论检察机关诉权与法律监督权的衡平——以民事公益诉讼为视角

邹思思

（西北政法大学，陕西 西安 710063）

一、检察机关的诉权和法律监督权的法律依据及特点

（一）检察机关的诉权和法律监督权的法律依据

《民事诉讼法》第五十五条第二款是2017年修订时的新增条款，该款内容明确了人民检察院在履行职责中发现法律规定的机关和有关组织对损害社会公共利益的行为未及时提起诉讼的，或者法律没有规定机关和有关组织提起诉讼的，可以向人民法院提起诉讼。检察机关的主体资格得以认可，标志着检察公益诉讼制度的正式确立[1]。同时，法定机关或组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。《民事诉讼法》第十四条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实施法律监督”。2012年修订时将人民检察院有权进行法律监督的对象由“民事审判活动”扩展到“民事诉讼”活动，将民事执行也纳为监督对象，扩大了监督的范围。而民事公益诉讼作为民事诉讼的一种，不管是民事公益诉讼的审判活动还是其执行活动，都理应是人民检察院进行法律监督的对象之一。

（二）检察机关的诉权和法律监督权的特点

2018年3月2日最高人民法院、最高人民检察院公布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》首次提出“公益诉权”的概念[2]。民事公益诉讼中人民检察院的公益诉讼起诉人资格不同于私益诉讼中原告的资格，其突出特点在于检察机关起诉具有补充性，即在法定机关和有关组织不及时起诉或无法律规定的机关和组织提起诉讼时，检察机关方可提起诉讼。此外，检察机关除了单独起诉外，也可以在法定机关或者组织提起诉讼后，为了社会公益而出庭支持公诉。检察机关的法律监督职责由来已久，在法制的不断健全过程中，其法律监督职责日趋宽化。首先，监督范围扩大为民事公益诉讼审判和执行在内的整个诉讼过程。其次，增加检察建议作为民事公益诉讼新的监督方式。最后，检察机关的监督手段有所强化，即检察机关为了对民事公益提出检察建议，可以向当事人或者案外人调查核实相关情况。

（三）检察机关的诉权和法律监督权的功能

1.检察机关行使诉权旨在保护公益

“公益诉讼旨在确保无权力者和无法获享权利的人们，获得法律代理的诸种努力的结果①参见徐卉: 《通向社会正义之路》，法律出版社，2008 年版，第 4 页。。”民事公益诉讼中检察机关的起诉资格具有补充性，这一特点决定了检察机关行使诉权有着多方面的作用。首先，检察机关在民事领域行使诉权的立法目的主要是为了保护社会公益，只有在社会公共利益受到损害的情况下且没有法定的机关、组织提起或者法定机关、组织未提起诉讼之时，才会作为民事公益诉讼起诉人补充提起诉讼，如此一来民事公益将得到周密的保护。其次，检察机关在提起民事诉讼之前，需要进行诉前公告督促法定机关或者组织及时履行法定职责保护公益，若在公告期满法定机关或者组织没有提起诉讼的，才基于不使公益受到损害而提起诉讼。最后，检察机关是国家司法机关的组成部分，本身具有监督法律实施的职责，赋予其公益诉讼起诉人资格，会对损害公益的行为人在损害公益行为之前是否实施该危害公益行为以及损害公益行为发生以后积极承担救济社会公益产生较大的威慑作用，将有利于更加充分地保护社会公益。

2.检察机关的监督职权旨在维护司法权威

众所周知，人民检察院是我国的法律监督机关，对民事诉讼进行监督是人民检察院法律监督职能的重要组成部分。首先，检察监督原则是一项基本原则，是指人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。其立法依据在《民事诉讼法》第十四条明确规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”。其次，检察机关监督民事诉讼，有利于当事人行使诉讼权利，保证人民法院查明事实、分清是非、正确适用法律、制裁民事违法行为和保护当事人合法权益，这对于维护法制统一，保障人民法院正确行使审判权，维护当事人的合法权益都具有深远的意义。最后，监察机关的监督权对于引导公民自觉遵守法律，保障法律权威，构建和完善社会主义法治社会有着深远的现实意义。

二、检察机关的诉权和法律监督权的冲突

（一）检察机关监督职责权的行使对诉讼构造各方的影响

1.自身诉权优势的凸显，易导致权力滥用

当前，检察机关可以提起民事公益诉讼在法学理论和实践界中已经是毋庸置疑的，检察机关作为民事公益诉讼起诉人，为了不折损其作为法律监督者地位的权威，同时满足民事诉讼两造平等对抗，法院居中裁判这一基本特征，故其身份所用的称谓定位为民事公益诉讼起诉人，不是直接以普通民事诉讼中原告代称。但众所周知，在法学理论和司法实践中，检察机关都切实只享有普通民事诉讼原告的权利。比如，申请变更诉讼请求、有正当理由时申请相关人员回避、特殊情形下申请财产或证据保全以及在一审判决下达的法定期限内提请上诉、申请强制执行等。同时，由于检察机关具有国家法律监督者这一公权机关性质，其诉讼权利除了具有普通民事诉讼原告的资格外，还有其特殊权利，譬如检察机关参与诉讼工作时相关单位或者个人应当提供一定协助。因此，检察机关既是公益诉讼的起诉主体，又是整个审判活动的监督者，这种原告和监督者的双重身份极易导致检察机关在行使监督权时利用自身的权力优势维护原告方的利益，从而打破了原有普通民事诉讼原被告的平衡关系。

2.法官自由裁量权受到干扰，影响司法公正的中立

根据《民事诉讼法》第五十五条第二款规定，民事公益诉讼涉及破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，其诉讼具有公益性质，但基础却仍然是“民事”。在普通民事诉讼中，原被告两造可以平等对抗，法院居中裁判，然而民事公益诉讼因为检察机关的介入使得法院法官的自由裁量权在行使之前就带有一定的主观色彩而倾向于检察机关所代表的公权力机关一边。在不考虑法院是否会完全公正行使自身裁量权的情况下，对于被告和其他社会大众而言，仅就检察机关作为民事公益诉讼起诉人这一身份便足以引起对司法中立公信力的怀疑。

3.被告诉讼权利难以保障，减损司法公正

民事公益诉讼中，损害生态环境和对资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的被告固然应该受到道德谴责和法律惩戒，但不能因此削弱对其正当诉讼权利的保障。在民事公益诉讼中，检察机关虽然是起诉人，但如前文所述，其特殊的国家公权力机关身份（法律监督者）势必干扰法官的中立，导致法官更倾向于保护检察机关这个起诉人的利益而忽视被告方的权利保障，严重时甚至可能造成法检两家联手共同对抗本已处于弱势地位的被告，此种程序设计显然会使诉讼的公正性遭到质疑。

（二）检察机关诉权与法律监督权并行对诉讼进程的影响

1.检察机关裁判和选手的双重角色使被告权利充分行使受限

凡具有正常认知能力的公民，都明白这样一个道理：在同一赛场上，裁判和选手身份竞合加入比赛，其公正性是难以保障的，这样的赛制毫无意义。同理，检察机关担任公益诉讼起诉人和法律监督者双重角色与前述事例有着同样弊端。民事公益诉讼制度设计维护公益的作用是不可否认的，也正因其有着这样的合理性，该制度依然得以存在并有待进一步完善。检察机关裁判和选手竞合身份的突出弊端在于碾压了被告权利行使的空间，使得民事诉讼最基本的外观公正也遭到挑战。作为诉讼另一方当事人的被告和诉讼外的社会群众，对法律监督者在民事公益诉讼中行使权力是否循规蹈矩，未僭越行使法律明文规定的权力，持有合理怀疑。同时，民事公益诉讼中被告申请二审和再审，虽与一般民事公益诉讼中被告权利并无二异，除此之外不存在其他特殊救济制度，但在申请检察监督即申请检察院提起抗诉或检察建议时，却难免会受到阻碍。

2.检法机关职权易联合，加剧被告不利诉讼地位

面对民事公益诉讼起诉人即检察机关提起的民事公益诉讼，法院无论是于国家公器或者于私的方面均需要无条件受理。法检两家同属于国家权利机关，又都属于司法体系，两者同根同源，在职权上天然的容易联合。由于公益诉讼是为救济公共利益，检察机关提起公益诉讼占据了道德和法律的双重制高点，同时，在加上社会公众舆论的普遍偏向以检方为代表的一方，这种制度的安排之下，法院为了赢得检方和公众的青睐，很自然的会将律法的天平倾向于公共利益的代表检察机关。在拥有强大公权力的法检面前，作为私主体的公益诉讼侵权人毫无抗衡余地，而且更有律法甚至规定其并无反诉权利，如此一来便加剧了被告的不利诉讼地位。

3.公益诉讼判决的合法性、合理性待考究

综合前述分析可知，法院针对民事公益诉讼做出的判决、裁定的合法性以及合理性是有待考证的。就合法性而言，法院迫于检方压力可能使得裁判结果有失偏颇；于合理性而言，法检均为维护社会公益，但这其实存在一定代价，即具有牺牲公益侵权被告方的相关法益的风险。法院做出的公益诉讼判决和裁定无论是在法律层面还是在道德高度，都很难保证在权衡被告法益和维护公益两者中不会偏颇后者。

（三）检察机关诉权与法律监督权相互牵制

1.诉权的行使导致法律监督权受到掣肘

对于诸多制度而言，往往其设计有着一体两面的精妙，但在民事公益诉讼中检察机关诉权的设计似乎并非如此，反而与其固有的法律监督职责相背离。首先，检察机关行使诉权对自身来说，不可能将自身置于被监督的位置，就算自检也存在走过程的形式主义嫌疑，如此一来其行使检查职责的权威大打折扣。其次，检察机关虽然名义上是民事公益诉讼起诉人，但其实质却相当于“原告”，作为“原告”的检察机关又何以公允地监督居中裁判的法院。最后，检察机关作为法律的监督者，将被告方也当然地视为监督之列，而检方与被告方在民事公益诉讼制度的设计之中本就处在对立地位，因此所谓的法律监督也只会落个竹篮打水的不好名声。

2.法律监督职责的行使易使诉权设置脱离初衷

检察机关的法律监督职责也会使得民事公益诉讼制度中赋予检察机关行使诉讼权利的初衷有所偏离。在民事公益诉讼中检察机关无论是支持有关组织或者机关诉讼，还是提起第二位的补充公益诉讼，都或多或少地会受到检察机关法律监督职责的影响，或者说会使得民事公益诉讼构造各方难以拿捏检察机关的职能定位。民事公益诉讼制度中关于检察院公益诉讼起诉人的设计，首要原因在于维护公益，也是期望赋予强大的公权力主体以公益诉权而威慑公益侵权人，但不可避免地会忽视检察机关传统的法律监督职能在发挥作用和优势的同时，往往会使得公益诉讼起诉和相关权利不能按照预期充分行使，甚至形同虚设。

三、检察机关诉权与法律监督权衡平的具体建议

（一）改善诉讼构造中被告的不利地位设置，实现追责与保障同步

1.法定情形下有条件允许被告反诉

《环境公益诉讼解释》第十七条规定：“环境民事公益诉讼案件审理过程中，被告以反诉方式提出诉讼请求的，人民法院不予受理”。《消费公益诉讼解释》第十一条规定：“消费民事公益诉讼案件审理过程中，被告提出反诉的，人民法院不予受理”。从上述司法解释可以明显看到，民事公益诉讼中的被告和普通民事诉讼被告的权利相比受到了一定约束，准确来说是有所缩减的，其中最明显的莫过于法院不受理民事公益诉讼被告的反诉。首先，限制被告方提起反诉是对《民事诉讼法》第八条民事诉讼当事人权利平等原则的挑战，我国民事诉讼法中平等原则的内容包涵原被告诉讼权利相对应，因此，民事诉讼法赋予被告的提起反诉的权利是与原告享有起诉权利相对，是民事诉讼平等原则的应有之义。其次，法律解释的制定有其维护公益的价值取向无可厚非，但于古朴法理来说，司法解释应当忠于并贯彻民事诉讼法的基本原则精神，然现行司法解释却公然背离民事诉讼基本原则内涵。同时，从法律的效力位阶来说，法律的效力高于司法解释效力，我国《民事诉讼法》第一百四十条明文规定：“原告增加诉讼请求，被告提出反诉，第三人提出与本案有关诉讼请求，可以合并审理”。上述限制被告对相关公益诉讼提出反诉的司法解释显然与法律规定相违背。最后，制度的完善不可能完全釜底抽薪、一步到位，但却可退而求其次、循序渐进地健全，即改变完全不赋予被告方反诉权利，而是有条件允许其提起反诉，这对维护民事公益诉讼属于民事诉讼整个完整体系，不影响民事诉讼是平等主体间解决纠纷的程序这一基本属性都是至关重要的。

2.对法官释明权加以限制，坚持约束性辩论原则

《环境公益诉讼解释》第九条、《消费公益诉讼解释》第五条规定：“人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求”。由此可知，在民事公益诉讼中法院拥有释明权，且该释明权明显偏向于原告一方。一般而言，法院的释明权应当是要严格约束的，正如日本学者谷口安平所说：“以什么样的事实作为请求依据，又以什么样的证据证明所主张的事实存在与否，都属于当事人意思自治领域，法院应当充分尊重当事人在这一方面的自由”①参见 ［日］谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军，译，中国政法大学出版社，2002年版，第139页。。不可否认立法者制定这两条关于法院释明权的司法解释旨在尽可能事无巨细保护公益，但只要细究就很容易发现其不合理之处和上述法院不予受理被告反诉司法解释的弊端殊途同归。其不合理之处显而易见，除不利于公益诉讼中原被告之间平等对抗外，与《民事诉讼法》第十二条规定：“人民法院审理民事案件时，当事人有权进行辩论”，即民诉法辩论原则的精神实质也相背离。此外，原告在法官行使释明权后变更、增加其诉讼请求，对被告而言存在诉讼突袭的潜在威胁，不利于其及时对检察机关的进攻进行防御。基于这样的思量，民事公益诉讼中对法官释明权加以限制，坚持贯彻约束性辩论是十分切实且必要的。

（二）加紧完善相关法律和司法解释以细化诉权与监督职责的界限

1.在诉讼法中增加明确检察机关两职权的专门条文或者款项

《民事诉讼法》第五十五条关于检察院补充性提起公益诉讼是2017年民诉法修改的新增内容，尽管存在诸多争议，但总归民诉法已经采纳，由于实行的时间还不长，难以在未来不可知的时日里找到可以替代其的更优制度，故检察机关补充提起民事公益诉讼制度依旧会继续实行。检察机关作为公益诉讼主体最主要的问题是检察机关的法律监督职能和公益诉讼起诉人职能相冲突，而面对这一问题民诉法又不存在明确检察机关两职权的专门条款，故在实际的民事公益诉讼中检察机关、法院以及双方当事人都没有一个可以清晰鉴定检察机关两种职权的行为准则，难以践行并取得实际效果，故亟待立法机关尽快制定条文予以明确检察机关两职权的界限，补齐这一法律空白。

2.出台相关司法解释，进一步细化检察机关两职权间的界限

在法律尚未成熟的时候，出台相关司法解释，进一步细化检察机关的两种职责是必要的。刘星在《西窗法雨》中说：“人们制定法律，就是希望社会有个秩序，有些方圆”①参见 刘星：《西窗法雨》，北京出版社，2013年版，第2页。。出台相关细化检察机关两种职责的司法解释的首要目的当然在于此，其次通过司法引领、带动更深层次的立法，这对于权衡检察机关两种职责会起到高屋建瓴的作用。

（三）健全公益诉讼机关组织的原告资格制度

1.有步骤地探索县级公益诉讼原告资格制度

公益诉讼原告资格受到现行《民事诉讼法》与《环境保护法》的双重限制，公民个人诉讼被搁置于外②参见 胡印富、张霞：“公益诉讼的司法图式及其反思”，载《山东社会科学》，2019年第12期，第125页。。且《民事诉讼法》规定检察机关提起公益诉讼具有补充性，即只有在有关法定机关或者组织不提起诉讼时，检察机关才能够作为公益诉讼起诉人提起诉讼。同时《消费公益诉讼解释》第一条规定，能够作为原告提起消费公益诉讼的协会为中国消协和省一级消费者协会，也只有效力最高的法律以及全国人大及其常委会授权的机关和社会组织才能提起消费者公益诉讼；《环境公益诉讼解释》第二条规定：“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条的社会组织”。通过上述可知，能够提起民事公益诉讼的主体基本上都是市级及以上具备相应条件的有关组织。同时根据《民事诉讼法司法解释》第二百八十五条规定，诉讼案件应该由中级以上人民法院管辖，相应的能够提起公益诉讼的检察机关也是与之同级的市检察院。总之，县区一级的机关和组织是无权提起民事公益诉讼的。然而，随着经济发展和社会进步，在县辖区内公益侵权案件愈演愈烈，而市级及其以上的机关或组织很难逐一提起诉讼，这样势必会增加检察机关作为公益诉讼起诉人的出庭率。如果能够有步骤地探求在县区一级准许有关机关和组织也能够享有民事公益诉讼起诉的资格，那么公益侵权纠纷可以很大程度地由基层机关或者组织作为原告提起诉讼，即使有漏网之鱼也能够由市级或者以上的法定主体提起诉讼，这样检察机关就仍可以恪守法律监督职责。

2.严格公益诉讼机关组织的职责和不作为责任

公益诉讼中法定提起公益诉讼的机关或组织负有及时提起公益诉讼的义务，而未及时提起则由检察机关补充提起诉讼，而对于其怠于履行义务则并没有相应的惩处机制。根据德国刑事古典派代表人物费尔巴哈的心理强制说可类知，在没有惩处机制的情况下，各法定提起公益诉讼的机关或组织积极履行义务的可能性会有很大降低，需要由检察机关提起公益诉讼的案件也会相应增加。对于衡平检察机关的两种职责，一个重要的解决方式是减少检察机关的起诉率，在我国目前没有严格划分公益诉讼机关组织的职责以及其消极不作为所应当承担的惩戒和责任的背景下，完善对法定提起公益诉讼的机关或组织的配套惩戒，会大幅降低检察机关的起诉率，从而间接起到权衡检察机关公益诉权和法律监督职责的作用。

（四）借鉴国外公益诉讼原告资格制度的相关立法经验

他山之石，可以攻玉。在民事公益诉讼制度的发展和完善进程中，国内完全可以在本国实际基础之上，借鉴西方发达国家已经日臻成熟的民事公益诉讼制度优秀经验，取其之长补己所需。譬如有条件地试点像美国所允许的公民提起私人公益诉讼①参见 刘艺：“美国私人检察诉讼演变及其对我国的启示”，载《行政法学研究》，2017年第5期，第70页。，这可以较好地激发公民保护公益的热情和责任意识，对于当前我国公民普遍缺乏保护公益意识具有教科书式的引导作用，同时也利于预防较大频率“公地悲剧”的发生。另外，德国的团体诉讼也比较契合国内实际，即将公益诉讼信托给有关法定团体②参见 谢伟：“德国环境团体诉讼制度的发展及其启示”，载《法学评论》，2013年第2期，第113页。，这利于与我国当前民事诉讼法对于公益诉讼提起主体主要是法定机关和有关公益组织制度的衔接，减少检察机关对公益诉讼案件提起的频率，从源头上衡平检察机关公益诉权和法律监督职责。