未迁来落籍。但更多的是因谪徙便落籍云南，子孙也世居云南[2]68-75。

第二种情形，是以招募方式将内地人口迁徙到边疆地区屯边垦荒。移民垦荒，是明初恢复社会经济的一项重要措施。明代初期，明太祖即案准征西将军邓愈、长兴侯耿炳文的奏章，实行“移民实边”，其中湖广向西南云、贵移民，与明代驻军并力屯田。明代中期以后，在各边疆地区采取民屯、商屯、职田、庄田和采矿招徕外地移民。第三种情形，是以随军方式将内地人口迁徙到边疆地区。即要求驻军家属随军迁移到边疆地区。明代在边疆地区派驻军，如洪武二十年（1387）-二十一年（1388）两年内，就分十次征调近30万军兵到云南。明代云南戌军，凡有家属的，都要求连同家属随迁。《明实录》载：“洪武二十年八月，诏：在京军士戌守云南，其家属均遣诣戌所。”“洪武二十一年三月，命兵部：‘凡宫人侍女有父戌守云南者，悉取回给赏，仍以其女还之’”。“洪武二十四年七月，赐云南、大理、陆凉诸卫士卒妻子之在京者白金人十两，钞十锭，仍给以官船，送往戌所”。“洪武二十四年十一月，复赐鞑军幼子钞锭。初，鞑军之戌云南者，诏其妻子与俱，其幼子不能往者，至今令其亲属送之，各赐钞十锭”。这些外来的戌军及其家属，其中绝大部分都没有再转回原籍，而是子孙后代落籍云南[2]68-75。第四种情形，是以政府任命官职方式将内地官员及其家属迁移到边疆地区。如云南，明初平云南后，除了土官土司等原有的酉长任职外，流官皆自外地派来，因远官云南而落籍者不少。

五是完善标准体系建设，强化水利技术监督。修订《水利技术标准体系表》，预计列入标准800项（减少150项）；全年发布国家标准3项，行业标准63项，现行有效标准覆盖率提高4%。坚决清理严重滞后标准项目，建立健全标准退出机制，加强水利工程建设标准强制性条文实施监督检查。积极推进18项工程建设关键标准英文翻译出版和国际化工作；完成24家水利质检机构的国家计量认证评审。

二是以行政命令组织边疆地区的人口迁徙到内地。明代初期，将无地贫民迁移至人少地多的地方屯种，分别编屯，派官提督。主要分布于安徽、江苏、山东、河北等地，多数是迁移到京师（南京）和北平诸府州县开荒种田。其中较大规模的有洪武四年（1371）将内蒙、山西北部一带的元官兵及塞外边民、沙漠遗民32000余户迁至北京，置于屯254顷，开田1343顷；山东一次移民58000余户。洪武元年至五年，被迁移的约有50余万人。边民内迁的用意，一是减少北元入犯时以边民为内应的危险性；二是使各族人民杂居，以汉文化同化之，达到民族融合之目的[3]784。

（四）加强对流民、僧侣人员等特殊人口的管控

一是加强对流民的管理。明代中叶以后，流民问题相当突出，一是规模宏大，流徙人口动辄成千上万，一些地方“人不得不尽甲而逃”，甚至于方圆几百里“俱闭门塞户，逃窜趁食”。 据统计，当时全国的6000万在籍人口中，至少约有600万人成为流民，10人之中有一个是流民[4]。二是范围广阔，流民足迹遍布大江南北，畿内边陲，发生流民的地区包括南北两直隶及十三布政使司，其中最为严重的是北直隶、山西、河南、山东、南直隶、湖广、浙江、福建、云南等地。三是成分复杂，除了贫困破产的农民外，还有匠户、军户、城镇工商业者、灶丁等。流民问题成为明代一个严重的社会问题。起初，明代政府用强行驱逐、强制复业、不从者戌边以及严刑峻法的办法堵绝流民；用杀、戌、逐等血腥手段镇压流民暴动①正统十年叶留宗在闽浙山区率领矿工流民起义、成化元年刘千斤、石和尚发动荆襄流民起义、六年李胡子领导流民起义。。但当强制措施不奏效后，就采取发还原籍、就近附籍或入籍处理。政府赋予官员管理职责，规定由流民所在的里长管辖，并编甲互保，还专设“抚民佐贰官”负责安抚流民。之后，根据不同情况进行处理，愿意回原籍的，发还原籍，并发给牛、种子、口粮，还免除复业人员的税赋；不愿意回原籍的，就采取就近附籍或入籍处理：“凡附籍者，正统时，老疾致仕事故官家属，离本籍千里者许收附，不及千里者发还。景泰中，令民籍者收附，军、匠、灶役冒民籍者发还”②《明史》卷七十七《食货志一》“户口田制”，转引自百度文库“食货志（明史）”，https://wenku.baidu.com/view/5e9672d77f1922791688e89e.html[2021-7-30] .。如，明宪宗接受祭酒周洪谟、都御史李宾的建议，以附籍和设置州县卫所的方式抚治流民，下令派都察院左副都御史原杰前往荆襄地区抚治流民，开设郧阳府并竹溪等县，允许流民附籍占田，设立湖广行都司衙门，增设巡抚一人，并于水陆要冲立军堡、置驿站等措施，使荆襄的流民问题得以缓解。此后河南巡抚张瑄也采取类似的措施抚治西北流民[3]831。

二是加强对宗教人员的管控。明代时期，宗教活动突出，僧道人员大量增加。为了加强对宗教的规管理，明代政府在中央的礼部下设置善世院（后易名为僧录司）和玄教院（后易名为道录司），作为全国最高宗教事务管理机构，分别对佛教、道教进行管理。并出台许多管理措施，加强对宗教人员的管理。一是实行度牒制，限制从事宗教事务人员的数量。洪武五年（1372年）实行度牒制，要求从事宗教职业必须持有度牒，没有度牒的，不允许从业。二是实行周知文册制度，以掌握僧道人员的基本信息与数量情况①周知文册是僧道人员的花名册，与度牒配套使用。周知文册载有各个僧道人员的基本信息，以名次、所属寺观排序成册，各名下记载有僧道人员的年龄、字行、开始成为僧道的年月、所授度牒的编号等项目。每个寺观均有周知文册，遇有外来僧道投业，则以度牒和周知文册的信息比对，吻合者接纳投业，不合者则送官治罪。。三是推行类似“十家牌法”的管理方法，加强僧道人员的日常管控。四是明确问责法律规定，规范僧道人员的行为。明代制定《问刑条例·亵渎神明条例》《各寺僧规条例》等，引导僧道人员严格遵守僧道行规。

三是对于民间宗教组织和人员，明代实行严禁取缔打击。明代的民间宗教，主要是由元代白莲教发展、派生而来的名目繁多的各种教派，如罗祖教（罗教）、南无教、净空教、红阳教、大乘教、龙天教、黄天教、金山教、老官斋教、三一教等等。朱元璋曾借助民间宗教打天下，深知民间宗教力量的巨大，因此当了皇帝后便开始对对民间宗教势力进行取缔、打击。在《大明律》和《问刑条例》中有《禁止师巫邪术》条目，规定：“凡师巫假降邪神，……煽惑人民，为首者要处以绞刑，从者杖一百，流三千里。若军民装扮神像，鸣锣击鼓，迎神赛会者，杖一百，罪坐为首之人。若里长知而不首者，各笞四十”②《大明律》卷十一《礼律一·祭祀·禁止师巫邪术》转引自：http://www.guoxue123.com/shibu/0401/01dmljj/013.htm[2021-7-30] ）。

（五）加强边境出入境人员的管控

明代，基本沿用唐宋时期的边境地区人口管理制度。一是实行凭证通行制度。对出入境人员实行勘合制度③勘合，是一种符节，即入出境的凭证。。二是在边境推行保甲法。通过造册登记人员来往情况，及时发现久出不归、容留流民、预谋投苗出境等不法活动。三是对商人居住和贮货的地方（客店）实行登记制度。洪武二年（1369年）制定“店历”法令：“凡客店，每月置店历一扇，在内付兵马司，在外付有司，署押讫，逐日附写到店客商姓名人数、起程月日，月终各赴所司查照”[5]260。四是对违反出入境管理的行为也实施边境严厉的处罚。《大明律》规定，私越冒度关津，私出外境、违禁下海，都要受到处罚。五是对边境贸易交往实行严格管控。首先，实行严厉的边禁措施。禁止边境地区的百姓自由进出和交往；对盐、茶等物品实行专卖制，对西北、西南边境的茶叶走私防范甚严；在边境地区设茶马司，对番夷以茶易马；在川广、云贵、陕西等地禁止汉人与夷人交往贸易，禁止外商在边境与汉人（明代臣民）贩私茶、私马；定期派遣官员巡查关隘，捕捉贩运私茶者。根据万历《问刑条例·户律》私茶条例所载，在边境贩卖私茶，与番夷交易者，不拘斤数，一律发往烟瘴之地充军[6]236。其次，对边境贸易征收关税。明代商业发达，但明代政府实行抑商政策，注重依法征收商税，与宣德四年（1429年）开始征收钞关税，即水、路关卡税，对出入关的商人货物征收关税。六是对沿海地区、沿海口岸实行严管。明代前期，明太祖为了防止“倭寇”与窜踞海岛的方国珍、张士诚残部勾结而行海禁。自明代洪武十四至三十年分别颁行多次禁海令。明代官方的海外贸易主要是朝贡贸易，即海外诸国与明贸易必须是以朝贡为先决条件，准许外国官方遣使来朝进贡时捎带货物，进行官方贸易，任何外国私人来华贸易均遭拒绝。为了防止外商假冒贡使走私贸易，明代设立勘合制度，只有持有勘合（盖有骑缝印章的证明文书）的船舶才能从事两国之间的贸易活动，若是不经过官方盘验收，私下接买番货，将接受法律严惩。而且，对于朝贡的贡期、船只、人数及所携带的货物等均有严格的限制[7]298。七是重新确立外国侨民犯罪的处理规则。明律改变唐代以来的规定，重新确立外国侨民犯罪的处理规则。唐代设“化外人相犯”条款，对于化外人之间案件的处理实行属地法与属人法结合的原则。明代则根据社会历史条件和国际关系的变化，改变以往规定，规定“凡化外人犯罪者，并依律拟断”①《明代律例汇编》，转引自https://www.dushu.com/guoxue/102469/1089881.html[2021-8-26] 。，即外国侨民在华犯罪一律适用明律，采取了属地主义原则。维护国家主权和法律的尊严。

二、我国明代人口治理的现代启示

（一）户籍管理是国家治安管控的重要手段

明代统治者将户籍、人口与赋税、徭役、兵役紧密联系在一起，十分重视户籍管理，凸显特定历史条件下征收赋税、服徭役、兵役的功能。明代用20年时间进行全国人口普查和清丈，重新制定了户籍和赋役制度。政府把登记在册的全国户口按里甲制度编制起来，以110户为一里，以丁多粮多的10户为里长，余下的百户为10甲，每甲1户，设一甲首。里长和甲首负责为官府催征赋税、征发徭役。政府完全根据户口的黄册和里甲制度来征收赋税、徭役。明代的徭役分为里甲正役、均工夫役和杂役三种，其中，里甲正役以户为单位，均工夫役，以丁为单位。明代的兵员单立户籍，称为军籍,兵员实行世袭制。军士携带家口，世居一卫所，远离祖籍，子孙一人世袭为军，代代相传，并有严格的户籍制度以保证军民分籍。一人为军，其在卫所的军家便需世世承袭为军，其在祖籍的军户在军家无人为军的情况下，要另行提供一名公职军丁。军籍控制极为严格，必须皇帝特许，才能免除军籍。如正统初年兵部左侍郎邝埜，家为军籍，“时西鄙有警，埜独任其事，上嘉其才，……特除籍以示优宠”。这种强化控制，充分保证了军队的兵源[8]784。历史发展到今天，人头税、徭役等制度早已退出历史舞台，但户籍管理所具有的人口基本信息采集、管理和服务基本职能，仍然在治安管控中发挥基础性作用。

（二）实行统一治理体制是人口治理的重要保障

明代通过实行统一的治理体制，特别是将统一的户籍管理制度与土司制度相结合，建立起一套从中央到地方、再到基层乃至每家每户每个人的，严密的人口管理体制。在王朝中央，明代皇帝之下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，作为朝政的最高一级行政机构，直接向皇帝负责。其中，户部掌管户口、田赋、财政之权。在地方，实行行省（后改为“三司”）、府（直隶州）、县（属州）三级制。洪武九年废除行中书省，在各省分别设立承宣布政使司，置布政使，掌管全省行政、民政、钱谷之权；提刑按察使司，置按察使，掌管全省司法、监察之权；都指挥使司，置都指挥使命，掌管全省军事之权，“三司”直属中央管辖。明代时，全国分为南京、北京两直隶省及山东等十三个布政使司。布政司以下为府（直隶州），作为省以下一级行政机构，知府为长官（京都为府尹），掌管一府之行政、司法之权。府以下设县、属州，知县、知州分别为县或属州长官，掌管一县或一州之政。在基层，实行里甲制的组织形式，建立起一套从中央到地方县、州，到基层甲，直到每个户的严密的人口管理体制。在西南边疆少数民族地区，明代初实行土司制度，后来又实行与内地相同的地方行政制度。在云南、贵州地区居住着苗、瑶、彝、僮、侗、黎、傣等少数民族，明代初年，沿用了元朝的土司制度，在这些地区设置了宣慰司、宣抚司、安抚司等机构，任用当地少数民族上层分子担任各级政权长官，称为“土官”。土司制度，是经营少数民族地区的一种方式，基本上与当地的社会经济状况相适应，但容易造成地方割据，破坏社会经济秩序。明成祖朱棣即位后不久，思南、思州互相构怨仇杀，引起人民逃散、生产破坏、社会秩序混乱，朝廷派出5万大军平息。永乐十一年（1413）二月，朝廷设立贵州布政司，开省设官，并划分八府、四州，首先在贵州进行少数民族地区政治体制改革即“改土归流”试点，权力归中央掌握，推行与内地相同的地方行政制度。后来“改土归流”推广到四川、云南、湖广、广西等少数民族地区，以加强中央政府对少数民族地区的直接管理，为当地地主经济的发展铺平了道路，促进了少数民族地区社会经济的变革。明代这种集中统一的人口治理体制下，能根据少数民族地区的实际情况，采取相对灵活的管理策略，其实事求是、动态化的管理经验今天仍值得借鉴。

（三）人口治理要服务国家周边战略

明代以前，我国边境的威胁主要来自北方，边疆的管控举措很长时间集中在北部边疆地区。从明代开始，伴随着倭寇对东南一带的骚扰和西方殖民主义者的东来，我国与世界的接触也日益增多，明政府也采取了海禁等措施维护沿海地区的稳定。人口治理的地域范围也由陆地边疆发展到沿海地区，同时人口治理的对象范围也随之扩大。除了国内各族人口外，还有几种特殊的人口：一是出境赴南洋的人。南洋是明、清时期对东南亚一带的称呼，包括马来群岛、菲律宾群岛、印度尼西亚群岛，也包括中南半岛沿海、马来半岛等地。早在唐朝时期，中国人远涉重洋，到南洋一带谋生，郑和下西洋的时候，已经有不少华侨聚居在南洋各地。明代时，国人下南洋的现象在持续。二是西方殖民者。嘉靖二年（1523），葡萄牙人入侵广东新会县西草湾海面，并窜入浙江、福建沿海，与倭寇相勾结，抢劫商旅，掠卖人口，贩运禁品，直至用卑劣手段（重金贿赂明代海道副使汪柏等官员，诡称商船遭遇风暴，请求借澳门居住、晾晒货物）取得对澳门的租借权。后在澳门建筑城墙、炮台，修建房屋，迁来大批葡萄牙人，自行委任官吏管理，成为西方殖民者侵入中国最早的一个据点。三是外国留学生。明代封建政府对教育比较重视，建立了各类学校，是中国古代教育史上发展比较快的时期。明代最高学府是设在京师的国子监。国子监的学生由四部分人组成，其中一部分是来自外国的留学生，由政府提供衣服、食、住所。四是外国传教士。自16世纪欧洲发生宗教改革之后，旧的天主教在欧洲失去了市场，开始向亚洲发展。明代万历年间，以意大利利玛窦为代表的一批欧洲传教士，相继进入中国。因为他们把天主教教义与中国传统的儒学思想相融合，注意顺应中国礼俗，因此获得了部分明代官员和知识分子的支持[9]464-465。

海上和陆上跨境流动事务随之增多。明代时人口治理的内容，除了一般的户籍管理事务，比较突出的是国际间的人口跨境流动事务。一是政府使节的公务流动事务。如郑和多次出使西洋，与亚非地区的许多国家建立起相互联系，几乎所有国家和地区在郑和船队到达后，都先后派遣使节与明代贸易。永乐九年至宣德五年的十九年中，满剌加的三位国王曾先后五次访问中国；渤泥、苏禄、古麻剌郎等国的国王也到明代朝贡。永乐二十一年，古里等十六国使臣和商人到南京一次就达1200多人[8]857。民间的人口跨境流动事务则主要是商人的海上和陆地的频繁跨境流动。明代初期，鉴于海疆不宁，推行严厉的海禁政策，严禁私人出海贸易；并建立了政经并重，朝贡与贸易相结合的外贸体制；但进入中期以后，朝贡贸易逐渐衰落，私人海外贸易却异常活跃，尤其是明代国人下南洋的现象突出。早在唐朝时期，中国人便远涉重洋，到南洋一带谋生，郑和下西洋的时候，已经有不少华侨聚居在南洋各地；明代时，国人下南洋的现象在持续，特别是明中期以后，流寓南洋一带的华侨迅速增加。到明代后期，至少有十几万华侨散居在南洋各地，其中居住在吕宋的华侨有三四万，居住在爪哇的有两三万，居住在暹罗（今泰国）及马来西亚半岛上的也有上万人之多[9]390。

明代人口治理的地域范围由陆地边疆发展到沿海地区，治理的对象范围随之扩大到相应人群，通过人口治理服务国家周边战略，这对我们今天加强边境管控，完善跨境人口管理服务等仍有重要参考意义。

（五）采用多样性、综合性的手段服务人口治理

明代的统治者充分认识到，人口治理是一项复杂的国家治理工作，仅靠单一的手段难以实现治理目的，必须采取多种手段。

一是法律手段。法律手段是国家通过制定和运用法律法规来管理各项事务的手段，明代重视运用法律手段治理人口。《大明律》共七篇，其中《户律》七卷，包含户役、婚姻、田宅等，《兵律》五卷，包括有“关津”管理的规定[10]236。

二是政治手段。政治手段就是指运用政治制度、政治纲领、政治主张、政治权力治理国家与社会的各种手段。明代统治者，充分运用政治手段治理边疆，在边疆地区设置政府机构，任命政府官吏，将边疆地区纳入中央政府的管辖之下。在北方边疆地区，明代初期，在蒙古族居住的地区，设三个卫，任命其部落首领担任都督、指挥等职；在辽东（今辽宁辽阳）、宣府（今河北宣化）、大同（今山西大同）、榆林（今陕西榆林）、宁夏（今宁夏银川）、甘肃（今甘肃张掖）、蓟州（今河北迁西西北）、太原（今山西宁武）、固原（今宁夏固原）设九个军事重镇。16世纪，明代政府封鞑靼部首领俺答汗为顺义王。在东北边疆地区，在女真、蒙古、朝鲜等民族地区，设立辽东都指挥使司，进行统治；在黑龙江入海处特林地方设立奴儿干都指挥使司，由当地各族头人担任奴儿干都司[9]385。在西北边疆地区，明代在嘉峪关至哈密一带设置了哈密、沙洲、安定、阿端、曲先、赤斤、罕东、罕东左卫等八卫，作为管理新疆地区的基地，册封头领。对陕、甘回族地区，采取“怀柔”政策，吸收回族上层分子到明代做官，利用他们统治回族人民[9]387。在云南、贵州地区，明政府承袭元朝的土司制度，设置宣慰司、宣抚司、安抚司等机构，任用当地少数民族上层分子担任各级政权的长官“土官”[9]388。在西藏地区，明代初期，因俗以治，由宗教首领兼任地方军政，实行政教合一，把整个西藏地区有效地置于中央政府的条约管辖之下。朱元璋依照元代的民族政策与宗教政策，宣布承认元朝授予西藏上层僧侣的封号，并在西藏设立乌斯藏和朵干两个都指挥使司，下设万户府、千户府等机构，任命藏族上层僧侣为各级官员。明成祖即位后，继续执行明太祖朱元璋的政策，并进一步争取宗教领袖，加强中央政府与西藏的政治、经济联系，在军事上增设卫所。在东南地区，承袭元朝办法，设立澎湖巡检司，管理台湾、澎湖地区，派驻军队；把钓鱼岛纳入海防范围，行使管理权[9]388。

三是经济手段。经济手段是指国家运用经济杠杆、经济政策和计划，通过对经济利益的调整而影响和调节社会活动的措施。如前所述，明代初期、中期是以招募方式将内地人口迁徙到边疆地区屯边垦荒。

四是思想控制手段。国家采取强制手段，禁止异端思想的传播。《大明律·吏律·公式》规定：“凡上书若奏事，误犯御名及庙讳者杖八十；余文书误犯者，笞四十；若为名字触犯者，杖一百”。

五是文化教育手段。教育有传授知识、培养技能、教化思想的功能，明代统治者注重运用教育手段管控人口。从明代初年开始，在京师设“四夷馆”，招收各国与国内各民族的生徒入馆学习、翻译各国与各民族语言文字，为加快发展少数民族地区社会经济培养人才。

时至今日，我们当然不能不顾历史条件照搬这些管控手段，但是，通过多种手段综合治理而不是单一措施服务人口治理的这种做法或理念，是值得学习借鉴的。

（六）完善治理模式，处理好管理与服务的关系

从管理与服务的角度看，人口治理的模式可以分为管控型、管理为主与控制相结合型、服务型三种模式。管控型模式就是纯粹以管理与控制人为目的的治理模式；管理为主与控制相结合型就是以管理、控制人为目的，但同时也提供部分服务的管理模式；服务型就是以服务人为目的而采用管理措施和必要控制手段的治理模式。通过不同方面的制度审视可以看出，明代的人口管理属于管控型的治理模式，是以管理、控制人为根本目的的。一是从人口管理与赋税、徭役、兵役的关系看，明代的人口治理与赋税、徭役、兵役密切相关，实行人口治理，首先是为了征收赋税、服徭役、兵役的需要。二是从其治理的内容与项目看，明代无论是对国内各民族人民还是对来自境外的外国人实施的各种管理，基本上是管理、控制的内容与项目，服务与保障的内容与项目很少。三是从使用的手段、措施与方式看，如前所述，明代采取多种人口治理手段，这些手段中思想控制手段、法律手段等都带有明显的强制性，充分体现出以管理、控制人口为目的。在现代社会，这种管控型人口治理模式已难以适应社会发展的需要。因此，从新中国成立到现在，我国包括户籍制度在内的各项人口治理制度体制已历经了多次改革，总体趋势是从控制向服务控制的功能转变，更加体现国家以人为本、以人民为中心的治理理念。