黄河流域甘肃段绿色发展机制探析

吕志祥,吴重佑

( 兰州理工大学 法学院,甘肃 兰州 730050)

1 黄河流域甘肃段绿色发展概述

1.1 绿色发展理念的提出

绿色发展理念在2015年党的十八届五中全会上被正式提出,是我国未来发展的新型指导理念。从内涵来看,绿色发展理念是相较于传统发展理念的一次彻底的模式革新,是在综合评估我国环境保护态势和资源能源储蓄量的多种限制性条件下,将生态利益保护作为发展重要落脚点与坚实支撑点的一种新型发展理念。绿色发展理念的提出必将带来一次大刀阔斧、产生深远影响的改革。绿色发展理念的内涵至少包括以下几点:一是要将保护环境、节约资源作为经济社会发展的内在要素;二是要把实现经济、社会和环境这三方面的均衡、和谐、可持续发展作为绿色发展的目标;三是既要重视经济活动过程的“绿色化”,又不放弃对“生态化”经济活动结果的不竭追求[1]。

自我国改革开放以来,伴随着经济迅猛发展产生了一系列生态问题,日益加剧的生态危机致使我国经济社会发展和人民日常生活遭受严峻考验和重大威胁。基于上述背景,绿色发展理念被提出并确立。绿色发展理念与传统发展理论的不同之处在于:它强调人与自然的和谐相处、协调统一,而非过去的人与自然之抵牾和对立姿态。事实上,从某种意义上说,绿色发展理念与可持续发展理念有着异曲同工之处,它们都指明了经济发展不应该是一个独善其身的过程,发展的同时还需兼顾生态环境的保护与平衡,从而在不断的探索实践中迈向人与自然互利共赢的光明坦途。绿色发展理念与以往传统观点不同,它改变了我国之前过度追求经济利益而忽视环境资源保护的发展格局。绿色发展理念很好地贯彻了习近平总书记“绿水青山就是金山银山”这一重要思想,即在经济发展过程中要始终坚持把保护生态环境放在关键位置,坚定不移地秉承节约自然资源的准则,杜绝以破坏生态为代价和前提的经济增长行为。

1.2 黄河流域甘肃段绿色发展之现状

黄河流域甘肃段在整个黄河流域中居于重要位置,说它有命门之重也并不为过。黄河流域甘肃段地跨9个市(州),面积达14.31 km2,分布于兰州、天水等省内重要城市。流域内人口约1 835万,占全省的70%以上。2018年,沿黄河流域9市(州)完成地区生产总值6 236亿元,占全省的75.6%[2]。在甘肃境内,黄河干流流经甘南藏族自治州、临夏回族自治州、兰州市和白银市。流域在甘肃省的大支流有湟水、庄浪河、大夏河、洮河、祖厉河、渭河、泾河等,甘肃省省会兰州市是黄河唯一穿城而过的省会城市,黄河流域60%以上的水资源来自兰州以上河段。虽经持续治理,黄河流域甘肃段的绿色发展状况却不容乐观。

黄河流域环境保护与生态建设水平受历史、文化和经济发展等因素影响,各个省份不尽相同。在黄河流经的9个省份当中,甘肃省经济增长绿化度指数值为0.047,全国各省份排名29名;政府政策支持度指数值仅为0.120,全国各省份排名25名;但其资源环境承载潜力指数值为0.163,排名全国各省份第三名。通过数据不难看出,甘肃省经济增长绿化度及政府政策支持度相对较低,但资源环境承载潜力表现较为突出,这也体现了我国西部大部分地区的普遍情况[3]。2010年以来,甘肃省在生态环境厅的带领下,借鉴长江流域“查、测、溯、治”的调研模式,因势利导展开了黄河流域甘肃段生态环境及污染现状的相关调查研判工作。调查显示,黄河干流水质较以前已有显著提高,Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例由2011年的87.5%上升到2016年的100%,且在2017—2020年持续保持该比例。黄河流域生态环境状况属于“良”和“一般”,无“较差”和“差”。为了加速黄河流域甘肃段的绿色发展进程,2020年10月24日兰州大学黄河流域绿色发展研究院揭牌,表示将全力聚焦生态环境保护,推进水资源集约利用;以此搭建国际交流窗口和平台,解决中外流域科学研究领域的关键科学问题与技术难题,这也在极大程度上意味着黄河流域甘肃段的绿色发展正向着有序化、专业化的方向稳步前进。

2 黄河流域甘肃段绿色发展之窘境分析

2.1 生态环境脆弱,绿色投入不足

甘肃省地处我国西北地区,地理环境特殊,地貌丰富多样,生态环境较为脆弱。长期以来的固体废物倾倒以及无节制的矿石开采和畜牧生产,导致黄河流域甘肃段生态环境退化严重,大量湿地遭受人为破坏,整体生态环境不堪重负。生态环境资源状况又是制约流域绿色发展的关键性因素,这就导致了黄河流域甘肃段在绿色发展中处于黄河流经9省的末端。除生态环境外,绿色投入也是保障绿色发展有力推进的重要因素,然而甘肃省的绿色投入状况一直不尽如人意,是黄河流域内唯一处于低水平的省区,较排名靠前的山东、宁夏等省份(自治区)差距较大。以2014年为例,宁夏的绿色投入TOPSIS评价值为0.527 5,而甘肃省仅为0.227 8,不到宁夏的一半[4]。省内基础设施建设投入更是不足,以2017年为例,甘肃省每万人拥有公交车辆统计数值为10.520台,全国各省份排名第29,相对于年平均值(14.222台)有较大差距。农村人均改厕的政府投资更是仅为11.114元/人,低于全国测评均值13.797元/人。

2.2 绿色发展支撑力薄弱,发展动力不足

黄河流域甘肃段绿色发展支撑力薄弱、发展动力不足,一定程度上要归因于地方政策及产业结构。地方政策导向具有较强的主观性,黄河沿岸9省各不相同,以2018年为例,甘肃省环境保护政府支出占财政支出比重的统计数值为3.093%,低于全国测评均值3.099%。当然,甘肃省经济发展较其他发达省份有明显差距,因而其生态投入难免不足,更何况当地诸多财政资金需向农村扶贫等方面大力倾斜,但这一定程度上也反映了甘肃省一直以来“重经济、轻生态”的政策导向。产业结构层面,甘肃工业结构性矛盾突出,重工业在工业结构中一直占绝对比重,重工业中采掘业和原材料工业比例偏高,对资源、能源依赖程度强,近年来,工业在发展的同时,也极大程度地损害了生态环境。经济发展方面,黄河流域甘肃段表现出显著的粗放型经济特征,经济绿色发展效率低,经济增长方式迟迟没能加速转变,单位GDP能源损耗量巨大且污染物排放量没能得到较好的控制。从根本上说,这与甘肃省固化落后、疲态尽显的经济发展模式息息相关,尤其是黄河流域沿河两岸产业结构性污染问题亟待解决。加之地方经济相对落后,因此,纵使甘肃省政府早已将绿色低碳发展的理念大声喊出,但没能彻底落到实处的口号只能致使以煤炭为主的老旧产能结构粗糙而机械地延续下去,总体看来,经济总量与污染物排放总量依旧呈现出成正比增长的趋势。

2.3 管理部门生态意识不足,执法积极性有待提升

我国是一个多省份的大国,上中下游各省份之间出现的流域问题各不相同,行政区域划分所导致的地方保护主义力量猖獗、屡禁不止,严重影响了执法的通达流畅。黄河流域是一个整体,然而各地方有关执法部门互相推诿责任、趋利避害,

延缓了流域整体绿色发展的速度。目前我国实践当中,并没有一个整体统筹协调各地区有关部门相互合作的机构,机构之间职能交叉、重叠,增加了协同的难度,这导致在流域的治理中各地方各自为政、协同不足,纵向层面各个地方逐级推卸责任,横向层面更是地方保护严重。与此同时,执法人员业务素质较低,有些人员甚至缺乏专业技能,培训便上岗就职,导致流域执法过程中行动力差、效率低,各执法人员之间无法形成通达的协调配合,导致执法混乱。流域整体范围生态意识淡薄、对绿色发展理念缺乏清晰而透彻的理解等因素,也会制约流域的绿色发展。就甘肃省而言,省内流域沿岸生态系统保护的工作责任不够明确,没能实现全面具体的督导落实;有关行政部门对经济发展的新常态理念大而化之,常常作出囫囵吞枣式的解读。面对经济下行压力,相关部门调和经济发展与生态保护之间矛盾的能力明显不足[5]。

2.4 法律保障机制不完善,政策有效落实不足

在黄河流域环境保护和绿色发展进程中,中央层面发布的相关性立法数为95件,地方发布的现行有效的规范性文件为562件,其中包含与黄河流域相关的政策文件332件;其他地方规范性文件数量为200件,其中仅有20件地方性法规和政府规章真正发挥实质性作用[6]。由此可见,对于保障黄河流域绿色发展的大多数地方规范性文件,都以不具有法律强制力的“软法”形式出现[7]。以甘肃为例,2018年甘肃省政府印发了《甘肃省推进绿色生态产业发展规划》,该规划虽然详细规划了甘肃省绿色生态产业发展的道路,但是省内各地区并没有严格按照规划好的已有路线全力推进本地区生态产业的良性发展,除考虑各地方实际经济情况和不同环境资源外,主要原因在于,该政策的相关内容缺乏严格的地方性立法保障实施,因而流于纸上谈兵,无法真正落到实处。目前甘肃省在绿色发展进程中的政策实施并不能做到大范围全面覆盖,现有的治理重点主要着眼于污水排放、工业废物、垃圾处理等方面并对其进行收费,且政策落脚点仍在防治污染上,关于绿色可持续发展方面的环境经济政策实施力度仍不够强劲。

黄河流域整体综合性立法空缺、综合流域管理执法机构依旧没有设定,现行相关法律可操作性差、执行困难等问题严重影响生态法制建设,间接制约了流域绿色发展的推进速度。虽然甘肃省自始至终严格贯彻落实国家绿色发展政策,但在新发展趋势下,政府结合黄河流域甘肃段实际情况,综合运用法规、经济、政策等方式的工作机制仍然不够行之有效。黄河流域各省区人大及其常委会通过有关流域生态保护的立法少之又少,大多是决议、通知、意见等,不具有国家强制力实施的政策文件。造成这种现状的部分原因是软法制定耗费成本不高、程序简易、较为灵活自由等。

3 健全黄河流域甘肃段绿色发展机制之路径

3.1 加强黄河流域甘肃段生态屏障建设

生态屏障建设是黄河流域甘肃段绿色发展的前提和重要保障。

3.1.1 构建水资源保护安全屏障

甘肃西南部甘南、临夏、陇南等地区为黄河、长江上游重要的水源涵养和补给区,中部沿黄河地区为黄河主干道流经区域和优先开发区域,东部陇东陇中黄土高原地区是黄河最大支流渭河、泾河的重要水源补给区和协同治理区域,西部祁连山河西走廊地区既是黄河流域、内陆河流域的天然生态屏障和重点生态保护区域,也是青藏高原和“中华水塔”三江源北部第一道生态安全屏障。甘肃应当加大专项资金支持力度,通过建立水利工程、林木种植等措施防治水土流失、提高水资源利用率,重点建设甘南、临夏黄河重要水源补给生态功能区。另外,自黄河“八七”分水指标以来,甘肃已历经30多年的发展,水资源需求已经发生重大变化,国家应提高甘肃初始水资源配置量,解决省内部分水资源短缺问题。

3.1.2 打造省内流域污染防治安全屏障

一是提高效率,以最快速度推进黄河流域生态环境及污染现状调研的工作进度,为科学设置排污口和开展排污口综合整治打好基础。对污染源头穷追不舍、追根溯源,广撒网进而全面展开有关黄河流域甘肃段工业园区、重点企业以及尾矿库等风险源的筛查,顺势而为确定位置坐标、排放强度及污染物类别等,有的放矢地制定流域环境污染应急方案。二是构建生态环境大数据平台,在黄河流域生态环境及污染现状调查工作的基础上,开展生态流量调查,明确重要河段控制节点流量、重要湖库生态水位,对各区域内部的生态环境服务功能与水资源承载力进行科学评估,为遏制流域污染物总量持续增加提供可靠数据支撑。三是针对黄河流域环境保护与生态高质量发展谋划构想,制定出台可操作性强、适宜推动全省范围内黄河流域生态环境高水平保护和经济高质量发展的实施意见。以黄河甘南上游生态问题为落脚点,开展黄河上游水循环过程、生态环境保护、生态补偿等专项研究。

3.2 打造黄河流域甘肃段生态产业新高地

化解过剩产能,大力发展绿色生态产业,是黄河流域甘肃段绿色发展得以成功实现的举足轻重的一步。首先,甘肃要汲取祁连山国家自然保护区生态环境问题的教训,发挥自然资源丰富的优势,大力发展新能源产业及相关配套产业,如锂离子电池、石墨烯电池等[8]。政府应当加大对新能源产业的政策与资金支持力度,通过人才引进、贷款免息、与国内高新技术企业对接合作等方式加大新能源产业的发展速度。其次,甘肃省应当牢牢把握其“一带一路”通道的优势,加强发展“生态”旅游产业,进一步修复生态环境,在生态保护与治理上做文章,建设绿色城市相隔、湖泊水域相连、绿地环抱的黄河沿岸旅游带,加快打造以黄河流域沿岸为中心的旅游业新招牌。同时,继续坚持发展“绿色农业”,绿色农业不仅仅是简单地把大棚建在戈壁之上,而是采取设施装备先进、科技集成水平高、综合生产能力强、生态环境友好的农业生产方式。甘肃应继续打造“寒旱农业—生态循环—绿色有机—甘味品牌”的发展路子,推动农业快速转型升级。

绿色产业从无到有的最初起步无疑需要充足而有力的资金支持,因而政府应责无旁贷地加大对地方龙头企业的帮扶协助力度,扩宽绿色产业融资渠道。2020年7月,国家发改委发布了《关于组织开展绿色产业示范基地建设的通知》。该通知指出各地方应当培育一批绿色产业龙头企业,推动绿色产业聚集。甘肃应当进一步落实文件精神,例如兰州市红古区的国家级“城市矿产”示范基地,在报废车处理上,打造出了一套绿色拆解链,对于这样的绿色龙头企业,政府应当加大扶持的力度,使之发挥其带动性作用,从而加快省内黄河流域整体绿色产业的构建。然而,政府的财力与能力毕竟是有限的,所以还应当尽快构建系统高效的省内绿色金融体系。政府应调动社会各方对于绿色产业发展的积极性,通过打造金融信息学习平台等方式,使绿色金融理念深入人心;鼓励银行等金融机构建立符合绿色企业项目特点的信贷管理制度,创新贷款抵质押方式,对绿色生态产业实行差别化授信政策,加大对绿色生态产业项目融资支持。当然,引导绿色消费行为,刺激绿色消费需求也非常重要。有关部门应当加大对绿色生态、绿色消费的宣传力度,普及绿色发展和绿色消费新理念,使公众在生产消费过程中始终秉持“绿色”观念。对于绿色产品,政府应当在一定程度上减免税收,提供消费补贴,降低绿色产品的销售价格,提高公众的接受度。

3.3 提升黄河流域甘肃段绿色发展政策支持力度

政府政策支持和实施力度的差别,直接影响着绿色发展水平的排序。剖析甘肃省绿色发展的问题,可以发现政府政策扶持不足对甘肃省绿色发展的屏障般的制约效应。因而,提升政府政策支持和实施践行力度,对黄河流域甘肃段绿色发展来说举足轻重。

首先,甘肃应当围绕绿色发展构建新型党政业绩考核机制,将与绿色发展有关的各种指标列入年终考核之中,如生态保护、生态修复程度、污染防治情况等,并归入各级工作人员晋升的综合评价之中。对于地方环境破坏严重的,应当依法追究相关责任人的刑事责任,进而使绿色发展理念深入各级官员思想体系之中。其次,建立健全生态环境保护和修复机制。作为国家“两屏三带”这一重点生态格局中的紧密一环,甘肃无疑担任着不可替代的重要角色。从母亲河黄河的层面来看,甘南高原每年为黄河补给水源65.9亿m3,占黄河总径流量的35.8%,近四成的比例直观而具体地展现了甘南高原举足轻重的地位。再比如,位于甘肃省内的祁连山脉每年可形成75亿m3的水资源,这对河西地区以及黑河下游内蒙古地区的水资源补给、生态建设、经济社会循环可持续发展有着强大的带动效应[9]。因此,政府应坚定不移地将生态问题作为一项等待攻坚的长期任务,持续不断地向前推进。尤其针对黄河流域甘肃段,无论是甘南高原地区黄河上游,还是各县市区域的黄河干流,都应当建立起相对应的生态保护治理工程,各地方一把手亲自上阵,把工作重心放在预防生态风险上。最后,通过制度激励公众参与流域生态建设和绿色发展,并落实绿色发展的公众监督机制。

3.4 实现黄河流域甘肃段绿色发展政策的法制化改造

在绿色发展亟待展开的过程中,甘肃各地方政府应当自觉处理好法律与政策的关系,最大限度使二者协调配合、相得益彰,软法、硬法相互支撑,实现良性互动。在处理绿色发展中遇到的一些变动性较强、先前经验不足的问题时,可以率先出台一部分相关政策进行试行,例如甘肃省内产业能源转型和跨界融合等问题,省内应当先在部分地区建立模拟试点,在试点地先通过政策规划调整,摸索经验。而对于发展中那些老生常谈的相关问题,则要及时将相关政策转化为详细的立法,以国家强制力手段规范行为人的权利义务。例如对于鼓励创新技术产业发展方面,政府出台相关扶持政策的同时应当制定与之相对应的知识产权保护法律。对于省内黄河干支流防洪治理工程、黄土高原水土流失综合治理、生态兰州建设等问题,相关部门应及时将其列入立法计划。政府站在可持续发展立场,放眼全局,营造行之有效、可操作性强的法制保障体系,或许远比直接参与更为有效[10]。