海警机构行政执法与刑事司法衔接的问题及对策

唐 刚

（武汉大学 国际法研究所，湖北 武汉 430072）

维护海洋和平意义重大。2019 年4 月23 日，习总书记提出推动构建海洋命运共同体，并强调：“走互利共赢的海上安全之路，携手应对各类海上共同威胁和挑战，合力维护海洋和平安宁。”[1]2020年11 月16 日至17 日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议强调：要“运用法治方式，有效应对挑战、防范风险”。[2]构建海洋命运共同体，维护海洋和平安宁，不仅需要海警机构严格按要求开展海上行政执法，而且还需要刑事司法予以保障。因此，海警机构在行政执法中，不仅要严格执法，而且对于发现的违法犯罪线索也要及时移送至刑事司法机关，以提升惩治涉海违法犯罪活动的实际效果。然而长期以来，海警机构行政执法与刑事司法存在着衔接不畅，有案不立、有案难移、以罚代刑的现象，对刑事司法发挥打击涉海违法犯罪活动、维护海洋和平安宁作用产生不利影响。2020 年2月20 日，最高人民法院、最高人民检察院、中国海警局联合印发《关于海上刑事案件管辖等有关问题的通知《海警〔2020〕1 号》（以下简称《通知》）。2021 年2 月1 日，《中华人民共和国海警法》（以下简称《海警法》）正式施行。《通知》和《海警法》都对海警机构行政执法与刑事司法衔接作出相应规定，也为海警机构执法活动开展提供指引。然而在实践中，如何落实这些规定，破解海警机构在执法中可能出现的有案不立、有案难移、以罚代刑等问题，增强打击涉海犯罪活动实效，提升人民群众安全感，助力打造蓝色经济生态圈，合力维护海洋和平安宁，这是十分重要的课题。

一、海警机构行政执法与刑事司法衔接的意义

通常来说，行政执法与刑事司法衔接是指，检察机关、监察机关、公安机关、政府主管部门和有关行政执法机关探索实行的，旨在防止以罚代刑、有罪不究、渎职违纪等问题而形成行政执法与司法合力的工作机制。[3]就海警机构行政执法与刑事司法衔接来说，它是指海警机构在执法过程中发现涉嫌犯罪案件或案件线索以后，依法向刑事司法机关移送查处的工作机制，其重要意义十分重大。

（一）有利于确保海警机构严格依法执法

采取相应措施，推动海警机构行政执法与刑事司法衔接，有利于从外部监督的视角出发，督促海警机构严格依法执法。一般而言，海警机构行政执法具有主动性、积极介入等特征。尽管海警机构内部也建立执法监督机制，例如《海警法》第九章规定：海警机构应当建立健全海上维权执法工作监督机制，并依法接受检察机关、军队监察机关的监督。然而，除了发挥内部监督的作用，落实这些监督制度之外，还有必要构建海警机构行政执法与刑事司法衔接机制，进而有利于密切海警机构与司法机关的联系，并通过司法机关的外部监督作用，督促海警机构严格依法执法。

（二）有利于发挥刑事司法对海洋和平安宁的保护功能

建立海警机构行政执法与刑事司法衔接机制，不仅能密切海警机构与刑事司法机关在执法中的合作，提高执法效率，还能对海洋环境、海洋资源等进行有效保护，有利于维护海洋和平安宁。以2020 年为例，海警机构勇担使命，始终坚持执法为民理念，在海上缉毒、反偷渡、打击走私、打击盗采海砂、非法捕捞、违规用海、破坏海缆等取得显著成效。海警机构通过行政执法，在查处涉海违法犯罪活动等方面发挥重要作用。但如果没有将查处的犯罪案件与线索及时移送给司法机关，忽视发挥刑事司法的作用，必然影响打击涉海违法犯罪活动的实效。而通过构建海警机构行政执法与刑事司法衔接机制，并从具体的工作程序、衔接制度、监督工作、人才队伍建设等采取相应措施，有利于发挥刑事司法对海洋和平安宁的保护功能，更好维护国家主权、安全和海洋权益。

（三）有利于遏制涉海犯罪活动发生，增强打击涉海违法犯罪实效

统计显示，2020 年海上行政执法全领域拓展，共接处警9652 起，同比上升97.8%，查处海洋、渔业、治安等行政案件2061 起，同比上升66.9%。2020 年海警机构一共侦办刑事案件774 起，同比上升14%。例如，在海上缉毒方面，仅2020 年8 月，海警机构与公安部禁毒局联合，成功破获一起特大海上跨境走私毒品案件，缴获毒品近一吨。在反偷渡方面，仅2020 年2 月至5 月，海警机构就侦破偷渡案件25 起，抓获涉案人员224 名。在打击走私方面，2020 年海警机构查获各类走私案件1046起，案值达89 亿元，同比上升62%。在打击盗采海砂方面，2020 年共查获涉砂案件815 起、海砂681万吨，同比增长140%。在打击非法捕捞方面，全年共查处渔业行政案件614 起，破获非法捕捞水产品案277 起。在治理违规用海方面，2020 年破获特大非法采矿案，查扣涉案船舶17 艘，查实涉嫌非法采（运）砂1.25 亿吨，涉案金额约72.5 亿元。并办理非法围填海、破坏海岛等海洋行政案件39 起，罚款3500 余万元。同时还检查海洋工程、倾废项目、石油平台、海岛等3500 余个（次），查处非法倾废案件65 起，同比增长231%。在查处破坏海缆案件方面，2020 年4 月，海警机构组织“深海卫士2020”海底光缆管护行动，侦破两起破坏军事通信案。[4]总之，2020 年海警机构海上行政执法和打击涉海违法犯罪工作取得重大成效。可以预见，今后海警机构在禁毒、缉私、打击偷渡、盗采海砂、非法捕捞、违规用海、破坏海缆等方面的任务依然重大。因此，为有效应对这些挑战，构建海警机构行政执法与刑事司法衔接机制是十分必要的。海警机构在行政执法中发现犯罪案件和线索时，将其及时移送至司法机关，有利于遏止海上犯罪活动发生，提升打击涉海违法犯罪活动的实效。

二、海警机构行政执法与刑事司法衔接的现状

在立法上，目前已有相关法律对海警机构行政执法与刑事司法衔接作出规定。

（一）立法现状

在立法方面，比较有代表性的是2020 年颁布的《通知》和2021 年施行的《海警法》。

1.《通知》的规定。2020 年2 月20 日颁布的《通知》第三条规定：海警局办理刑事案件，如需提请批准逮捕或者移送起诉的，依法向所在地省级人民检察院提请或者移送。第五条规定：对人民检察院提起公诉的海上刑事案件，人民法院经审查认为符合规定的，应当依法受理。第六条规定：海警机构办理刑事案件应当主动接受检察机关监督，与检察机关建立信息共享平台，定期向检察机关通报行政执法与刑事司法衔接。这些规定明确了海警机构与检察院、法院衔接的程序，对实践活动开展具有重要指导价值，在一定程度上有利于提高案件移送率，推动海警机构与检察机关、司法机关构建顺畅的信息共享机制。同时也有利于加强检察监督工作，破解海警机构行政执法中可能出现的有案不立、有案难移、以罚代刑等问题。

2.《海警法》的规定。2021 年2 月1 日《海警法》正式施行，这不仅是新时代我国法治建设的重要成果，而且对我国的海上执法活动也会产生重大影响。它建立规范统一的海警法律制度，明确海警机构的职责和执法原则，细化海上执法合作的相关规定，凸显对国家主权、安全和海洋权益的保护，为中国海警的执法活动提供法律依据，为海洋资源开发和渔业管理提供法律保障，为推动海上执法国际合作提供指引。[5]同时，《海警法》对海警机构行政执法与刑事司法衔接作出相应规定。例如，《海警法》第五章对海警机构海上犯罪侦查作出专门规定，主要涉及海警机构办理海上刑事案件的程序，其中第三十八条规定：海警机构办理海上发生的刑事案件，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》和本法的有关规定行使侦查权，采取侦查措施和刑事强制措施。第四十五条则规定：海警机构办理海上刑事案件，需要提请批准逮捕或者移送起诉的，应当向所在地相应人民检察院提请或者移送。这些规定细化海警机构行使犯罪侦查的职责和程序，对推动海警机构行政执法与刑事司法衔接也具有较强的现实指导意义。

（二）司法实践现状

自2020 年2 月《解释》颁布以来，沿海部分省市陆续开展实践活动，探索海警机构行政执法与刑事司法衔接。截至2021 年2 月，沿海多个省市已建立人民检察院驻海警局检察官办公室，并加强双方配合，形成执法合力，提升执法实效。

1.浙江省的探索实践。2020 年3 月13 日，浙江省舟山市人民检察院驻舟山海警局检察官办公室启动，双方会签《关于加强检警协作配合的若干意见》，这是全国首家驻海警局检察官办公室。双方将加快检警合作步伐，在海上刑事犯罪打击、海洋行政执法、海洋环境公益诉讼和生态修复补偿等领域深化合作。[6]2020 年5 月13 日，浙江省温州市洞头区人民检察院驻温州海警局洞头工作站检察官办公室揭牌，双方将在打击海上违法犯罪活动、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护等形成合力。[7]2020 年5 月23 日，浙江省宁波市检察院分别设立驻缉私局、海警局检察官办公室，将加强海洋公益诉讼工作联系，定期互相通报联络情况，共同提高案件质效。[8]

2.山东省的探索实践。2020 年4 月5 日，威海市人民检察院驻威海海警局检察官办公室揭牌，明确双方将建立健全信息资源共享、加强刑事案件沟通协商、推进海上诉源治理等协作配合。[9]2020年4 月26 日，山东省东营市检察院驻东营海警局检察联络室揭牌成立，双方将在信息共享、线索移交、提前介入、案件会商、挂牌督办、联合执法等建立协作机制。[10]2020 年6 月2 日，山东省青岛市人民检察院驻青岛海警局检察官办公室揭牌成立，双方将在海上刑事犯罪打击、海洋行政执法、海洋环境公益诉讼等形成合力。[11]

3.福建省的探索实践。2020 年4 月21 日，福建省首家驻海警检察联络室在平潭揭牌，双方将在提前介入、案件受理、数据联通与信息共享、联席会议与定期联动、生态修复、公益诉讼、法律监督等加强协作配合。[12]2020 年10 月23 日，全国首家驻基层海警工作站检察官办公室在福建东山揭牌，双方会签《派驻漳州海警局东山工作站检察官办公室工作规定（试行）》，有利于加强双方协作交流，形成打击辖区海上刑事犯罪的工作合力。[13]

4.广东省的探索实践。2020 年4 月23 日，广东省东莞市人民检察院派驻东莞海警局检察室揭牌，双方联合签署《关于加强检警协作配合的若干意见》，将探索建立信息资源共享、案件沟通协调、海上刑事犯罪打击、海洋行政执法、海洋环境公益诉讼等合作。[14]2020 年7 月21 日，广东省揭阳市检察院驻揭阳海警局检察官办公室揭牌，双方将在介入侦查、规范办案程序、建立健全线索移交、联席会议等加强合作。[15]

5.辽宁省的探索实践。2020 年5 月9 日，辽宁省盘锦市检察院驻盘锦海警局检察官办公室揭牌成立，双方将在海上刑事犯罪打击、海洋行政执法等形成合力。[16]

6.海南省的探索实践。2020 年6 月1 日上午，海南省检察机关首个派驻海警检察官办公室——文昌市人民检察院派驻海口海警局文昌工作站检察官办公室挂牌成立。2020 年8 月11 日，海南省委办公厅、省政府办公厅联合印发《关于建立海南省涉海部门与海南海警局协作配合机制的指导意见》，内容涵盖10 家涉海单位与海南海警局在信息共享、联合办案、案件移送等10 多个领域的工作协作，持续深化海上执法力量协作配合，加快形成执法合力。[17]2020 年9 月27 日，龙华区检察院挂牌成立派驻海口海警局龙华工作站检察官办公室。2020 年11 月1 日，海南省人民检察院、海南海警局联合印发《关于在海南省各级海警局及海警工作站设立派驻检察官办公室的意见》，要求联合调研督查，不断加强沟通协作，形成合力。随后，12 月15 日，海南省琼海市人民检察院派驻琼海海警局琼海工作站检察官办公室正式挂牌成立。12 月16 日，万宁市检察院派驻琼海海警局万宁工作站检察官办公室挂牌成立。海南省三亚市海警局吉阳工作站检察官办公室挂牌成立，澄迈县检察院派驻海口海警局澄迈工作站检察官办公室正式挂牌成立。12 月22 日，海南省人民检察院第一分院派驻琼海海警局检察官办公室正式挂牌成立。

7.江苏省的探索实践。2020 年12 月4 日，江苏省南通市检察院驻海警局检察官办公室揭牌，双方共同会签《关于加强检警协作配合的若干意见》，并就加强信息资源共享、加强刑事案件办案协作、健全联合调研和督查等进行会商。[18]

总之，从立法来看，海警机构行政执法与刑事司法衔接的相关规定逐步完善。而从司法实践来看，中国沿海各省（直辖市），除天津、上海、河北省、广西壮族自治区之外，人民检察院驻海警局检察官办公室的数量越来越多，目前已基本覆盖到位。在数量呈不断上升趋势的同时，人民检察院驻海警局检察官办公室向基层延伸，2020 年4 月21 日，全国首家驻基层海警工作站检察官办公室在福建省东山县成立。且双方均签署合作协议，明确合作的具体内容，这对推动海警机构行政执法与刑事司法衔接，增强执法合力，提高执法实效都具有重要作用。

三、海警机构行政执法与刑事司法衔接的不足

尽管《通知》和《海警法》对海警机构行政执法与刑事司法衔接作出相应规定，例如，海警机构必须按要求向人民检察院提移送案件，接受检察机关监督，与检察机关建立信息共享平台等。目前中国沿海部分省市也就海警机构行政执法与刑事司法衔接开展探索实践，包括签订合作协议，明确双方职责、权限以及合作领域等。但由于《通知》和《海警法》出台的时间相对较短，海警机构行政执法与刑事司法衔接的相关制度仍处在探索阶段，可借鉴的成功经验不多，目前实际工作中依然存在诸多不足。

（一）海警机构行政执法与刑事司法衔接的工作程序有待细化

海警机构行政执法与刑事司法衔接的关键是建立合理的衔接程序，规范衔接的每个环节。目前虽然《通知》和《海警法》对此作出相应规定，例如，“依法向所在地省级人民检察院提请或者移送”“应当向所在地人民检察院提请或者移送”“应当主动接受检察机关监督”“与检察机关建立信息共享平台”“定期向检察机关通报行政执法与刑事司法衔接”等。但整体而言，这些规定比较宏观和抽象，立案标准不明确，案件移送缺乏详细规定，各部门的具体职责有待作出更加细致的规定，相互分工与配合不够，[19]衔接的具体工作程序有待细化，可操作性有待增强。目前法律上虽然明确行政违法与刑事司法的界限，但二者衔接的程序有待细化。由于相关法律法规过于宽泛，容易导致海警机构在执法中出现有案不立、以罚代刑等问题。此外，海警机构启动案件移送程序之后，是否需要先进行行政处罚，然后才能移送案件？移交的材料除了案件移送书之外，是否需要移送涉案物品和检测鉴定报告？刑事司法机关在接到移送的案件材料后是否必须受理，它的立案审查期限是多长？这些都缺乏详细规定。

（二）海警机构行政执法与刑事司法衔接的相关制度有待健全

根据《通知》和《海警法》的规定，海警机构行政执法与刑事司法衔接的制度主要包括案件移送制度、检察监督制度、建立信息共享平台等内容。司法实践中，浙江省、山东省、福建省也探索建立信息共享、线索移交、提前介入、案件会商、挂牌督办、联席会议与定期联动制度等，但这些制度的执行情况和运行效果有待检验。如果监督工作不到位，一些执法人员责任意识淡薄，这些制度的运行效果可能不佳。虽然立法和司法都强调建立信息共享平台，但如何规范数据和信息录入，提高信息平台数据的真实性和有效性，并加强共享平台的管理与维护，提高平台利用效率，[20]使其在海警机构行政执法与刑事司法衔接中更好发挥作用，这些问题都有待改进和完善。而在证据衔接方面，目前也缺乏具体的规定，很可能出现证据衔接不顺畅的情况，进而影响取证和认证工作开展。因此，如何严格取证方式和质证程序，协调海警机构和司法机关的取证和认证工作，这也是有待解决的问题之一。此外，对于海警机构可能出现的有案不立、以罚代刑现象，目前缺乏责任追究机制，最终制约海警机构行政执法与刑事司法衔接的实效提升。

（三）海警机构行政执法与刑事司法衔接的监督工作有待改进

《通知》第六条规定：海警机构办理刑事案件应当主动接受检察机关监督。山东省和福建省在探索人民检察院驻海警局检察官制度时，也分别建立法律监督制度、挂牌督办制度，这些法律规定和司法实践无疑对加强监督工作具有重要意义。然而，如果海警机构在执法中作出不立案的决定，甚至不移送涉嫌犯罪案件，目前立法缺乏强制性规定，也没有法律赋予检察机关在这种情况下的监督权，可能导致检察机关在强化检察监督时于法无据，缺乏法律约束。[21]在案件处理流程上，海警机构首先查处案件，必要时可商请公安机关协助，对于涉嫌犯罪的案件进行处罚，然后才将案件线索移送给检察机关。这样的工作流程容易导致检察机关对海警机构的监督乏力，甚至流于形式，影响检察监督作用的充分发挥。尽管山东省和福建省探索建立提前介入机制，但海警机构在执法过程中直接掌握案件信息，甚至掌握是否移送案件、怎样移送案件的话语权，检察机关能否及时提前介入，在什么时间段提前介入，提前介入的效果如何，这些都有待司法实践进一步检验。

（四）海警机构行政执法与刑事司法衔接人才队伍建设有待加强

海警机构行政执法与刑事司法衔接的工作人员主要包括海警机构执法人员、检察机关和法院的办案人员。如果部分案件需要公安机关协助，还包括公安机关的办案人员。这些工作人员一般都有相应的专业知识和专业技能，熟悉各自的办案流程，能较好地胜任自身工作。但海警机构行政执法与刑事司法衔接对工作人员的综合素质要求不再局限于专业知识和岗位技能，而是要求他们熟悉与衔接相关的法律规定和具体的工作流程。但调查显示，不管是海警机构还是检察机关，目前都没有设置专门的行政执法与刑事司法衔接岗位，目前从事该工作的人员基本属于兼职。事实上，海警机构行政执法与刑事司法衔接的工作繁琐，难度较大，[22]再加上如果对执法人员缺乏专门培训，奖惩激励机制没有得到严格落实，执法人员库和专家队伍建设不到位，最终会降低工作实效。

四、海警机构行政执法与刑事司法衔接的完善对策

为破解海警机构行政执法与刑事司法衔接的不足，有效惩治涉海违法犯罪，增强工作实效，保障海洋和平安宁，有必要采取以下完善措施。

（一）细化海警机构行政执法与刑事司法衔接的工作程序

首先要细化具体的工作程序，这样才能更好地指导司法实践。

1.分阶段细化案件移送程序

在案件线索发现阶段，应视具体情况不同而分别采取相应措施。例如，海警机构在执法中如果发现嫌疑人有毁灭证据、暴力抗法等行为时，应该立即采取措施制止。必要时可以根据《海警法》第五十九条的规定向有关主管部门提出协助请求。协助请求属于有关主管部门职责范围内的，有关主管部门应当配合。例如，海警机构在执法中如果发现涉海环境犯罪案件，且需要生态环境部门协助配合检测鉴定的，应通知生态环境部门开展检测和鉴定工作。

在案件移送程序启动阶段，由海警机构或执法人员启动案件移送程序。海警机构负责查办案件，重点是调查取证、得出结论，就案件提供专业意见等。检警合作中，如果检察机关发现涉海犯罪案件，应及时向海警机构了解情况，可以发出《建议移送涉嫌犯罪案件函》。海警机构在收到移送函之后，应在三日内将案件移送给检察机关。

在案件移送受理和审查阶段，海警机构认为需要移送给检察机关的案件，需报分管领导审批同意，然后才能将案件移送给检察机关。检察机关收到案件移送材料后立即审查，受理材料完整、手续完备的案件，需要给出书面说明。审查后如果发现材料不完整，则要求海警机构补充材料后再次移送，直至符合要求为止。

2.明确各部门具体职责，加强分工配合

海警机构要加强与地方涉海单位沟通，密切相互联系，确保与其他涉海部门的职责分工和协作配合更加顺畅。同时还要实现海警机构与检察机关日常工作的无缝对接，明确各自的职责，密切相互分工与配合。总之，生态环境、公安、渔业渔政、海关等部门在履行各自职责的基础上要强化分工配合，提高案件侦办效率。例如，生态环境部门应履行行政许可、行政监督、行政处罚等职责，在查处涉海环境污染犯罪案件时，要收集违法证据、查明犯罪事实、明确犯罪嫌疑人，并根据案件具体情况采取行政处罚措施。对于海警机构、生态环境部门提出的商请，公安部门应履行刑事侦查、治安处罚等职能，积极配合开展侦查工作，查明犯罪事实。对海上走私、海上缉毒、海洋环境污染与破坏等需要检测鉴定的案件，海警机构要密切与检测鉴定部门相互配合，为案件侦办提供科学依据和数据支撑。[23]此外，各部门内部还要理顺关系，做好协调工作，明确各科室、各工作人员的具体职责，保证案件得到及时侦办和移送。

3.细化立案标准，进一步规范案件移送

为增强执法合力，海警机构在海上安全保卫、海上行政执法、海上犯罪侦查等领域越来越离不开与法院、检察机关等的刑事司法合作。为弥补现有规定的不足，实践中可适时出台《关于切实加强海上行政执法和刑事司法衔接工作的通知》，进一步细化海警机构案件移送标准，规范案件移送流程，提高案件移送率。例如，要明确案件移送的责任主体、程序要求、所需具备的各项材料等。对海警机构查处的涉嫌犯罪的案件，至少指定2 名工作人员制作案件移送报告，同时附上案件移送清单、检测鉴定报告、现场执法照片、犯罪嫌疑人询问笔录、所收集的证据材料目录等。在整理好这些材料的基础上，报请海警机构领导审批同意后，再将其移送给检察机关。

（二）健全海警机构行政执法与刑事司法衔接的相关制度

在具体制度上，需要完善以下内容。

1.完善信息共享制度，加强信息共享平台建设

落实《海警法》第五十七条的规定：海警机构应当加强信息化建设，运用现代信息技术，促进执法公开，强化便民服务，开通海上报警服务平台，及时受理人民群众报警、紧急求助。在实践工作中，海警机构有必要开展“信息大会战、辖区大走访”活动，对辖区岸线、码头、岛屿、涉海企事业单位等基础信息进行全面摸排采集，建立完善海上执法数据库。要加快推进执法信息化建设，研发执法办案系统，确保涉海执法信息更加全面，实现案件网上流转。同时还要规范信息录入，将海警机构案件查处、证据收集、案件移送，检察机关案件受理、检察监督等信息录入共享平台。[24]这样海警机构通过平台就可以了解案件移送后的情况。检察机关也可以更加及时地了解案件进展，更好发挥检察监督作用，有利于避免出现有案不移、以罚代刑等问题。海警机构和检察机关要安排专门工作人员录入信息，并完善规章制度，制定具体的信息录入细则，明确规定信息录入时间。要组织工作人员加强信息共享平台的检查监督，保证相关数据及时更新、真实有效。一旦发现信息录入不及时、不准确，或者工作人员任意篡改数据等情况，应责令限期整改，甚至启动问责程序。

2.完善证据衔接制度

证据衔接是关键与核心，实际工作中要健全证据衔接制度，完善证据转化规则，提高证据采信度，为海警机构行政执法与刑事司法衔接提供证据支持。海警机构及其执法人员要树立证据意识，提高证据收集和证据保全能力，并按要求固定证据，做好证据保存工作。要严格审查证据的客观性与公正性，如果发现证据存在瑕疵，应该立即予以纠正。[25]还要遵守行政证据和刑事证据转换规则，实物证据坚持“直接转化使用”原则，言辞证据坚持“重新收集”原则，以增强证据的真实性与可信度，提高证据证明力。对于检测鉴定意见，应该按要求开展审查，坚持“审查”使用原则。对于存在疑问或瑕疵的检测鉴定意见，必要时应委托专业机构、组织专门工作人员重新检测鉴定。

3.完善责任追究制度，建立日常联络制度以及案件会商和双向咨询制度

要完善责任追究机制，对于海警机构及其执法人员出现的执法不严、有案不立、有案不移、以罚代刑等问题，应该开展专项检查，按要求追究海警机构及执法人员的法律责任。对于检察机关工作人员可能出现的渎职，或不认真履行监督职能等行为，也要追究责任。常见形式包括诫勉谈话、责令整顿、调离工作岗位、降职、免职等，情况严重的还要追究刑事责任。此外，海警机构与检察机关还有必要建立日常联络制度以及案件会商和双向咨询制度。日常联络制度是指，双方构建常态化联络机制，建立并落实联络员制度，经常开展信息互通、数据共享、工作协调沟通等。双向咨询制度是指，海警机构与检察机关增进相互联系，共同商议案件中的疑难问题，统一法律适用、认定标准和取证规则等，确保海警机构严格依法执法，司法机关公正司法。

（三）重视海警机构行政执法与刑事司法衔接的监督工作

加强监督工作是十分必要的，这样能确保海警机构严格依法履行职责，提高执法效率。实际工作中要建立务实高效的监督机制，并发挥检察监督和社会监督的作用。

1.建立务实高效的监督机制。在海警机构内部，要加强行政执法的全流程监督，确保执法人员按要求使用执法仪，做好记录。并推行执法公开，确保执法流程规范，案件办理标准符合要求。对于执法中发现的问题需要建立清单，并及时清理积压的案件，强化内部监督，提升执法监督的全面性、准确性和权威性。

2.发挥检察监督的作用。检察机关有必要结合工作需要，在更多的海警局设置检察官办公室，深化相互分工与配合，构建信息共享平台，打造高素质的工作队伍，推动数据及时更新和共享。要完善监督制度，充分发挥检察监督的作用，推动海警机构海上行政执法与刑事司法有效衔接，提高工作实效。

3.发挥社会监督的作用。例如，要坚持问题导向，民意引航，畅通社会监督渠道，建立网络举报平台，公布举报电话，当沿海居民、渔民等发现海上毒品犯罪、偷渡、走私、盗采海砂、非法捕捞、违规用海、破坏海缆等现象时，可立即通过网络、电话等多种方式举报。海警机构和检察机关对于收到的举报应该登记造册，将查处的情况及时通报给举报人，并做好保密工作。如果情况属实，还要给予举报人以适当奖励，以激发他们的主动性。还有必要通过报纸、电视、微信、网络等多种渠道和形式，加强海警机构执法和涉海违法犯罪的宣传报道，让广大公众有更加详细的了解，同时也有利于激发他们参与监督的积极性。还可以组织公众参与类似案件庭审的旁听，邀请媒体报道海警机构行政执法与刑事司法衔接的过程与成效等，组织专业机构和人员参与涉海违法犯罪的专业检测鉴定等，[26]从而让更多公众以多种形式参与监督，有利于及时改进工作中的不足。

（四）加强海警机构行政执法与刑事司法衔接人才队伍建设

要提高思想重视，加强海警机构和刑事司法机关的人才队伍建设，打造高素质的工作队伍，保证各部门严格依法执法，确保案件得到及时移送，增强工作实效。2019 年5 月8 日，习近平总书记在全国公安工作会议上强调：要坚持政治建警、改革强警、科技兴警、从严治警，履行好党和人民赋予的新时代职责使命，[27]这对新时代加强海警机构执法队伍和执法能力建设具有重要指导意义。为进一步提升海警机构的执法能力，有必要采取以下措施。

1.严格落实执法人员持证上岗和资格管理制度。《海警法》第五十五条规定：海警机构应当优化力量体系，建强人才队伍，加强教育培训，保障海警机构工作人员具备履行法定职责的知识、技能和素质，提高海上维权执法专业能力。海上维权执法实行持证上岗和资格管理制度。自2020 年1 月1 日起，中国海警局已正式启用中国海警执法证，作为海警执法人员代表国家依法履行海上维权执法职责、行使相应执法职权的凭证。[28]采用持证上岗制度，有利于明确执法人员的执法权限，确保他们认真履行职责。随着中国海警执法证的启用以及《海警法》的施行，更要推动各项工作制度化与规范化，并严格落实执法人员持证上岗和资格管理制度。同时还要严格执法队伍的选拔与考核，提高准入门槛，建立海上执法人才库，将更多优秀人才吸纳到海警机构执法队伍当中。

2.加强教育培训，增强执法人员专业水平和执法责任意识。事实上，在海洋维权执法中，海警队伍自身综合素质的作用日益凸显，人才队伍建设成为加强海上执法能力建设的重要环节。为此，有必要依托中国人民武装警察部队海警学院等院校，培养一批具备法学基础理论和海洋学科知识，熟悉《海警法》和海上安全与海上执法专业知识，且拥有一定外语水平的专业型和应用型人才。[29]例如，积极开展执法规范化集训，构建完善的教育培训体系，依托军地院校的优质资源，加强学生专业知识和执法能力培养。要重视继续教育，不断充实海上执法人员的专业知识。[30]构建完善的海警执法培训制度，定期开展执法人员的海上安全保卫、海上行政执法、海上犯罪侦查等综合能力训练。并制定海上执法手册，加强海上执法人员的外语、犯罪心理学等知识培训，推动学习培训的常态化、制度化和规范化，增强海警机构及其工作人员的综合执法能力。[31]还有必要增进与俄罗斯、英国、加拿大等海洋大国的交流，学习他们在海上执法积累的成功经验，以开阔执法人员视野，丰富工作经验，不断提升中国海警执法人员的理论水平、业务素养和执法技能，增强责任意识，树立依法执法、公正执法、文明执法的良好形象。这样既能增强中国的海上执法能力，[32]还有利于中国在海洋执法和海洋维权中掌握主动权。

3.注重专家队伍建设，及时解答案件中的疑难问题。涉海执法往往会遇到疑难问题，为妥善解决这些难题，需要发挥专家队伍论证和咨询意见的作用。因此，除了重视海警执法人员队伍建设之外，还要加强专家队伍建设，发挥“专家论证室”的作用，为海警机构执法、解答案件中的疑难提供支持。例如，2020 年5 月29 日浙江省宁波海警局与浙江省海洋水产研究所设立专家论证室，这是全国首家海警机构涉海领域案件专家论证室。专家论证室成立后，双方将在渔业捕捞、海域使用、海洋生态环境保护等领域开展合作，增进沟通联络，构建数据信息共享以及培训和调研机制。针对海警在查处违法犯罪案件中遇到的疑难，由相关领域专家开展论证并提供专业指导意见，从而为打击海上涉渔、海上生态环境犯罪等提供有力支持。[33]今后还有必要进一步加强双方的协作与交流，推动涉海领域信息共享，探索涉海法律法规在海上执法实务中的衔接，并在沿海更多的省市推广成功经验，共同为海洋经济发展和海洋权益维护保驾护航。

五、结束语

随着《通知》和《海警法》的出台，海警机构行政执法与刑事司法衔接将有更多的法律和制度保障。除了从具体的工作程序、相关制度、监督工作、人才队伍建设等采取完善措施之外，海警机构在执法中还要增加海上执法资金投入，落实《海警法》第五十二条的规定：“建立与海警机构担负海上维权执法任务和建设发展相适应的经费保障机制。所需经费按照国家有关规定列入预算。”应根据要求将所需经费按规定列入预算，合理安排执法经费支出，做好预算工作，建立海上执法专项经费安排制度与保障措施。并加强经费使用过程的监督，确保经费落实到海上执法活动当中。同时还要结合涉海执法需要，适当增加吨位大、速度快、性能优、巡航能力强的执法舰船数量，重视空中执法力量的加强。[34]并顺应大数据和“互联网+”时代的要求，立足于海警执法需要，加大海上执法科技投入，建立海警机构执法综合电子信息系统，设置信息化和立体化的通信、预警、指挥和处置系统，在系统中体现海警的执法舰船数量及使用状况，执法人员数量和状态，执法设备装备和运行情况等。从而便于海警机构开展统筹协调与科学规划，提升海上执法的信息化与智能化水平，提高应急反应能力。从多个方面入手，推动海警机构行政执法与刑事司法有效衔接，增强海上执法实效，从而有效应对挑战、抵御风险，守护美丽海洋，建设平安中国。