我国农村环境多元共治的困境与消解

张晓艳,吕 娟

(西安理工大学 马克思主义学院,陕西 西安 710054)

推进农村环境治理能力现代化是我国生态文明建设的重要环节,也是乡村振兴战略生态宜居目标实现的基本要求。党的十九大以来,中央出台了一系列农村环境治理政策,对农村环境治理作出了具体部署。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出,乡村振兴,生态宜居是关键,要加强农村突出环境问题综合治理。《农村人居环境整治三年行动方案》指出,改善农村人居环境,建设美丽宜居乡村,是实施乡村振兴战略的一项重要任务,事关全面建成小康社会,事关广大农民根本福祉,事关农村社会文明和谐,为此要建立政府、村集体、村民等各方共谋、共建、共管、共评、共享的机制。2020年3月,中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》再次指出,明晰政府、企业、公众等各类主体权责,畅通参与渠道,形成全社会共同推进环境治理的良好格局。这些政策为农村环境治理提出了新的要求和根本遵循。

1 我国农村环境多元共治的现状

不同主体作用的发挥是影响农村环境多元共治治理效能的重要因素,弄清农村环境治理中各主体的现状对分析农村环境治理的必要性具有重要作用。当前我国农村环境多元共治相关主体主要呈现以下现状:

1.1 中央政府和地方政府发挥主导作用,以规则重构和资金安排为核心

在顶层设计上,中央先后印发《农村人居环境整治三年行动方案》《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》等。同时,30个省份颁布了农村生活污水处理排放标准,14个省市出台了农村环境污染治理相关管理办法。在资金安排上,“十三五”以来,中央针对农村环境治理投放资金258亿元,带动地方自筹近700亿元。截至2020年底,全国95%以上的村庄开展了清洁行动,农村卫生厕所普及率达68%以上,农村生活垃圾收运处置体系覆盖90%以上的行政村,先后动员近4亿人次参加,美丽乡村展现出新的面貌。

1.2 公众环保意愿增强,践行环保理念

针对环境保护的公众参与,环境保护部出台了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》《环境保护公众参与办法》等一系列文件,引导公众参与环境治理。《公民生态环境行为调查报告(2020年)》显示,在认知层面,公众普遍已经认识到生态环境保护的重要性;在践行层面,55.1%的公众参加了环保志愿活动,54.2%的公众在投放垃圾时能做到分类投放;在参与监督举报层面,55.6%的公众采取过监督举报行动,其中,43%的公众在自身环境利益受损时向村委会、居委会等基层组织反映,17.3%的公众向当地政府投诉。

1.3 环保产业发展与国家政策导向相适应

党的十九大指出,将壮大节能环保产业作为生态文明建设的重要抓手。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》强调,加强环保产品自主创新。在相关政策驱动下,环保产业规模扩大,央企、国企、跨界巨头等陆续涉足农村环境治理领域,环保产业高速发展,行业集聚化趋势凸显。《中国环保产业分析报告(2020)》显示,环保企业主要分布在东部地区,其营业收入与营业占比均占60%以上。与2018年相比,研发经费投入同比增长15.6%,其中环境监测领域研发经费占比6.4%,农村固废处理与资源化和土壤修复领域研发经费投入较低,但投入增幅均在20%左右[1]。

基于对我国农村环境治理中多元共治现状的分析,各主体在具体实践中应在正视自身能力有限的前提下,遵循、维系和保障国家在治理中的权威引领作用,约束各权力主体的行为,明确各主体权责关系,调动各主体在农村环境治理中的积极性,真正实现国家与社会关系的良性互动。[2]

2 我国农村环境多元共治的必要性

多元共治源于多中心治理理论,其实质是将政府、企业、社会各主体结合起来,发挥各自优势,实现治理效能最优化。[3]将多元共治运用到农村环境治理领域,既是克服传统行政管控模式弊端的必然选择,也是适应农村环境资源公共属性的必然逻辑,更是顺应社会治理现代化的必然要求。

2.1 农村环境多元共治是克服传统行政管控模式弊端的必然选择

作为特定社会背景下的制度模式,行政管控曾经在环境治理中发挥过重要作用。但是,随着农村地区经济社会的发展和市场经济的深化,该模式对环境治理的制约影响日益凸显。一方面,单一治理主体下,政府既是环境政策的制定者,又是环境政策的执行者,还是环境治理效果的评估者,其他治理主体被虚化、弱化、边缘化;另一方面,以自上而下的单项维度为主导,政府行政命令色彩浓厚,治理路径单一。基于此,农村环境治理迫切需要调动多元主体参与,激发多元主体活力,形成治理合力,提高治理效能。

2.2 农村环境多元共治是适应环境资源公共属性的应然选择

环境资源作为公共物品,具有非排他性和普惠性的鲜明特点。[4]从非排他性看,各个社会成员均对环境资源拥有使用权,与此相对应的保护环境必然是其应承担的责任;从普惠性看,环境改善功在当代,利在千秋。环境资源的公共属性保证了主体使用资源的权力,但是也容易产生“公地悲剧”。多元共治是以维护公共环境利益为目标的农村环境治理的应然选择。

2.3 农村环境多元共治是顺应社会治理现代化的必然要求

党的十八届三中全会首次提出“社会治理”的概念,“管理”与“治理”虽然只有一字之差,但是与社会管理不同的是,社会治理强调治理主体多元化,治理空间网络化,治理过程民主化。党的十九届五中全会再次强调,加强和创新社会治理,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。农村环境治理作为社会治理的重要组成部分,需要遵循社会治理现代化的基本要求,坚持以人民为中心,在协商互动中带动多元主体参与环境治理,推动农村环境治理现代化。

3 我国农村环境多元共治的困境

经过多年的科学部署和组织,以基础设施为主的农村生态硬环境已得到显著改善。但是,以组织管理为主的农村治理软环境仍然相对滞后。尤其在城镇化与现代化浪潮的冲击下,传统熟人社会结构逐渐瓦解,多元利益主体格局日渐成型,农村环境治理整合多元利益诉求与化解环境治理冲突的难度在攀升,[5]突出表现在以下几个方面:

3.1 政府在环境治理中失灵失范

政府失灵是指个人对公共物品的需求在代议制民主中未能得到良好满足,公共部门倾向于浪费和滥用公共产品的相关资源,导致公共支出超支或提供效率低下,政府的活动并不总是像理论上所说的那样“有效”。[6]在我国农村环境治理中,受传统政绩观、治理能力、制度漏洞等多重因素的影响,政府存在一定的治理失灵失范现象。

3.1.1 唯GDP论英雄的政绩观导致政府环境治理“慢作为”

受传统发展经济学思想的影响,改革开放初期提出的“以经济建设为中心”,在一定程度上被片面理解为“以GDP为中心”。在追求GDP指标绩效观的影响下,地方发展与GDP密切相关,官员晋升与GDP紧密相连。地方政府不再是“公利人”,成为以追求地方经济短期发展和任期绩效为目标的“理性人”,对农村环境治理重视度不够,积极性不足,治理效能低下,治理进程缓慢。

3.1.2 制度体系存在漏洞,导致治理效率低下

我国现有的环境治理制度基本上是针对城市环境治理特点设立的,在全域推进农村环境治理的新发展阶段,针对农村环境治理的制度体系还不完善。一方面,不同省份环保机构垂直管理制度改革进程不一致,乡镇环保机构设置参差不齐,改革尚未完成;另一方面,行政处罚法尚未完成修订,乡镇环保机构人员在环境治理中没有执法权,所扮演的仅是“发现、制止、报告”的角色,缺乏事前预防和监督的应有功能,[7]制度体系中的“权责不对等”导致了环境治理效率的低下。

3.1.3 基层地方政府对农村环境监管不到位

主要表现为基层地方政府内部约束不足、外部监督不力带来的“不作为、乱作为”现象。“不作为”表现在政府执法“宽松软”,对高污染企业放任纵容。“乱作为”表现在地方政府过度监管或与企业合谋,在农村环境保护高压态势下,要么对污染企业强制关闭,要么为了地方经济发展而充当高污染企业的保护伞,导致环境治理的失范与无序。

3.2 村委会在环境治理中职能异化

村民自治是农村居民在基层公共事务中依法自我管理、自我服务的制度安排,是国家治理体系的重要组成部分。但是,在农村环境治理中,村委会职能发生了异化,“行政化”倾向明显,自治权相对集中。

从“行政化”倾向看,随着农村环境治理的深入开展,国家资金投入和转移支付力度不断加大。为了加强对资金使用的有效监管,行政力量逐步介入到基层治理中。在此过程中,“自治”与“行政”出现结构性冲突,村民自治处于“悬浮”状态,配合乡镇政府应对环境治理中的检查考核成为村委会的主要任务,而对本村公共环境治理未能有效作为,村民的环境诉求没有得到及时回应。

村委会自治权集中包括村民个人权利向村委会集中和村委会权力向村主任集中两个层面。村民个人权利向村委会集中,是村民在农村环境治理中常态化的不发声、不参与,不能充分发挥治理主体的应有作用,导致决策权向村委会集中。村委会权力向村主任集中,是由于村委会成员为了规避决策风险而引发的权力集中,对于简单且风险较低的环境事务,村委会成员通常会参与表态,而对于复杂的环境事务,村委会成员则不愿承担责任表明态度,导致村民委员会主任成为决策的拍板者和责任的兜底者。[8]

3.3 村民在环境治理中无序被动

村民在农村环境治理中扮演着多重角色,既是环境破坏的承受者和环境治理的参与者,也是环境改善之后的受益者,在某种程度上还是农村环境的破坏者。《农村人居环境整治三年行动方案》强调,在农村环境治理中应注重村民主体性作用的发挥。但是,在具体实践中,村民参与的无序性和被动性较为突出。

村民参与的无序性主要包括“多数人暴政”与“民意绑架”两种形式。“多数人暴政”表现在以牺牲少数人的利益来成全大多数人的利益。比如,在农村垃圾收集点的选址问题上,经常会出现无利害关系的人通过群体合力施压少数有利害关系的人,最终导致有利害关系的人权益受损。“民意绑架”表现在民众以非理性的方式阻碍政府行政,以极端方式表达自身诉求。比如,采取暴力方式到政府所在地聚众闹事,“施压”政府。这两种无序参与的共同点在于当环境问题不影响村民自身利益时,村民对环境问题关注度较低;而与自己的利益相关时便采取激进的方式即兴参与。

村民参与的被动性由客观因素和主观因素共同导致。客观因素上,受长期行政管控模式的影响,地方政府在农村环境治理中占据主导地位,村民参与环境治理的空间被挤压,参与的主动性降低。主观因素上,受传统生活习惯与自身认知能力的制约,村民主动参与环境治理的意识不强,大多数村民认为环境治理是政府的事情,与自己无关。“各家自扫门前雪,哪管他人瓦上霜”成为村民在环境治理中的典型心态。

3.4 企业在环境治理中履责不足

作为经济活动的主要参与者,企业既是污染排放的行为主体,也是环境治理的责任主体,承载着不可推卸的环境责任。[9]但是,逐利是企业的第一价值追求,当前农村环境治理中,乡镇企业与环保企业均存在履责不足的问题。

一方面,乡镇企业社会责任感相对淡漠,为了追求经济利益对环境法规“视而不见”“以身试法”现象时有发生,严重威胁到了村民的环境权益。同时,随着乡村振兴战略的全面推进,一些企业为套取政策红利积极入驻农村,经营相对环保的休闲农业等产业,但是他们在土地使用过程中较少顾及土壤保护,在发展经济的同时也破坏了生态环境。另一方面,传统环保企业不能适应农村环境治理的新要求。我国现有的环保企业基本是在城市环境治理阶段兴起的,企业运营模式和产品研发以城市环境治理特点为基础,而在全域推进农村环境治理的新阶段,这些环保企业不能满足农村环境治理的新要求。其突出表现为三个方面:一是部分缺乏解决农村环境问题思维的大型国企进入农村环境治理领域,对农村环境治理缺乏规律性认识,未能实现“治”与“用”的有效结合;二是小型环保企业过度逐利,在市场选择上更倾向于发达地区,参与中西部欠发达地区市场竞争的意愿不足;三是大多数企业自主研发能力不足,现有设备与农村市场需求脱节。

4 我国农村环境多元共治困境的消解

农村环境问题的复杂性和不同主体价值偏好的差异性,迫切需要多主体相互协同,形成合力,提升农村环境治理效能。充分发挥政府的主导作用,增强村委会的组织引领,提高村民参与治理的积极性,提升企业的履责能力,就显得必要而迫切。

4.1 发挥政府在农村环境治理中的主导作用

4.1.1 加强农村环境治理的顶层设计

一是合理制定经济发展指标和环境保护制度;二是建立科学的环保政绩评价体系,完善考核奖惩机制,优化激励结构,使评价结果准确体现领导干部的环保政绩;[10]三是切实考虑农村环境治理的特殊性,完善农村环境治理制度体系,根据农村环境治理的现实需要,加快环保机构改革进程,将环保机构下沉到乡镇一级,构建大生态环保格局;四是增强对乡镇政府的赋权,确保乡镇政府在农村环境治理中权责对等,减少乡镇政府在处理环境问题时的掣肘因素。

4.1.2 加强对农村环境治理的监管

加强监管不仅是政府职能优化的内在要求,也是全面推动乡村生态振兴的必然要求。一方面,强化环境监管政务诚信建设,从政府内部加强对环境监管的约束与监督,实现“督企”向“督政”的转变,对于政府监管不力造成的环境污染事件,可探索环境污染终身负责制,加强对监管者的问责与惩罚,提高监管的严肃性;另一方面,可考虑引入专业评估机构、村民、企业等第三方主体对环境治理进行监管,提高监管的有效性。

4.2 强化村委会对环境治理的组织引导

一方面,厘清不同主体间关系,实现自治权的归位。村委会首先要平衡好行政事务与自治之间的关系,在明确自身职责职能的基础上,充分了解村民的环境诉求,切实做到为村民解决环境实际问题。首先,积极调动村民参与环境治理的主动性,带领村民探索适合本行政村的环境治理模式,引导形成绿色生产生活方式。其次,通过“片区自治”优化治理资源,在村民利益相关度较高的范围内,倡导建立“农村环境命运共同体”。另一方面,以协商为核心,以自治为基础,发挥好协商民主在农村环境治理中的作用,在政策制定过程中充分倾听村民意见,秉持“众人事众人议”的原则,加强与村民的良性互动,引导村民积极参与,将村民自治与协商民主落到实处。同时,作为一项公共事务,农村环境治理应由村委会成员集体共同决策,确保村委会成员充分行使各自权力。

4.3 提高村民在环境治理中的参与度

首先,通过柔性手段引导村民有序参与。一是以当地村民喜闻乐见的方式和通俗易懂的语言讲解环保知识,宣传环保政策,提升环保素养,引导村民有序参与。二是引导村民通过合法渠道维护自身权益,正确处理个人利益与公共利益之间的关系,树立正确利益观。其次,以调动村民内生动力核心,培育村民的主体性,强化环境治理的内在动力和心理基础,实现农村环境治理朝内涵式方向发展。农村熟人社会具备价值规范的共享性,村民可通过观念践行和观念维护两种方式自觉维护村庄共识。[11]应借助农村熟人社会结构的优势,激发村民的主动性、积极性、创造性。再次,建立以积分制为主的激励机制,将环境治理与村集体其他福利相挂钩,调动村民参与环境治理的积极性,避免“公地悲剧”的发生。最后,发挥德治作用,建立村规民约,弥补自治与法治在农村环境治理中的不足,增强农村环境治理的契约性和约束性。

4.4 加强政社企互动,提升企业履责能力

就乡镇企业而言,应在追求经济利益的同时增强社会责任感。一是制定企业发展规划时应考虑村民利益,对于已经危害到村民利益的问题,应与村民进行有效沟通并及时整改,实现企业利益与村民利益的平衡。二是乡镇企业应严格遵守政府在环境保护领域出台的法律法规,实现政府规制向自我规制的转变。三是应构建绿色企业文化,主动转变发展方式,将新发展理念贯穿到企业发展的全过程,实现发展方式由粗放向集约的转变。四是建立面向社会的环境信息公开制度,并确保数据的真实有效。就环保企业而言,应坚持在企业自主创新的基础上加强政社企互动,助力农村环境治理有效开展。首先,大型国企应深入农村地区,了解当地村民生产生活方式,分析环境污染特点,将“治”与“用”有效结合,推动建成循环农业体系,实现人与自然和谐共生。其次,小型环保企业应发展自身优势,提升企业可持续发展能力与市场竞争力。最后,以市场需求为导向,坚持在自主创新的基础上加强与科研院校之间的合作,实现产学研深度融合,从而在农村环境治理中形成以高水平创新推动高质量发展的良好格局。