基于开放式智慧高速公路服务区与城市TOD 发展的思考

林璋璋

（浙江省交通规划设计研究院有限公司，浙江 杭州 310011）

引言

近年来，随着高速交通公路网络的完善及管理理念的不断创新，高速公路服务区设置方案已得到广泛重视，其规模在不断扩大，智慧化程度不断提升[1]。综合型、智慧化高速公路服务区不断涌现。所谓智慧服务区是指服务区与互联网融合发展，形成“线上与线下互动、需求与资源匹配、管理与服务共融”的新业态、新模式，从而实现民众出行更便捷、服务商服务更人性和行业管理更科学[2]。在信息技术的推动下，各地主题鲜明、管理先进、功能齐全的综合智慧服务区不断涌现，如浙江省沪杭甬高速嘉兴服务区、江苏省沪宁高速阳澄湖服务区和重庆市沪蓉高速围龙服务区等。

但是高速公路服务区的快速发展却与所在地周边区域的发展缺少联动。主要原因是传统的高速公路服务区出于对行车安全、方便管理的考虑，均采用全封闭的模式，这种方式给所在地居民的出行带来了诸多不便，也难以充分发挥服务区对当地社会经济的辐射带动作用，令高速公路客流与周边城镇缺少必要的交流。而开放式服务区建设的探索和发展有望改变传统服务区对所在区域的屏蔽效应，充分发挥了服务区的枢纽和辐射作用，将服务区的运营与当地社会发展进行融合，既提升了高速公路服务质量，又改善了当地居民的交通出行，促进了地方经济发展[3]。浙江杭州绕城高速西复线富阳、江西上浦高速信州等服务区正在积极推进开放式服务区的建设试点工作。

TOD 模式是一种公共交通基础设施与城市开发有机结合的新型发展模式，也是在当前国内外交通规划和建设中得到快速发展的建设模式。而高速公路的开放式智慧服务区为周边城市的TOD 开发提供了新思路。

1 围绕高速服务区快速推进TOD 发展的方式值得探索

1.1 TOD 是解决城市发展、治理交通问题的一剂良方

随着城市化进程的快速推进，我国相当多的城市原有城区规模已不能满足发展需求，城市开发正在谋求向更大空间框架拓展。然而，随着城市范围的扩大，公共交通问题又成为了急需解决的重要问题，因此，TOD 开发方式成为了当前解决城市发展和公共交通问题的有效途径。

所谓“TOD”指以公共交通为导向的城市开发，在规划一个居民区或者商业区时，使公共交通的功能最大化的一种规划设计方式，即每个社区均围绕公共交通站点进行高强度开发，拥有紧邻站点的多种用途核心商业综合体，同时还设有办公区、开敞空间、居住区、次级区域，其特点就在于集工作、商业、文化、教育、居住等功能于一身，使居民能方便地选用多种出行方式。

TOD 可以有效扩大城市规模，改变以往城市“摊大饼”式的扩张方式，以公共站点为载体的TOD 开发，能够创造紧凑型城市空间，促进城市的“精明”发展；可以有效提升公共交通网络的整体服务水平，带来了城市功能的改变，实现社区发展和公共交通的共赢；可以提高城市公共交通运行效率，为交通发展面临的投融资难题提供结题思路；还可以提升城市土地资源集约利用水平，TOD通过促使城市居民采取公共交通出行，限制了小汽车过多占用有限的空间和道路，高容积率的开发不仅为站点带来了大量客流，也保障了周边土地价值的最大化利用。

1.2 TOD 中公共交通方式的选择

TOD 这个概念最早由美国建筑设计师Harrison Fraker 提出，主要是为了解决二战后美国城市的无限蔓延，而采取的一种以公共交通为中枢、综合发展的步行化城区。其中，作为支撑的公共交通方式包括地铁、轻轨等轨道交通及巴士干线等公路交通。2000年左右，TOD 的概念开始引入我国，成为了化解城市化快速推进和交通拥堵问题的一剂良方。目前国内的TOD 开发基本围绕铁路与轨道交通站点为主，这种公共交通方式的选择在实践中遇到了不少问题。

首先是铁路的运营调度难以满足中短途客流公交化的出行需求，虽然我国铁路网规模巨大，总里程已经达到14.14 万公里，位居世界第二，其中高速铁路3.6 万公里，稳居世界第一，但是，目前建成的铁路网还是以跨区域的干线铁路为主，城际及支线铁路为辅，旅客运输也是以中长途为主，短途为辅。因此，现阶段铁路的运行图排布难以满足中短途客流公交化的出行需求；其次轨道交通建设成本高昂，盲目发展受到限制。2018年国务院颁布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52 号），进一步抬高了城市建设轨道交通的门槛，规定申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300 亿元以上，地区生产总值在3000 亿元以上，市区常住人口在300 万人以上；申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150 亿元以上，地区生产总值在1500 亿元以上，市区常住人口在150 万人以上。另外，虽然近年来我国铁路与轨道交通建设取得了举世瞩目的成就，但是整体路网密度仍然偏低，完全依赖铁路与轨道交通发展TOD 仍然受到交通条件的限制。

1.3 高速公路是实现TOD 快速发展的有效路径

从我国目前交通发展现状来看，高速公路发展普遍领先于铁路及轨道交通，以浙江省为例，目前高速公路的路网密度为5.0 公里/百平方公里大幅度领先于铁路及轨道交通的2.9 公里/百平方公里（其中高速铁路为1.4 公里/百平方公里）。与此同时，省内大部分地市已具备有环线、射线高速公路网条件，在实施开放式智慧服务区的情况下，于高速公路沿线公交化开行中短途快速客车，完全可以解决点到点的快速公共交通问题，具备组团式布局高速公路的开放式服务区周边进行TOD 开发的条件，由此有望推动功能区、卫星城、城市组团等形态为支撑的城市格局的快速形成。

2 新思路下服务区设置方案的要点思考

陈国梅[4]对开放式服务区的设计原则进行了系统研究，万俊斌[5]对服务区与地方经济统筹对接发展新理念进行了总结，崔优凯等对智慧服务区的功能及配置要求进行了明确[7]。结合开放式、智慧化和TOD 三大特征，新思路下服务区的新建与改造应遵循四个要点：

2.1 严格论证选址和规模

围绕开放式智慧服务区实施的TOD 开发虽然具有提升服务、改善出行和促进经济发展的优点，但是同时也有投资大、占用土地资源多、投资回报周期长等系列问题。在投资决策阶段，应根据高速路网的基本情况（包括路网密度、服务区建设面积、旅客周转量、服务区驶入率等指标）和服务区辐射区域的经济发展情况（包括人均GDP、人均社会消费品零售总额、人均可支配收入、就业率等指标），深入分析服务区设置与区域经济发展的联动关系，审慎论证服务区的选址和规模，使其经济效益和社会效益最大化。可以探索通过交通与社会经济耦合度C作为决策服务区选址和规模的依据[6]，计算公式如下：

其中f（x）是交通综合评价函数，考虑路网密度、服务区建设面积、旅客周转量、服务区驶入率等变量；g（y）是社会经济综合评价函数，考虑人均GDP、人均社会消费品零售总额、人均可支配收入、就业率等变量；k 为调节系数。

2.2 与所在地的有效资源融合发展

在保证高速公路封闭式运营、有效收费的前提下，服务区的设置方案一要有控制的与周边区域地理相通，成为周边区域的经济中心，周边区域则成为服务区发展的后方腹地，发展临服务区经济。二要与所在地区政府统筹服务区及其周边区域产业、城镇、乡村振兴等重大发展战略、规划的制定，使服务区与区域经济一体化发展。三要普查所在区域的优势资源，根据地方资源，通过项目凝聚服务区和所在区域的人、财、物等发展要素，实现服务区与地方发展要素的融合使用。

2.3 设置顺畅的内外部道路交通

对于服务区内部交通，考虑服务区实行开放式管理后，人流、车流和物流等势必大幅增长。有条件的情况下，在常规设置贯通式匝道进出服务区的基础上，额外设置环绕服务区的外围匝道，从而分散进出高速公路的车流，避免服务区内部的车流交错，提升服务区的使用品质。同时，也为TOD 将来的发展奠定交通基础。对于服务区外部道路，要加强与所在地政府的规划、交通和自然资源部门衔接，确保进出服务区道路与地方交通干道的顺畅连接，确保连接线工程与服务区建设同步规划、同时建设、同步通车。

2.4 实施管理的全面智慧化提升

由于服务区与城区之间的紧密联动以及商业开发规模的迅速扩张，开放式服务区的人流、车流和物流势必大幅增加，对服务区智慧化提升的需求尤其迫切，应基于新一代信息技术，充分考虑服务区的总体布局、区位特征、开发业态、交通流量及相关基础设施条件等因素进行总体规划，建设智慧服务区。智慧服务区应具备包括实时客流与车流展现、个性化交通导向、停取车指引、商业展示与消费引导等基础服务功能，以及智慧加油站、智慧商场、智慧垃圾处理、智慧污水处理、智慧公厕等基础设施配置。

3 推进基于服务区TOD 落地实施的相关建议

3.1 积极转变观念，路地形成联动机制

要推动基于高速公路开放式智慧化服务区开展的城市TOD 开发，首先要求服务区所有者和经营单位积极转变封闭运营的传统观念，主动和地方政府、当地有效资源的所有者对接，拓展服务区发展的新空间；其次要求地方政府将高速公路开放式服务区的TOD 开发提升至城市未来发展的战略高度，作为引领城市空间重塑、优化产业布局的重要途径，坚持路地“一盘棋”思想，积极主动匹配土地、资金等资源支持开发建设。

3.2 强化顶层设计，搭建高效的工作架构

基于高速公路开放式智慧服务区开展的城市TOD开发涉及多部门、多专业、多产业链的高度整合和协同发展，需要强化源头策划和顶层设计，理清TOD 项目参与各方的利益关系，形成城市发展利益共同体。搭建多方参与、全程连续、前后闭合的工作架构，统筹考虑、共同协商解决在开放式服务区规划、设计及建设阶段面临的各类问题，不断调整、优化规划设计方案，以达到预期的最优效果。

3.3 更新营建理念，智慧化提升开发成效

目前，浙江省正在加快推进未来社区建设，数字化是聚焦的三维价值坐标之一，在所要打造的未来交通、未来建筑、未来治理等九大场景中，数字化、智慧化是关键性支撑。这与开放式智慧服务区的开发理念高度契合，未来社区的营建，完全可以导入到基于高速公路服务区的TOD 模式中去，以“智慧+”提升社区和服务区的互动和能级，实现“社区+服务区”的双区共赢。

4 结束语

本文针对国内部分省市推行开放式高速公路服务区试点的动态，创新性提出并系统阐述了开放式服务区与城市TOD 结合发展的新模式，探讨了这种结合发展模式实现的可行性路径，提出了落地实施的相关工作建议。本文提出的理念、模式是推动“社区+服务区”双区共赢的有效方式，如果得到成功应用，能为服务区的转型升级、TOD 的快速发展做出贡献。