社区矫正工作新理念、新特征和新判断

连春亮

(河南司法警官职业学院 司法行政管理系，河南 郑州 450018)

2020年7月1日《社区矫正法》的颁布实施，昭示着社区矫正工作的每一个环节都由法律来规制。笔者依据《社区矫正法》的立法价值取向和内在立法精神，剖析《社区矫正法》所蕴含的新理念和新特征，并对社区矫正工作今后的发展趋势作出新的判断。

一、社区矫正工作的新理念

《社区矫正法》顺应新时代中国特色社会主义的内在要求，以社区矫正对象回归社会为核心，确立了社区矫正工作新理念。王顺安教授依据《社区矫正法》的内在立法精神，归纳出《社区矫正法》的十大引申意义：“(1)不是为了惩罚报应而是为了预防；(2)不是为了剥夺或限制自由而是为了自由；(3)不是为了群众专政而是为了民主；(4)不是为了监督管理而是为了法治；(5)不是为了拘束控制而是为了安全；(6)不是为了思想改造而是为了矫正；(7)不是为了特殊管教而是为了感化；(8)不是为了帮困扶助而是为了人权；(9)不是为了损害修复而是为了正义；(10)不是为了赦免宽容而是为了和谐。”[1]据此，笔者认为，《社区矫正法》的颁布实施，使社区矫正工作理念发生了重大转变。

(一)社区矫正工作理念在方向上的转变

社区矫正工作理念由过去的“刑”“罚”“管”“教”转变为“控”“矫”“育”“帮”。具体而言，在社区矫正工作由试点到全面推行阶段，社区矫正工作被定性为非监禁刑罚执行方式，以“徒刑”为基础和依据，以刑罚惩罚作为对犯罪的报应性打击方式，以严格监管为社区矫正的工作手段，以矫正教育和社会帮扶为辅助措施。《社区矫正法》确立的社区矫正工作新理念是，以危险控制和适度监管为社区矫正工作手段，以矫正教育为核心，以以德育人、文化育人为形式，以社会救助为辅助措施，以实现社区矫正对象回归社会为目标。笔者由此提出两种理论预设：一是社区矫正立法价值新取向的“西天取经”理论。社区矫正工作就像唐僧取经，社区矫正对象就像“孙猴子”，我们的目的不是为了不断地念“紧箍咒”让其感受痛苦，以体现惩罚性，而是为了通过矫正教育，使社区矫正对象修成正果、回归社会。二是社区矫正工作新定位的“麦田守望人”理论。社区矫正工作就像守望成熟的麦田，有人偷窃或破坏时及时制止；制止无效时及时报警。从这个意义上说，社区矫正工作犹如社会安全的守望者和社会危险成员的管控者。关于这一点，从《社区矫正法》第一条、第三条的规定就可以明显看出。正如全国人大常委会法工委刑法室主任王爱立所言：“通过适度监管和有针对性的一些矫正措施，充分发挥社会各方面的力量来进行矫治教育，有利于社区矫正对象顺利回归社会。”[2]据此，对社区矫正工作而言，在新的价值理念主导下，《社区矫正法》就成为培育价值取向、调和价值冲突、达成价值共识的价值引导。

(二)转变“刑罚执行”理念，确立“社区本位”理念

在社区矫正工作由试点到全面推行阶段，我们将社区矫正工作定位为非监禁刑罚执行活动，在实务工作中进行了诸多探索和尝试，在工作理念和工作要求上，强调刑罚执行和严格监督管理，应该说都有其合理性。但是，《社区矫正法》将社区矫正定位为“刑事执行”活动，只要求对社区矫正对象进行“适度监管”，对社区矫正对象的矫正教育走上了核心之位。在这样的立法精神指导下，政府在社区矫正工作中扮演“元治理”的角色，社区矫正工作成为社会所有成员的共同责任。政府制定社区矫正工作的路线、方针和整体发展规划，把握社区矫正的正确方向，依照社区矫正的发展要求设立矫正项目和矫正内容，控制社会参与程度、社会工作者的执业条件并对专门机关与有关部门的关系进行合理定位，同时，提供社区矫正工作所需要的财政经费。司法行政机关是这项工作的“掌舵者”和主导者，扮演的主要角色是社区矫正规则制定者、社会力量参与社区矫正工作的提供者、社会安全与秩序的维护者、社区矫正环境共建共治共享的促进者。法定参与的社会力量才是社区矫正工作的“划桨者”，即社区矫正具体工作的承担者。社区矫正机构是社区矫正工作中政府与社会相互结合的工作平台，是政府与社会有机联系的桥梁和纽带。这样，拥有丰富社会资源的社区就走向了社区矫正工作的前台，成为社区矫正工作的基本单元和基本支撑，社会力量的广泛培育和介入成为立法后社区矫正工作的重点。

(三)秉持社会工作价值理念

如前所述，过去我们将社区矫正工作定位于非监禁刑罚执行活动，背离了社区矫正工作的价值追求。严格地说，社区矫正工作是社会工作的有机组成部分，是社会工作向社区矫正对象矫正教育领域的延伸和拓展。为了全面贯彻落实党的十九届四中全会提出的系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的战略构想，在颁布实施的《社区矫正法》中， 有4 处涉及“社会工作”概念，有3 处涉及“志愿者”概念，有7 处涉及“社会组织”概念，有3 处涉及“社会力量”概念。由此可以看出，社会力量参与社区矫正工作成为《社区矫正法》的重点内容，它立足于社会工作的逻辑预设，将社会工作的尊重、平等、接纳、保密、价值中立等价值理念贯穿于社区矫正工作的始终。同时充分运用社会工作的专业价值理念、理论和技术，与社区矫正对象建立良好的专业关系，充分发掘社区矫正对象的优势，帮助社区矫正对象自助自立，给予他们鼓励和支持，协助他们回归社会。

二、《社区矫正法》的新特征

《社区矫正法》一经颁布，就彰显了新时代中国特色社会主义的新特征。从总体上来看，它是一部体现人性化管理的“柔性法”和“谦抑法”，体现社会公众对社区矫正对象关爱和包容的“宽容法”，是以人为中心、充满人文关怀特性的“人文法”，是内含良法善治的“善良法”，是道德教化、以文化人的“育人法”，是社会公众共同承担犯罪治理责任的“社会法”。《社区矫正法》的新特征具体表现在以下几个方面：

(一)立法基础的实践性

《社区矫正法》颁布实施之前，社区矫正工作进行了长达17年的实践探索，积累了大量的实践经验，创设了社区矫正的工作制度和工作流程；探索了分类教育、风险管理、个别化教育、心理矫正、行为矫正、智慧矫正等管理和教育的方式、方法；形成了比较成熟的北京模式、上海模式、浙江模式、江苏模式等管理模式；修订了《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》等法律法规；出台了《社区矫正实施办法》等部门规章和规范性文件。

(二)价值取向的人文性

《社区矫正法》在价值取向上充分体现了现代人文主义精神。一是《社区矫正法》回归了社区矫正工作的本源。社区矫正本质上就是“由社区来矫正”，而不是行刑空间转换的“放在社区来矫正”，其重点在于关注人的社会群体需求。二是摒弃了“物格化”的价值追求，树立了以“人格化”为核心的价值取向。“物格化”的价值追求以对犯罪人的报应性打击为出发点，以剥夺为手段，通过物理控制的方式来保卫社会安全和秩序。“人格化”的价值取向强调保卫社会安全和秩序要以人的改变为出发点，以实现社区矫正对象回归社会为目标。

(三)法律地位的独立性

《社区矫正法》具有独立的法律地位。《社区矫正法》与《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》一样，立法的依据是《宪法》，4部法律之间具有同等位阶，没有派生关系，只有衔接关系；调整的法律关系是刑事执行法律关系。所以，从《社区矫正法》的性质和任务来看，它是刑事执行法的有机组成部分。由此确立了我国刑事执行法律的双轨制，即以监狱的封闭执行为特征的监狱制度和以社区刑事执行为特征的社区矫正制度。

(四)内在结构的逻辑性

《社区矫正法》的立法目的和立法总体思路明晰。从立法目的看，《社区矫正法》第一条规定：“为了推进和规范社区矫正工作，保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行，提高教育矫正质量，促进社区矫正对象顺利融入社会，预防和减少犯罪，根据宪法，制定本法。”除了延续原有的“提高教育矫正质量”“预防和减少犯罪”等立法目的外，“促进社区矫正对象顺利融入社会”成为新的价值追求。在立法的总体思路上，《社区矫正法》所蕴含的社区矫正性质不能仅仅局限于刑罚执行，即立法并未强调对社区矫正对象的惩罚性，并未赋予社区矫正工作人员警察身份和刚性监管措施、风险防控手段以及处罚手段。

(五) 参与主体的法定性

突出体现在社会力量参与社区矫正的法定化。《社区矫正法》对充分调动社会各方面力量参与社区矫正工作作了明确规定，倡导多元主体共同治理犯罪以及国家和社会双本位犯罪预防模式的理念，强调社区矫正主体“多元性”。关于社会力量参与社区矫正工作的规定多达9条，涉及社会工作者、基层组织、参与人员、参与组织、义务教育、就业帮扶、辅助机构、监护责任、权利保护、工作要求等。在参与的社会力量上，国家鼓励和支持企业事业单位、社会组织、志愿者等社会力量参与社区矫正；居委会、村委会可以引导志愿者和社区群众充分利用社区资源参与社区矫正；共青团、妇联、未成年人保护组织和其他社会有关组织等有义务共同做好社区矫正工作。在参与方式上，可以采用多种形式进行必要的教育帮扶；社区矫正机构可以通过公开择优购买服务、项目委托的方式来委托一些社会组织提供心理辅导、社会关系改善等方面的专业化帮扶，以不断提高矫治质量。

(六)立法元素的本土性

最突出的特点是以中国立法元素体现中国特色。社区矫正源自国外，可以说是“舶来品”，但《社区矫正法》在立法过程中，立足中国国情，采取了先实践、后立法的方式，将中国法律元素融入其中，不仅没有简单照搬照抄他国的做法，而且注意把握新时代中国特色社会主义社区矫正的规律与时代特征，始终坚持在全面推进依法治国的大格局下认识社区矫正工作，紧密结合我国社区矫正实践，抓住主要矛盾，把《社区矫正法》作为完善刑事执行、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项制度，系统构建起具有中国特色的社区矫正制度。

三、社区矫正工作的新判断

《社区矫正法》和《社区矫正法实施办法》的颁布实施，必然对社区矫正工作产生重大影响。社区矫正工作必须依法开展，我们必须对社区矫正工作从试点阶段到全面推行阶段的工作流程、体制机制、管理制度、教育模式等进行法治化审视。据此，笔者从宏观层面和具体工作层面， 按照“政治引领”“法治保障”“德治教化”“自治强基”“智治支撑”的基本路径(1)参见陈一新：《加快建设更高水平的平安中国 助推“中国之治”再创新奇迹》。http://www.mzyfz.com/html/1527/2020-10-26/content-1444634.html，最后访问日期：2021年3月15。，对社区矫正工作的发展趋势作出新的判断，以便于树立社区矫正工作新理念，适应《社区矫正法》的新变化，实现《社区矫正法》确立的新目标。

(一)社区矫正工作进入法治化时代

从社区矫正发展的历史进程来看，社区矫正试点、试行、推行时代是政策主导时代，主要依靠规范性文件和上级部门的规定、实务部门的工作要求开展社区矫正工作。因此，整体制度设计具有随意性、实用性和探索性特征。客观地说，这只是社区矫正工作的过渡阶段。

《社区矫正法》的颁布实施，确认了社区矫正法治化的理念，是社区矫正法治化的逻辑起点，为依法开展对社区矫正对象的监督管理和矫正教育提供了明确而又具体的法律依据。社区矫正工作从程序到内容由法律来规制，真正进入了法治化时代。可以说，《社区矫正法》为依法进行社区矫正提供了实在法的依据，使社区矫正工作进入了有法可依、有章可循的法治化时代。

社区矫正法治化的根本在法治。法治最基本的前提是有法之治[3]，规则之治，良法善治。仅有社区矫正法治的理念，没有实在法的确认；仅有依法进行社区矫正的要求，没有严格的程序规范；仅有保障矫正对象人权的意识，没有法律的宣言，那么，这一切都是枉然[3]。社区矫正法治化对社区矫正工作提出了新的要求：一是要真正领悟社区矫正法治的内涵，树立法治理念。法治包含了民主、自由、平等、人权、理性、秩序、正义、效益与合法性等诸多社会价值的综合观念[4]。只有深刻领悟社区矫正工作的法治精神，才能把法治理念贯穿于社区矫正工作全过程。二是要把握社区矫正法治的要素。有学者认为，法治应包含以下要素：法律至上、规则之治、敬畏法律、良法善治、制约公权、保障私权、司法机关依法独立行使职权[5]。要实现社区矫正法治化，把握这些要素是十分必要的。三是必须树立法律的权威。对于我国的社区矫正法治化来说，“法”要求我们必须建设中国特色社会主义法律体系，“治”要求我们必须树立法律的权威[5]。 习近平总书记曾经指出：“法律是什么？最形象的说法就是准绳。用法律的准绳去衡量、规范、引导社会生活，这就是法治。”[6]只有这样，才能克服重刑主义思想，克服强调惩罚功能的监管中心主义，避免把社区矫正当成“开放的监狱”，避免将社区矫正工作泛化为全民专政的“惩罚社区”。

(二)社区矫正对象人权保障法定化

《社区矫正法》是社区矫正对象人权保障的大宪章。一是要求社区矫正工作者强化对社区矫正对象人权保障的意识，树立人权保障的理念。社区矫正对象的人权同样应受到法律的尊重与保护。“犯人首先是一个人，然后才是一个犯人。”[7]犯人也享有作为一个人所应享有的权利，“法律也应当尊重其作为人本身的价值，尊重其语言、交流、观察、推理、想象和创造的能力”[3]。二是要求恪守“公权法定原则”。要使每一个社区矫正工作参与者明白，在公权力的行使上，法律的红线不可逾越，如果侵犯社区矫正对象的合法权益，必然受到法律的制裁。三是《社区矫正法》对社区矫正对象人身自由权的保护规定得更加规范、具体。在《社区矫正法》颁布实施前，《社区矫正实施办法》第三十六条仅仅规定了社区矫正对象的合法权益不受侵犯，并未对人身自由权进行详细规定。而《社区矫正法》加大了对社区矫正对象人身自由权保护的力度，其涉及社区矫正对象人身自由权的条款有3个：第四条第二款规定：“社区矫正对象依法享有的人身权利、财产权利和其他权利不受侵犯，在就业、就学和享受社会保障等方面不受歧视。”第三十四条规定：“社区矫正的措施和方法应当避免对社区矫正对象的正常工作和生活造成不必要的影响；非依法律规定，不得限制或者变相限制社区矫正对象的人身自由。社区矫正对象认为其合法权益受到侵害的，有权向人民检察院或者有关机关申诉、控告和检举。受理机关应当及时办理，并将办理结果告知申诉人、控告人和检举人。”第六十一条规定：“社区矫正机构工作人员和其他国家工作人员有下列行为之一的，应当给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……(三)体罚、虐待社区矫正对象，或者违反法律规定限制或者变相限制社区矫正对象的人身自由的。”

从这3个条款可以看出，无论是社区矫正对象人身自由权保护原则，还是监督管理以及责任追究，都分别对人身自由权提出了明确规定。这是《社区矫正法》颁布实施前后执行依据中最大的一个不同点。

(三)监管形式由“强制性”规范转变为“选择性”规范

从《社区矫正法》的规定看，这是一部充满人文精神和宽容精神的“柔性法”，主要体现在监管形式由“强制性”规范转变为“选择性”规范。

第一，管理依据由以刑事政策和行政命令为主导，转变为以法律规范为主导，强化社区矫正对象人身自由权的保护。在重刑主义思想主导下，社区矫正的刑事政策和行政命令往往从实用主义出发，体现的是强制性一面。而《社区矫正法》的“人性化管理”理念，是以人权保护为中心的。比如在安保维稳等特定时期，应当充分考虑社区矫正对象的自由权。不论在制定相关工作规定，还是在实务工作中，都不能违背法律的规定[8]。

第二，拓展社区矫正对象的活动领域，扩大活动空间。一是放宽外出请假标准。《社区矫正法》第二十七条规定：对于因正常工作和生活需要经常性地跨市、县活动的，可以根据情况，简化批准程序和方式。二是监督管理措施合理、必要。比如《社区矫正法》第三十四条规定：“社区矫正的措施和方法应当避免对社区矫正对象的正常工作和生活造成不必要的影响。”在这里，监督管理措施的实施，是以社区矫正对象的正常工作和生活为前提的。也就是说，只要存在对社区矫正对象的正常工作和生活有影响的因素，这些措施和方法就必须暂缓实施。三是社区矫正对象对收监具有提出申辩的权利。《社区矫正法》第四十八条规定：人民法院拟撤销缓刑、假释的，应当听取社区矫正对象的申辩及其委托的律师的意见。由此可以看出，《社区矫正法》是以保障社区矫正对象为出发点的“柔性法”。

第三，监管措施由“刚性”转变为“柔性”。2012年的《社区矫正实施办法》第十五条、第十六条分别规定：“社区矫正人员应当参加教育学习活动，每月参加教育学习时间不少于八小时。”“有劳动能力的社区矫正人员应当参加社区服务，每月参加社区服务时间不少于八小时。”这是对社区矫正对象监督管理的具有强制性的“两个八小时”，也是社区矫正对象在社区矫正中必须履行的法定义务。而在《社区矫正法》中取消了强制性的“两个八小时”，同时取消了“社区服务”，新增“公益活动”。没有使用“公益劳动”概念。《社区矫正法》第三十六条、第四十二条分别规定：“社区矫正机构根据需要，对社区矫正对象进行法治、道德等教育。”对社区矫正对象的教育应当“因人施教”。“社区矫正机构可以根据社区矫正对象的个人特长，组织其参加公益活动。”这样，监督管理的“两个八小时” 由原先的要求社区矫正对象“必须参与”的强制性规范，转变为“鼓励其积极参与”的选择性规范，由社区矫正对象应当参加教育以及社区服务的硬性规定，转变为社区矫正机构组织开展教育及公益活动的“选择性”权利，即强制性的要求变为根据社区矫正实际情况开展工作的需要，体现了义务与权利的转变。这就要求我们以矫正教育为根本出发点，采取更为灵活多样的方式方法，挖掘社区矫正对象的主观能动性，充分发挥矫正教育的治本引导作用，通过公益活动培育社区矫正对象的社会责任，修复被犯罪所破坏的社会关系，将这项工作变成社区矫正工作的亮点。

(四)“服务”成为社区矫正工作的核心内容

《社区矫正法》明确了“促进社区矫正对象顺利融入社会”，将社区矫正工作从刑罚执行、严格监督管理为中心，转变为以矫正教育为核心，其本身就彰显了“以人为中心”的服务理念。在这里，应从广义上理解“服务”的内涵，即“为集体(或别人)的利益或为某种事业而工作”[9]。从这个意义上来讲，在社区矫正工作中，对社区矫正对象的矫正教育、经济困难救助、就学、就业、就医帮助、职业培训、心理干预、心理咨询、法律援助、民事调解等都是服务活动。甚至可以延伸和拓展到风险管理和控制，这些也是服务，是更深层次、更高层次的服务，是提升社区矫正对象社会品格的服务。所以，为社区矫正对象提供全方位的服务，将是社区矫正工作的新形态。

(五)社区矫正信息技术应用常态化

近年来，利用现代信息技术不断探索以互联网、物联网、智能化、大平台、大数据、大统一为特征的“智慧矫正”以及建设信息共享应用服务平台，是各地在社区矫正实践中的创新经验。《社区矫正法》把这些成功做法提升为制度成果，将“国家支持社区矫正机构提高信息化水平”“社区矫正工作相关部门之间依法进行信息共享”等内容写入总则第五条，还就信息化核查、使用电子定位装置等作出了专门规定，为运用现代信息技术加强对社区矫正对象的监督管理提供了明确的法律依据。这就昭示着现代信息化建设将成为常态化工作，现代信息技术应用将成为社区矫正工作的重要技术支持。因此，社区矫正工作者一定要有服务意识，以服务促进社区矫正对象的转化。

(六)委托调查评估普遍化

《社区矫正法》和《社区矫正法实施办法》规定，社区矫正决定机关可以委托社区矫正机构或者有关社会组织对被告人或者罪犯进行调查评估。社区矫正决定机关包括人民法院、公安机关和监狱管理机关。与2012年的《社区矫正实施办法》相比，由于人民检察院不是社区矫正决定机关，所以，没有规定人民检察院的委托调查评估权。在这里可以预见的是，随着社区矫正对象的增多，社区矫正决定机关为了有效控制和预防社区矫正对象的社会危险性，规避潜在的风险，委托社区矫正机构调查评估将具有普遍性并呈现常态化，社区矫正机构调查评估的工作量将大大增加。与此同时，调查评估报告的整体要求向规范化、精准化发展，其在社区矫正决定机关决定是否实施社区矫正中的权重将会加大。

在这里，需要说明的是，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》中，规定了人民检察院对于认罪认罚案件的委托调查权。“36.审查起诉阶段的社会调查。犯罪嫌疑人认罪认罚,人民检察院拟提出缓刑或者管制量刑建议的,可以及时委托犯罪嫌疑人居住地的社区矫正机构进行调查评估,也可以自行调查评估。”同时规定，社区矫正机构具有调查评估的职责。“38.司法行政机关的职责。受委托的社区矫正机构应当根据委托机关的要求,对犯罪嫌疑人、被告人的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村(居)民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解,形成评估意见,及时提交委托机关。”这就预示着社区矫正机构的调查评估工作将面临更多的对象。

(七)电子定位由普遍采用的“监管手段”变为严格限制使用的“惩罚性措施”

根据各地电子定位实时监督管理的规定，司法行政部门可以决定实施电子定位监管，且初次使用电子定位监管的期限不受限制。在《社区矫正法》实施之前，电子定位监管是普遍采用的“监管手段”。

根据《社区矫正法》第二十九条规定：“社区矫正对象有下列情形之一的，经县级司法行政部门负责人批准，可以使用电子定位装置，加强监督管理：(一)违反人民法院禁止令的；(二)无正当理由，未经批准离开所居住的市、县的；(三)拒不按照规定报告自己的活动情况，被给予警告的；(四)违反监督管理规定，被给予治安管理处罚的；(五)拟提请撤销缓刑、假释或者暂予监外执行收监执行的。前款规定的使用电子定位装置的期限不得超过三个月。对于不需要继续使用的，应当及时解除；对于期限届满后经评估仍有必要继续使用的，经过批准，期限可以延长，每次不得超过三个月。社区矫正机构对通过电子定位装置获得的信息应当严格保密，有关信息只能用于社区矫正工作，不得用于其他用途。”这与之前的规定相比发生了重大变化：一是由司法行政部门主要负责人或分管矫正工作的负责人批准使用电子定位装置；二是每次使用不得超过三个月；三是设定了经批准可以延长期限的规定，但是延长期限依然是每次不得超过三个月；四是提出了保密要求。

由《社区矫正法》的这一规定可以看出，电子定位由过去普遍采用的“监管手段”，转变为严格限制使用的“惩罚性措施”，并规定了电子定位适用的条件、批准程序和期限等情形。