碳排放环境风险评估的法理思考

王国飞

（武汉工程大学 法商学院，湖北 武汉 430205）

“碳排放环境风险”属于一种特殊的环境风险。广义的碳排放环境风险是指人类活动、自然作用过程中排放的温室气体对环境、生态与公众健康造成损害的可能性。其中，人类碳排放活动主要包括利用煤炭、天然气、石油等化石能源的活动，工业生产活动，土地利用、土地利用变化与林业活动，以及使用外购的电力和热力活动等；自然碳排放活动则是指地震、火山喷发等自然界作用过程中的温室气体排放。狭义的碳排放环境风险仅指涉人类活动过程中排放的温室气体对环境、生态与公众健康造成损害的可能性。一般来说，人类无法控制自然界的碳排放活动，故不宜将此类活动纳入法律调整；而控排企业是最重要的碳排放主体，其排放活动则应受到控制。基于此，本文探讨的是更为狭义的碳排放环境风险概念，即限于控排企业能源活动和工业生产过程中对环境、生态和公众健康造成损害的可能性。具体来讲，是指控排企业的碳排放进入大气环境，再经过大气环境介质和其他环境介质间的“迁移、转化”，最后导致环境、生态和公众健康受到损害的一种风险。它的因果链条可以表示为：控排企业碳排放活动→大气环境等环境介质→环境质量、生态安全、公众健康。碳排放环境风险的危害对象是环境、生态和公众健康，相应的风险表现为环境污染加剧、生态安全威胁、公众健康受损。为规制碳排放环境风险，国内先后启动了“两省五市”试点碳市场和国家碳市场建设。“高能耗、高排放、高污染”的控排企业是碳市场最主要的主体。风险规制的决定与行动要在碳市场控排企业的行为活动中发生，其前提是需要对行为引致的碳排放环境风险进行识别、测量与评价。这是因为，不考虑风险评估结论的风险规制活动是肆意的、盲目的，往往也是不符合成本收益分析和比例原则的，自然难以实现风险预防之目的。实践中，碳排放环境风险评估遵循的却是唯科学的“专家决定论”，体现民主理性的企业、公众的意见和建议一直被忽视。那么，从法学角度来讲，碳排放环境风险评估的法学意蕴何在，风险评估有何种法律价值，在风险评估中如何定位多元主体的角色和功能？风险评估活动缘何面临合法性危机的诘难，又该如何破解？本文将尝试从法理的角度做出回答。

一、碳排放环境风险评估的法学意蕴

（一）“风险评估”释义。

在语义学上，“评估”有“评议估价、评价”之意。[1]（p1054）据此，评估与评价常被作同义语使用于一些学科。例如，环境科学、环境法学的文献中常把环境风险评估与环境风险评价替换使用。然而，有学者却认为二者含义不同，应予以界分：评估是一种对事物进行量化的活动，而评价是对已经量化的评估标准进行判断。[2]（p118）受此启发，有学者将评估理解为一个包含测量和评价两部分内容的总体性过程。[3]（p248）本文认为，评估与评价应作区分，但是评估不应仅包括测量和评价要素，还应包括识别要素，因为识别是测量的前提，否则测量行动就会缺乏必要的基础条件，显得盲目。

学界对“评估”一词的理解差异，令“风险评估”的概念界定也出现分歧。有国内学者将风险评估界定为“根据科学对特定危险产生的可能性、后果及不确定性进行评价的过程”。[4]（p21）另有德国学者认为，风险评估是“风险分析的整个过程”，其包括风险确定、风险评价两个要素，其中风险确定由风险识别、风险预测构成，风险评价由风险厌恶、风险接受构成。[5]（p42）显然，两种界定均立足于科学技术的角度，其中，前者有把风险评估等同于风险评价之嫌；后者实际包含了评估的三个要素，只是把风险确定拆分为风险识别与风险预测。这种科学技术视角的解释方法忽视了价值判断在风险评估中的作用。对此，风险认知心理学提供了一个很好的解释。

在风险认知心理学看来，风险意识是风险评估发生的基础，只有当某一风险反映到主体的意识中时，主体才会对这一风险的程度进行评判。Lazarus等学者将此风险认知过程分为两个阶段：第一个阶段是初评，即评估风险的大小及后果；第二个阶段是复评，即评估风险解决与处理程度。在初评中，评估主体往往关注对自己有价值的事物，然后从所处环境、自身需求的角度进行信息筛选、加工，但这种筛选、加工不总是理性的。在复评中，风险情境因素对主体的风险认知会产生较大影响。例如，若风险属于主体以往经历过的相似风险，则主体对该风险的感知就会相对较弱，反之则可能增强。

综上，本文认为，风险评估是对风险的识别、测量与评价，它由三部分组成，依次为：风险识别、风险测量和风险评价。风险评估不仅是一个科学过程，还是一个价值判断过程。相应地，环境法上的碳排放环境风险评估就是指对该类环境风险的识别、测量与评价，其分别由碳排放环境风险识别、碳排放环境风险测量和碳排放环境风险评价组成。其中，碳排放环境风险的识别是指正在研究的事项（如碳排放浓度）与生态环境、公众健康的影响是否有因果关联；碳排放环境风险的测量是对识别出来的环境风险进行量化，以估算其发生概率、损害程度；碳排放环境风险评价是对量化数据信息的整合描述。

（二）“碳排放环境风险评估”的性质。

碳排放环境风险在科学意义上的事实存在性和文化意义上的价值建构性，决定了其评估过程应该综合体现科学性和民主性：

一方面，碳排放环境风险评估具有科学性。碳排放环境风险的产生具有高科技背景，启迪着人们运用科学的风险评估工具去认识科技副产品问题。在美国，国家科学院、国家研究理事会于1983年出版的《联邦政府的风险评估：对过程的管理》将环境风险评估理解为“对人体暴露于环境有害物质所导致的潜在不利健康影响的描述”。[6]（p115）这一风险评估过程包括危害识别、危害特征描述、暴露评估和风险描述四个步骤，整个过程似乎被认为是一个科学的评估过程，是风险监管决策和执行的科学依据。在国内，2016年修改的《环境影响评价法》第4 条、第6 条第1 款和第2 款的“客观”“科学依据”“方法的科学研究”“技术规范的科学研究”“基础数据库”等措辞，均强调了环境风险评估的科学性。但是，正如上文分析，碳排放环境风险评估不仅是科学分析的过程，还涉及价值判断。只是评估阶段的科学性要求比价值判断更强烈些，这是因为缺乏科学性的风险评估（如科学的碳排放环境风险信息），风险管理就丧失了真实基础，风险沟通也会变得轻浮。因此，我们可以说，“科学证据和分析虽然不是风险评估的唯一依据，但也是绝对主导的或支配的依据。”[7]（p1255）

另一方面，碳排放环境风险评估兼具民主性。现代民主理论注重“参与型民主”，以协调多元主体的利益冲突。碳排放环境风险评估与社会各方面利益联系密切，最容易达致社会的共识与共赢，自然成为“参与型民主”的重要突破口和试验田。[8]（p59）简言之，碳排放环境风险评估活动需要由所有利益相关方参与才更有效，因为广泛的参与方可以平衡评估活动中企业、政府、公众等各相关主体间的利益冲突，增进各方对碳排放环境风险的认同。遗憾的是，目前的碳市场专门立法却未能很好地体现这一点，而国内环境影响评价立法却有了较明确的规定。如2016 年修改的《环境影响评价法》第5条设置了专门条款，鼓励有关单位、专家和公众参与环境风险评估；又如2006 年实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》对环境风险评估中的公众参与予以了专门规定，包括参与范围、参与原则、参与要求、参与形式等内容。这些相关立法有的是当前碳市场立法的上位法，这就要求今后的碳排放环境风险评估应体现民主性。

二、碳排放环境风险评估的法律价值

每一种法律制度都必定关注或反映着特定的社会与经济结构，具有符合特定需求的基本法律价值。不注重相应法律价值需求的社会秩序，不是一个真正的法律秩序。法律制度的性质不同和法律制度依附理念的不同，其相应的法律价值选择与形式表现也不尽相同。就碳排放环境风险评估制度来说，除了涉及公平、自由、正义等价值，更应着重以实现环境安全与环境民主为价值取向，这是由碳排放环境风险评估的科学性和民主性性质决定的，这也正是合作规制理念对碳排放环境风险规制制度的科学理性与民主理性的平衡要求体现。

（一）环境安全。

“安全”是主体对既得利益或预期利益能够持续存在或必然实现的一种期待。在语义学上，它被定义为“不受威胁或没有危险”。公法与私法视野中的“安全”范畴不同，前者基于国家统治与管理秩序维持之目的，强调的是国家安全、领土完整等内容；而后者立足个人的人身与财产保护之目的，强调的是个人的人身安全与财产安全。法律之所以把安全作为一项基本价值，有学者认为，安全是人类生活、生存的需要，是社会存在与发展的基本前提，是国家产生与发展的根本动因，具有独立于秩序的价值属性。[9]（p56）尽管这种解释有一定合理性，但他并未回答安全与其他价值的优位问题。在边沁看来，“法律控制的首要目的不是自由，而是平等和安全。”[10]（p173）这是因为，法律的终极目的是通过对人的行为进行有序安排来最大限度地满足人的需求，“如果法律秩序不表现为一种安全的秩序，那么它根本都不能算是法律”。[11]（p197）

“价值问题虽然是一个困难的问题，但它是法律科学所不能回避的问题”。[12]（p62）一般来说，人们需要根据具体的情况，对特定的环境中支配一个群体或个人的价值加以确定。传统工业社会中的环境污染、生态破坏、资源枯竭问题是局部的、零星的、可恢复和可补救的，可以凭借自然界的环境自净能力和资源再生能力得以减少与控制。但是，后工业时代的碳排放环境风险问题无处不在，令公众普遍地陷入惶恐与不安之中。这促使人们产生了对安全价值的渴求。即，环境安全，又称之为生态安全，它是一种人们赖以生存发展的自然环境和条件不受威胁和破坏的状态。例如，世界环境与发展委员会1987年出版的《我们共同的未来》令“环境安全”在社会各界中产生了共鸣；联合国环境与发展大会1992年发布的《21世纪议程》将“环境安全”提升至一项国际政治议题；我国2015 年修改的《国家安全法》第2章第30、31条和第4章第3节把生态安全作为国家安全的重要组成部分，并把风险评估作为实现生态安全的一项重要制度。

（二）环境民主。

从民主概念的发展史来看，早期民主是为了通过多数的智慧断事与决事，但是多数人总是会受到情绪的操控，多数误判比少数误判的概率更高；从近代起，民主就不再承担认识论上的功能，随着社会文明的发展，民主逐渐成为一种获取政治、法律合法性的手段，民主所承担的是实践哲学上的功能，即将正当化准则交由多数人的道德判断，其核心是关于善的知识。也就是说，民主所要承担的是一种关于正确性的认同，民主的任务是达成合意。

民主的内在价值有益于环境保护，体现在：其一，民主对个人权利的尊重，能够使环境利益相关者自由表达自身诉求并反映到环境立法中；其二，民主有助于政府及时感知和回应公众的环境舆论；其三，民主能够促进环境信息的生产和传递；其四，民主有助于实现自我约束，“如果一个民主程序导致了一种威胁生态系统的完整性的后果，那么，它可以合法地基于自我约束的理由而禁止”。[13]（p159）显然，环境民主是民主思想在环境规制领域的延伸，其实质是环境行政的民主化，强调的是社会主体在相关环境管理事务中的主动参与。[14]（p21）

将环境民主作为碳排放环境风险评估制度的一项法律价值，既是现代环境行政程序正义的应有之义，也是碳排放环境风险评估内在的实体需求。尽管碳排放环境风险评估与科学理性存在密切联系，如风险评估需要借助环境科学、化学等自然学科知识的指导并依赖技术专家的科学知识，但是，碳排放环境风险评估是一项决策于未来、充满不确定性的活动，在风险识别、风险测量和风险评价中都或多或少涉及伦理与价值判断问题，加上评估的后果最终是由社会公众承受，那么，单纯的科技理性或专家理性已不能完全支持评估结果的合法性或合理性，利益相关者的参与就成为现实需求。将利益相关者参与植入碳排放环境风险评估中，一方面充实了评估结果的合理性、合法性；另一方面也为碳排放环境风险评估责任共担奠定了基础。实际上，这说明了碳排放环境风险评估具有民主性质，这也正是合作规制的多元参与、责任共担等特征在碳排放环境风险评估阶段的反映。

三、碳排放环境风险评估中的主体定位

在环境行政管制模式下，碳排放环境风险评估强调政府理性和科技理性。政府是碳排放环境风险评估的唯一主体，专家受雇于政府且有向其提供专业知识和向公众解读评估政策的义务。而合作规制理念强调，应重新定位碳排放环境风险评估中的政府、企业、专家、公众等主体角色与功能，以为复杂的碳排放环境风险评估制度构建奠定重要基础。

（一）政府角色与功能。

碳排放环境风险评估的公共性决定了须由政府来主导评估过程。一方面，碳排放环境风险属于一种典型的公共风险。学者彼得·休伯将现代社会的风险界分为公共风险和私人风险两种重要类型：前者是指“集中或者批量生产、广为流通，且绝大部分都是处在单个风险承受者理解和控制之外、威胁到人类的健康和安全的风险”，是后工业时代企业化石燃料燃烧活动、能源利用活动等所带来的产物；后者则为“那些分散制造的，地方化的，可受个人控制，或者是来自本性的风险”。[15]（p277-278）两者的显著区别在于，前者个人无法控制，后者则受个人控制。另一方面，在碳排放环境风险评估议题上可能出现“搭便车”问题。根据公共选择理论，大家均是环境品质的享有者，但是在绝大多数人没有真正采取行动的情况下，环境品质等于没人在照顾。[16]（p80）此外，政府被法律赋予了公共利益代表者、表达者和判断者身份，具有管理公共行政事务的法定职责，其规制活动也往往具有权威性。正如史蒂芬·布雷耶教授所说：“一个特定规制行动的权威或合法性，将部分取决于其技术上的复杂和准确程度，也部分取决于它是否同法律相一致，这两个因素都有助于确定公众对规制者的信任程度。”[17]（p83）因此，政府应是环境风险评估的积极推动者。

在环境行政管制理念和合作规制理念下，政府在碳排放环境风险评估中扮演的角色和功能却不尽相同。在前一理念下，政府是涉及碳排放环境风险的公共利益的当然代表者和判断者，是规制活动的领导者、协调者、监督者以及规制责任的集中承受者。例如，政府可以决定碳排放环境风险评估的识别、测量和评价的启动、协调、推进并独自承担责任。而在后一理念下，政府虽然依然是涉及碳排放环境风险的公共利益的代表者和表达者，但是公共利益的判断却是建立在与企业、公众等主体的沟通、论证和协商的基础上；尽管在规制活动中依然是主导者和领导者，但已不再占据绝对地位，因为碳排放环境风险评估需要依赖复杂的背景信息，而这些信息是分散存在的，政府无法独自垄断；与其他主体合作协商达成的决策，决定了政府不再是碳排放环境风险评估的唯一责任主体，其他参与主体也要承担相应责任。

（二）专家角色与功能。

知识的匮乏常常是风险评估面临的最大挑战。人们所掌握的知识相对于无限的未知领域常常是微不足道的。尤其是面对复杂的碳排放环境风险问题，似乎没有谁能成为全知全能的专家。正如贝克在《世界风险社会》中所指出的“一种初始的洞察力是重要的：在危险事件中，没有人是专家——尤其是专家们”。[18]（p77）尽管这种说法显得绝对化，但在一定程度上说明了科学知识的局限性和专家认知能力的有限性。有批评者指出，专家具有不同于科学局限的不可靠性：第一，专家容易被已有的专业知识蒙蔽，没有意识到知识的阶段性、非终极性；第二，专家也会固执己见，不采纳其他权威专家的不同意见；第三，专家通常受雇于一些企业和政府机构，难免会在一定程度上提出一些偏袒意见，出现被政府、企业“俘虏”现象；第四，专家通常有奇怪的反民主意味，对专业技术知识的关注，容易造成对同样重要甚至更重要的非技术问题的排斥。[19]（p246-247）这些局限性会让碳排放环境风险评估出现一些人为误差，体现在：其一，对于预见所有可能发生的事故类型的能力过于自信；其二，风险评估通常建立在少量的、独立的数据上，而非经过广泛、深入和持续研究所获得的全面数据；其三，无法预见系统间的交互作用和相依作用；其四，在概率预测方面也会发生错误。那么，之所以仍然重视专家在碳排放环境风险评估的作用其实恰恰是权宜之计，因为相较普通公众的感性认知、可得性启发，专家是受过专业训练的，其能够凭借科学尺度去评估风险，而公众则是依赖多元易变的价值尺度去理解风险。但是，在环境行政管制理念和合作规制理念下，碳排放环境风险评估中的专家定位是不同的，后者发挥着更重要的作用。

在环境行政管制理念下，碳排放环境风险评估中的参与专家一般仅限于代表规制机构的专家，他们是规制机构的“代言人”，而非规制机构的专家无法参与进来。但在合作规制理念下，专家出现了分化，既有受雇于规制机构、企业的专家，也有发表独立见解的专家（包括为公众提供咨询的专家）。这两种类型的专家均应参与碳排放环境风险评估过程，同行专家间的专业知识竞争、非难与评议监督，有助于实现风险评估的科学性。这是因为，他们在碳排放环境风险评估中扮演着极其重要的角色，发挥着重要作用：其一，分析碳排放环境风险数据与信息。无论是规制机构的专家还是公众邀请的专家，均可就碳排放环境风险信息进行分析。专家可能会因某一（些）问题无答案而将之予以排除。在数据信息不足或者存在其他不确定性时，专家对问题的思考会因此受限，并且其特定的学科背景也会对问题的描述产生影响。其二，在其他方面发挥重要作用。除了分析科学数据，专家在碳排放环境风险评估中的作用还涉及“界定问题、描述需要分析的具体疑问、安排外部评论程序（给专家组支持）、解释科学分析的结果、就如何管理危害提出建议等”。[20]（p138）另外，评估专家与其所属的组织和社会背景有着密切关联，他们会运用这些背景知识去分析和解释碳排放环境风险数据分析结果，创造性的技术分析可能会促进碳排放环境风险评估工作的进步。

（三）企业角色与功能。

环境行政管制理念的实质是一种权力理念，其特征体现在：（1）主体地位的不平等性。在环境行政管理法律关系中，环境行政主体居于主导地位，作为环境行政相对人的控排企业则处于从属或服从地位。显然，二者的主体地位具有不平等性。（2）单方命令性。权力意味着支配，权力均等的地方即无权力，权力主体支配着权力受体。环境行政权力的行使表现为行政行为，其是行政主体单方意志的表达行为，不涉及与控排企业协商，也不论其同意或接受与否。（3）强制服从性。环境行政权力作为一种国家权力形态，不仅具有支配作为环境行政相对人的控排企业的力量，还具有令其服从的力量，一旦其不服从，环境行政主体可强制执行或申请法院强制执行。（4）冲突与对立。权力行使中，环境行政主体与作为环境行政相对人的控排企业处于对立地位，一旦环境行政活动得不到企业的配合与支持，权力就会表现出强制性的暴力或软弱无力的状况。（5）“法定性”而非自由约定或自由处分。环境行政主体与作为行政相对人的控排企业间的权利义务关系均由法律规定，双方不能自由选择或相互约定。（6）权利义务具有不对等性。环境行政主体可以依法限制控排企业的权利、增减免其义务、采取制裁措施等。由以上分析可知，权力型的环境行政管制理念决定了企业在碳排放环境风险评估中处于不平等、被支配、被迫服从、无法平等协商、权利义务不对等的地位。

但合作规制理念强调控排企业与环境行政主体间的平等性和独立性、双方的合意性、自愿服从性、合作与互惠、自由或约定性、权利义务的对等性以及责任的共担性。这决定了在该理念下的碳排放环境风险评估活动中，控排企业与环境行政主体间的关系不再是监管与被监管的关系，而是一种合作、协商关系。这种合作关系体现在碳排放环境风险评估过程中，表现为：控排企业可以平等地参与风险评估的各环节，自愿、充分地表达诉求，提供自身掌握的必要信息，与政府等主体一道协商做出风险评估决策，并承担相应的参与责任。

（四）公众角色与功能。

根据贝克的风险社会理论，风险是发生于未来并为人的理性所推知但却不能精准预测的潜在威胁，其“人为的不确定性”令政府的控制能力降低或无能为力，其跨越时空的特征说明它会产生代际影响。风险的这些特征使我们意识到了以下问题：第一，科学“全知全能”的形象正被人们所消解，因为富有说服力的科学结论已不能仅通过特定的科学实验、数据统计和逻辑推演等过程就能得出，“不存在任何一个人的理性，或任何数量的人的理性，能够达到确定性；它不过是因为许多人对此一致同意而产生的一个说明”。[21]（p192）第二，越多的科学知识越会创造未知风险，而经验知识可以帮助人们评估风险。第三，专家仅能提供或多或少的关涉可能性的事实信息，但无法回答何种风险应予以接受或不接受。这些问题引发了我们对风险评估中社会理性的思考：公众的角色和功能应如何定位？

公众对风险的认知不同于专家，其意见和建议通常是一种经验或直觉的表达。诺贝尔经济学奖获得者、认知心理学家Kahneman 关于“有限理性”理论的“约束条件”认识可以很好地解释这一现象。[22]（p376）他认为，公众的认知判断一般有3 种策略：其一，易获得策略。即，公众对风险进行认知或判断时，侧重于脑海中易于提取的记忆信息。因此，在判断风险的概率时，公众易被生动感性、较近发生的信息所干扰。其二，代表性策略。即，公众总是根据某些主要特征来感知风险。实践中，人们总是对风险的象征性信息表现得更敏感（如是否与以往的风险相似），而对预测风险发生可能性的概率信息反应迟缓或忽视。其三，锚定调整策略。即，任何不相关的、先入为主的数字信息或其他任何性质的事物，均会构成公众接下来的认知或判断基础。尽管公众理性在风险认知中存在一定的局限性，但是其对于环境风险评估却是必要的，这是因为公众理性并非总是非理性的，其会弥补专家理性的不足，有助于做出高质量的决策，增进公众对政府行为的理解，减少决策执行的阻力。[23]（p153）

然而，在环境行政管制理念下，公众在碳排放环境风险评估中被边缘化，表现为，公众不能实质性地参与风险识别、风险测量和风险评价，其意见和建议要么被置之不理，要么被形式化处理。与之不同，在合作规制理念下，公众与政府、专家等均是碳排放环境风险的合作规制主体，其地位由环境行政管制理念下的边缘化地位转向了中心地位，其可以实质性地参与风险评估，其意见和建议令其他主体不容忽视。这种实质性参与，也决定了公众需要承担相应的碳排放环境风险评估责任。

四、碳排放环境风险评估的合法性危机

在传统的环境行政管制理念下，政府主导的碳排放环境风险评估活动的合法性面临着较大挑战，主要表现在以下两个方面。

（一）碳排放环境风险评估中“科学理性决定论”被动摇。

传统的碳排放环境风险评估遵奉的是唯科学理性，即由行政机关及其聘请的有关专家运用科学知识，依据科学方法，理性地评估不同碳排放环境风险对生态环境、公众健康造成的不利后果，从而正确、客观地反映风险的严重性，让有限的资源得到最优化配置。它是规制碳排放环境风险的基础，也是采取风险管理措施的前提。但客观上，科学理论、科学方法和专家本身都有局限性，不存在“确定无疑”的碳排放环境风险评估结论，专家们的观点往往会出现矛盾、对峙，致使评估结果的科学性和客观性因遭到公众质疑而受到抵制。[24]（p139）

实践中，普通公众难以感知因控排企业碳排放对生态环境、公众健康产生重要影响的风险，因而需要依赖政府及大气科学、环境科学等领域的专家对之进行客观、科学、理性的评估。从政府间气候变化专门委员会（IPCC）的评估报告来看，尽管有来自全球各地诸多领域的2000余名专家的努力参与，但是气候变化影响的结论依旧具有不确定性：1995年发布的第二次评估报告结论认为“观测到的气候变暖趋势‘不可能完全由自然因素所引起’，综合比较各方证据显示气候变化过程中存在‘显著的人为因素’”；2001 年发布的第三次评估报告结论认为“‘在过去50 年中观测到的大部分气候变暖很可能是由于温室气体浓度增加所致’，而温室气体来源于人类活动”；2007 年发布的第四次评估报告认为“1750 年以来的人类活动的净影响之一是气候变暖，我们对这一结论有相当的信心”；2013年的评估报告认为上述结论的可能性高达95%。[25]（p113-114）尽管随着时间推移、科学证据不断收集、科技手段进步等使得IPCC 报告的可信度得到提高，但这种结论仍被世界各国的一些科学家所强烈质疑，他们认为“气候变暖”是一种“政治经济骗局”。专家们出现这种分歧的原因，可能涉及科学家的价值取向、背景立场或者资料选取、分析方法等因素。但是，这种碳排放环境风险评估呈现出的中立性和客观性的不足，会引致公众不信任，乃至抵制专家评估结论的科学性、客观性。例如，在美国，一些企业一致认为IPCC评估专家的结论充满不确定性而结成联盟，认为政府不应在科学证据不确定性的情况下盲目采取控排行动，否则会影响本国企业在世界范围内的竞争力，继而影响本国经济的发展，并可能诱发一些不利于社会稳定的因素，以此游说本国政府不要采取任何行动。

（二）碳排放环境风险评估中“社会理性建构论”受排斥。

既然传统的环境行政管制理念下碳排放环境风险评估遵奉的是“唯科学理性”，那么“社会理性建构论”在碳排放环境风险评估中就必然会被忽视或排斥。这是因为，“社会理性建构论”者主张，科学知识仅属于社会制造的事实，即“不同的参与者在一个受到利益、权力、意识形态、价值等社会因素影响的过程中经过竞争、磋商、折中等互动过程达成的‘共识’，是不同社会主体基于主观因素对科学结论做出的选择性认知”。[26]（p161-162）显然，“社会理性建构论”与“科学理性决定论”是对立的，前者的本质是价值论，属于哲学上的价值论范畴，后者的本质是认识论，属于哲学上的认识论范畴，二者认识事物的方式迥然不同。

在碳排放环境风险评估议题上，“科学理性决定论”者对“社会理性建构论”者的批评主要集中在后者对科学知识的产生和对碳排放的事实认识上。

一方面，碳排放的事实、归因和损害后果间的割裂。在“科学理性决定论”者看来，碳排放的事实、归因和损害结果间形成一个完整的逻辑链条，不能忽视任一环节：碳排放的事实主要由控排企业等人为原因导致，控排企业等人为原因产生的过量碳排放又致使生态环境、公众健康遭受损害，这些损害促使人们采取规制行动。而“社会理性建构论”者通常是根据自身利益或价值等因素人为地割裂碳排放事实与损害后果间的内在联系，即只强调控排企业等产生的碳排放的事实或过量碳排放的后果，而不考虑二者的因果关系。譬如，对二氧化碳浓度的升高与生态环境、公众健康损害的结果的关系不加论证，仅仅强调其一予以渲染以博取公众的道德围观。

另一方面，因果关系认知的预设倾向。“社会理性建构论”者在论证控排企业等产生的碳排放的事实与后果间的因果关系时，有种预设倾向：潜在地认为二者存在因果联系，不必进行论证，因而把关注点集中在碳排放产生的后果上。“科学理性决定论”者据此进一步指出，“社会理性建构论”者的观点反映到碳排放环境风险评估立法时会出现目标的多元化问题，这是由于多元参与主体的立场、价值观和利益观等方面存在差异，可能会基于自身诉求而主张不同的风险评估标准、方法等，这会偏离“碳排放环境风险规制”目标。

五、碳排放环境风险评估合法性危机之探源

碳排放环境风险评估阶段之所以会出现合法性危机，主要是因为在风险的识别、测量和评价过程中不仅有科学自身的局限性，也有主体价值选择上的不确定性及保障制度的缺失。

（一）碳排放环境风险评估中科学理性的局限。

“科学理性决定论”遭受公众质疑，主要由于当今所处的风险社会是一个科学知识极度匮乏的时代，是一个决策于未知的时代，以致无法在碳排放环境风险评估议题上获得确定性结论。这主要体现在：

1.碳排放环境风险知识的有限性。

面对碳排放环境风险这种复杂的新型环境风险，专家知识出现了不完备性、模糊性等现象，无法满足风险评估的现实需求。原因主要有两个：一方面，碳排放环境风险形成逻辑的复杂性。即，碳市场中控排企业的配额获取行为与生态环境、公众健康损害间的因果关联存在识别、测量等方面的困难，如测量方法不够科学、测量工具不够精确、运用模型误差高等。这些问题势必会增加碳排放环境风险评估专家判断的难度，这种难度是科学认识水平的客观不足造成的，而科学发展通常是个渐进的过程，要改变专家知识匮乏需要大量的科学研究，往往需要等到气候变暖事件频发、造成损失的情况下才能积累相应的经验知识。在此之前专家所进行的碳排放环境风险评估就表现出模糊性或凭直觉开展，这与一般公众的评估效果并无差别。另一方面，碳排放环境风险数据具有不确定性。碳排放环境风险评估涉及大量的数据信息，这需要一定范围内的企业的全面配合，需要企业公开化石燃料燃烧活动、能源利用活动、工业生产过程等方面的完整、真实、可靠的碳排放数据信息，但企业大多出于商业秘密的缘由或拒绝或不如实公开，这就令专家基于这些数据所做出的评估结论具有不确定性。

2.碳排放环境风险评估专家的不可靠性。

实践中，碳排放环境风险评估专家的不可靠性主要体现在：其一，专家不能以发展的眼光看待理论知识。如，专家们所建立的知识体系本应是开放的，随着时代的进步，知识需要不断得到检验、补充、完善或更新，而时下专家却将其作为一个封闭的认知体系，将其所拥有的知识视为终极知识。其二，专家的专业偏见。实践中，风险评估的主导专家通常只认可本专业的评估结论，而对其他专业的专家意见则表现得不够包容，甚至很少邀请其出席评估活动，出现“一叶障目，不见泰山”现象。如，在碳市场主管部门组织的涉及碳排放控排的一些评估活动中，几乎由来自经济学、环境科学等个别领域的“熟面孔”专家主导，很少出现其他领域的专家的身影。其三，专家的中立性不足。实践中，与会专家常常受雇于碳市场主管部门、控排企业，其可能出于自身利益的考虑而做出一定程度的偏袒意见。碳市场中一种很常见的现象是，碳市场主管部门所邀请的专家，往往就是该市场机制的（参与）设计者，一旦企业或公众对相关问题产生怀疑，他们会根据主管部门的指示做出解释或回应。更深层次的原因则是环境管制理念与合作规制理念下碳排放环境风险评估中专家定位的差异。

3.公众知识与专家知识的竞争。

当今社会，随着知识传播和获取手段的多样化，教育水平和教育质量的被重视及平等、权利等观念的普及，公众的知识水平和认知能力等方面都有显著提高。这使得他们不再像过去那样盲目崇拜专家，而是开始运用自身掌握的知识来审视与评价专家知识。公众在环境风险评估问题上拥有独特的知识系统，这种知识系统对专家知识构成挑战，甚至会影响到专家系统的可信度。[24]（p164-165）

反映到碳排放环境风险评估议题上，专家借助的是科学知识，公众理性则多是凭借经验和直觉。公众往往通过主观感受、联想、图像等方式认知碳排放环境风险，例如，生活在大型水泥、钢铁、金属冶炼等“高能耗、高排放、高污染”控排企业周边的公众会较为快速地对环境中的不确定或威胁性因素产生惊慌、焦虑等情感反应。对公众的这种反应应全面看待，在部分极端事件上，公众可能由于受到可得性启发而表现得过于担忧，如过量碳排放可能导致“传染病蔓延”“空气污染加剧”“人体免疫系统受损”等。但是，我们不能因此说公众在碳排放环境风险评估上的认识是错误的，这是由其独特的区别于专家的价值体系所决定的。譬如，公众反对控排企业引致的碳排放环境风险，主要是由于对碳排放环境风险倍感陌生、对其危害性存在认知困难以及控排企业行为和危害后果间存在间接性。可见，公众所掌握的这些背景性因素对于评估碳排放环境风险的程度具有一定说服力。此时简单地否定公众关于碳排放环境风险的评估方法及依据该方法所得出的结果显然是不可取的，尤其是在一个涉及多元利益、价值的风险社会背景下。实际上，专家借助数据所做出的碳排放环境风险评估是一种定量评估，而公众凭借直觉和经验所做出的评估则为一种定性评估，后者考虑了专家所忽略的一些合理因素，令风险评估的内涵更丰富。在此意义上，可以说没有社会理性的碳排放环境风险评估是空洞的。加之，实践中专家间就碳排放环境风险评估存在观点分歧和对立，这更强化了公众对专家碳排放环境风险评估的不信任感。

（二）碳排放环境风险评估中民主理性的阙如。

碳排放环境风险评估中“社会理性建构论”受排斥的制度原因在于：公众参与碳排放环境风险评估缺乏制度保障，碳排放环境风险评估缺乏有效的信息沟通机制。

1.公众参与碳排放环境风险评估缺乏制度保障。

碳排放环境风险评估不应仅局限于科学理性，还需要民主理性，并且应该有相应的程序保障后者的实现。哪怕公众可能缺乏碳排放环境风险评估的专业知识，也可能会基于感性而表现出情绪化或者非理性的行为，甚至其参与还可能会引致利益和价值冲突，阻挠或延缓合理评估结论的做出，[27]（p181）但也应让利益相关者或较广泛的公众参与碳排放环境风险评估过程，充分听取不同的利益诉求与主张，这既是对公众诉求的尊重、关注、考虑与回应，也是公众参与制度内在的、独立的民主价值。[28]（p11-20）当前，在碳排放环境风险评估阶段，普通公众始终被置于被动接受者、服从者地位，未有制度化的保障使其参与其中。

目前，我国尚未出台专门的应对气候变化法，现行的《大气污染防治法》《碳排放权交易管理办法（试行）》等有关温室气体控制立法并未规定碳排放环境风险评估中的公众参与。虽然新修订的《大气污染防治法》在第2条第2款提出“大气污染物和温室气体协同控制”，第28条要求“建立和完善大气污染损害评估制度”，但由于二氧化碳等温室气体并非大气污染物，所以这里的评估制度并不适用于碳排放环境风险评估，有关公众参与的条款自然无法适用。《碳排放权交易管理办法（试行）》共8 章43条，不仅未规定“碳排放环境风险评估制度”，也未赋予公众可以参与该类评估活动的权利。国家发改委牵头起草的《应对气候变化法（初稿）》尚未对外公开，中国社会科学院研究项目组起草于2012年的《应对气候变化法》（征求意见稿）（以下简称“《意见稿》”）反映的立法动向或可供我们分析。《意见稿》第79条虽然对“温室气体减排预评估”进行了规定，要求“和节约能源评估、环境影响评价结合进行”，并强调评估主体为“有资质的机构”，但却没有规定公众参与“温室气体减排预评估”的权利。显然，《意见稿》关于碳排放环境风险评估的制度雏形依然遵循的是科学理性模式，公众被排斥在外。

2.碳排放环境风险评估缺乏有效的信息沟通机制。

由于碳市场主管部门、相关领域专家、控排企业和公众在风险评估中扮演着不同的角色，拥有不同的信息资源，发挥着不可替代的作用，理想的碳排放环境风险评估需要这些主体的共同参与，各主体在信息交流、沟通和协商的基础上就风险评估中的一些问题达成共识，避免科学理性与专家理性的对立与偏颇。显然，这需要立法提供一套信息沟通的保障机制。然而，审视现行立法，无论是《大气污染防治法》等环境污染防治立法，还是《碳排放权交易管理办法（试行）》等碳市场管理立法，均未对碳排放环境风险评估中的信息沟通机制做出规定。

六、碳排放环境风险评估合法性危机的克服

从传统环境管制理念下碳排放环境风险评估中出现的合法性危机，可以看出现行环境法的制度设计存在不适用或缺失问题，难以科学、合理应对碳排放环境风险。合作规制理念能够平衡科学理性与民主理性的紧张关系，能够整合二者的优势。因此，该理念指导下的碳排放环境风险评估制度的立法设计需要重新认识科学理性和民主理性，才能克服风险评估危机。

（一）科学理性：由“客观理性”到“共同体高度认同”。

长期以来，科学被认为是一种客观理性，具有“先验性、至上性和至高无上的权威”。[29]（p81）由此，一切以“科学”名义所进行的活动就潜在地被认为是合乎理性的、客观的、正确的，不容置疑和批评。显然，这种认识没有意识到上述提及的科学理性的局限性，没有认识到科学自身的开放性、发展性。正如美国学者苏珊·哈克指出的，这种科学主义“过分夸张了对科学的遵从，过分殷勤地把科学提出的任何东西奉为权威，摒弃任何对科学或科学实践者的批评，并把其视为反科学的偏见”。[30]（p2）

实际上，科学并非神圣的，从语言（哲）学的角度来看，科学是人类理性创造的产物，是由语言符号进行表达的语言体系。科学作为一个特殊的语言体系，往往首先需要进行某种前提性假设，继而进行逻辑推演。在这一过程中，符号语言发挥着极其重要的作用，其呈现出四个方面的特质。其一，可分离性，即语言与语言主体相分离，所以可以传递至不同的范围。其二，可组织性，即语言由基本语言符号组成，可以表达出无穷的语义。其三，理智性，即语言是基于人类理智的产物，且遵循一定的理性规制。其四，可继承性，即语言可被继承，并世代相传。由于每个人掌握符号语言的能力不同，由此形成的科学认知也就不同（如上文提到的专家分歧、对峙）。但是，科学可以借助符号语言实现由“个体认知”向“共同体认知”的转变。譬如，通过符号语言的可组织性，可以把专家个体分散的知识与经验积累下来，逐渐形成整体的知识体系；通过符号语言的可分离性、理智性和继承性，可以对部分专家的知识进行批判、矫正，提出共同体高度认可的知识体系。

同样，评估碳排放环境风险的科学既是一种特殊的理论体系，也是一种语言体系，它不应是个别专家理性的产物，而应是所涉专家共同体的理性产物，需要不同专家间的合作。因此，碳排放环境风险评估制度设计时需要扭转环境管制理念下风险评估中科学之“客观、真理”认知，应充分体现出合作规制理念下的专家“共同体高度认同”的科学认知。

（二）民主理性：由“公众个体理性”到“公共理性”。

人们对民主理性的排斥与批判，主要因为每个参与者在利益诉求、价值观等方面存在差异，且这些影响因素具有易变性，最终达成的共识可能具有浓烈的主观色彩、缺乏足够的客观性，由此形成的碳排放环境风险评估结论就可能损及环境公共利益。这些担忧是必要的，也因此引出了人们对民主理性的反思。那么，民主理性应如何超越公众个体理性？公共理性由此受到青睐。

所谓“公共理性”是指具有平等公民资格的社会成员所持有的理性，其以追求公共善为目的。[31]（p161）这一理性具有以下特点：第一，公共理性承认公众理性的差异化。公共理性认识到，公众即使在道德观念和价值立场方面拥有普遍认知，但是其因社会分工、文化境遇等不同，在对某一理论体系的认识方面却不可能完全一致。第二，公共理性超越了个体观念。公共理性以合理善的共同追求为目标，以此化解公众理性差异带来的矛盾与冲突。这是因为公众的自利追求和妥协结果均会损及社会公共利益，而公共理性则是意识到一些原则的遵循对于公共利益的必要性，以此原则达成的共识不再是公众个体诉求的妥协，而恰恰是出于公共利益。第三，公共理性基于共同体。公共理性以共同体为基础，不同共同体的社会成员可以经由公共理性的交流、协商达成相应的共识内容。第四，公共理性适用于公共领域。公共领域催生于国家与市民社会的紧张关系之中，其前提是“市民社会对私人领域的公共兴趣不仅要受到政府当局的关注，而且要引起民众的关注，把它当作是自己的事情”。[32]（p22）由此，公共领域并非公共权力领域的同义表达，而是由市民社会中私人集合而成的公众的领域。它是社会交往的场合，其为公众以公共自主的方式参与公共事务，为人之理性提供了平台。公共理性所体现的公众就公共事务所展开的商谈正是在公共领域展开的。

合作规制理念蕴含着协商民主的观念，协商民主又体现出平等性、公共性、合意性等核心观念，这使得公共理性和合作规制理念有着内在的紧密联系。公共领域（如碳排放环境风险评估）既是公共理性的平台，也是合作规制的场域。甚至可以说，合作规制中的民主理性是面向公共领域的一种公共理性。这种公共理性有助于化解对民主理性的质疑，有助于合作规制中公众参与质量的提升，有助于主体间信息的有效沟通。因此，合作规制理念下的碳排放环境风险评估制度设计既要保障公众的有效参与，又要确保主体间信息的沟通。