乡村社会治理中的地权因素分析

段 绪 柱

(黑龙江大学 政府管理学院，哈尔滨 150080)

农地产权制度型塑了乡村社会的基本利益结构，这种利益结构影响着自治权力结构的形成，决定着农民、自治组织等的行为选择。产权虽形式上表现为物与人的关系，但其本质是产权主体与其他社会主体的关系。产权体系是影响经济绩效和社会发展的主要因素之一，其一定意义上说是社会的基本规则，具有十分重要的功能。土地问题始终是中国社会的核心问题，几千年来，农地制度型塑着中国的基本社会经济结构，土地秩序“是主宰中国社会兴起与衰败、和谐与冲突的首要逻辑”[1]。

一、我国现行农地产权制度

经过持续的变革，我国形成了独特的农地所有权制度、农地使用权制度和农村土地管理制度。在现有的农地产权制度下，农民拥有集体土地的共同共有权、承包经营权及其衍生的收益权和一定范围的处分权，形成了农地权利体系：集体土地所有权是原权利，是农地权利体系的基础；以集体土地所有权为基础，派生出农地承包经营权，集体建设用地使用权，宅基地使用权，地役权，自留地、自留山使用权、征收征用补偿权等权利；并由集体土地所有权、承包经营权衍生出农地流转权等。

《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》等法律和法规对农地所有权进行了规定，构成了从国家基本大法到具体法律的农村土地所有权制度体系。《中华人民共和国宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《中华人民共和国民法典》第260条规定，“集体所有的不动产和动产包括：(一)法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；(二)集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；(三)集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；(四)集体所有的其他不动产和动产。”第261条第1款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”第262条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：(一)属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权；(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权；(三)属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

2.农地使用权制度

耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地实行承包经营制度。农地承包经营者拥有承包经营权，并且可以将土地承包经营权互换、转让。《中华人民共和国宪法》第8条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”《中华人民共和国民法典》第261条第2款规定，应当依照法定程序经本集体成员决定的有：“(一)土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的组织或者个人承包；(二)个别土地承包经营权人之间承包地的调整；(三)土地补偿费等费用的使用、分配办法。”第263条规定：“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。”第330条第2款规定：“农民集体所有和国家所有的由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第125条第一次明确以法律的形式规范了土地承包经营权人对其承包经营土地的占有、使用和收益的权利。虽然《中华人民共和国物权法》被废止，但2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国民法典》第331条将《中华人民共和国物权法》第125条的具体规定再次一字不差地予以表述：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”第332条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。前款规定的承包期限届满，由土地承包经营权人依照农村土地承包的法律规定继续承包。”第334条规定：“土地承包经营权人依照法律规定，有权将土地承包经营权互换、转让。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”农地使用权是从农地集体所有权中分离出来的权能，具有一定的独立性和排他性，可以依法流转，它不仅是指直接的农地使用，如耕种、养殖等，它还包含着农地使用权人在法律允许的范围内，对特定农村土地占有、使用、收益和有限处分的权利，具有一定的物权性质。

3.农地管理制度

农地管理制度不是农地产权制度的内容，但农地管理制度影响着农地产权权能的分布、产权主体的行动空间、产权利益的分配、产权主体间关系以及产权主体与国家间关系。

严格的农地用途管制和基本农田保护制度。《土地管理法》第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”我国建立了世界上最严格的耕地保护制度。《土地管理法》第30条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”第33条规定：“国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护：(一)经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；(二)有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；(三)蔬菜生产基地；(四)农业科研、教学试验田；(五)国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。”《基本农田保护条例》第9条规定：“省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上，具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。”《土地管理法》第35条、《基本农田保护条例》第15条均对基本农田用途有严格规定，重点项目确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准；永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。

农地征收制度。《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第45条明确为了公共利益的需要，确需征收农民集体所有土地，可以依法实施征收的六种具体情形。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，基本农田、永久基本农田被占用需由国务院批准。除了土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。此外，第48条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”

二、农地产权制度对乡村社会治理的影响

1.一定程度上私人领域的公共化

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农地产权是农地权益人对其所拥有的土地权益(所有权、使用权等)行使各种行为的权利，表现为人与地的关系(即农民占有、使用、收益和处分土地权益)；农地产权是农地权益人有禁止他人对其权益为任何行为的权利，表现为农民与其他个体或组织之间的关系、农民与集体之间的关系以及农民与国家之间的关系。

在农地集体所有、农民拥有承包经营权的基本产权结构下，农民拥有集体土地的共同共有权和承包经营权。农民能够基于共同共有权获得应得的征地补偿费，自主地选择承包土地的经营方式或者将其流转并获得相应的收益，同时有权参与集体土地使用权的处置。一定意义上说，农地产权制度给农民划定了一块“私人领域”，在产权权利范围内农民可自由作出自己的行为选择；农民农地权利受法律的保护，不受任何组织和个人的非法干预，这就限定了其他社会组织(包括政府)和个人的行为界限，为农民划定了一条保护线。

农地产权制度和“三权分置”已给农民巨大的农地“私人领域”和自主行动空间，但有时又会被一些地方政府公共化。一是农地产权的集体所有限制了农民自由选择权的空间。农民拥有的是共同共有权，其所有权的行使被赋予给村委会等组织，农民自主选择的空间受村集体选择的限制。二是维护少数村民合法权益的机制尚不健全，“少数服从多数”原则可能会侵害部分农民的权利和选择自由。如《土地承包法》规定：“承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。绝对多数决定重要事务是现实的必然选择，《民法典》第265条第2款明确规定：“农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”但起诉成本、距离的问题以及法律意识不强等使一些农民除了抱怨外只能选择沉默，他们的合法权益和合理诉求无法得到回应。

2.地权共有导致农民集体的相对封闭性

农地归农民集体所有的产权结构决定了乡村社会无法进行更大范围的自治和联合，使农民集体成为一个个相对封闭的社区。一方面，一个农民集体就是一个财产共同体，共同体内成员不愿外部成员加入摊薄自己的农地利益和其他利益，因此集体外部的人员成为集体成员的可能性极低。而外来人口无法融入，也不利于乡村社会基于自然的交往和利益交融而形成的整合。另一方面，由于土地是农民共同共有(包括农业用地和宅基地等所有农地)，不同集体间的农民无法进行自由的资产交换和流动，尤其是宅基地只能在集体内部转让，也使得农民只能生活在自己所在的集体，这使得集体反倒成了封闭的社区，不利于农民自然聚集与小城镇建设。

农地集体所有一定程度上造成了乡村社会自治权力的封闭性。乡村社会最重要的自治组织是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》建立的村民大会、村民委员会等组织，村民委员会是当前乡村社会最为重要和普遍的农民集体土地所有权的行使主体。村民委员会由村民大会选举产生。村民大会的权力包括：评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定；土地承包经营方案、宅基地的使用方案、征地补偿费的使用、分配方案等等涉及村民利益的重要事项，都须经村民会议讨论决定方可办理。土地集体所有制使涉及土地的所有问题都是集体的公共事务，被纳入自治范围。为维护自己的既得利益或现有利益不减少，村民的合理选择是尽可能地减少可能影响自己利益的人参与村民大会和村委会选举。虽然2010年10月28日十一届全国人大常委会第17次会议在修订《村民委员会组织法》时，新增了“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”，应当被列入参加选举的村民名单，但事实上，村民会议或村民代表会议同意的概率并不高。归根究底，是农地产权制度使得外来人员无法参与乡村社会的自治，这进一步加剧了村民自治的封闭性。

3.自治组织与农地所有权代行者同一的内在冲突

《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”村委会是村民自治性组织，理论上其权力应仅限于村内的公共事务，但问题在于农地归集体所有，《民法典》《农村土地承包法》等法律又明确赋权村委会、村民小组代表集体行使农地所有权。《村民委员会组织法》第24条明确规定，土地承包经营方案、宅基地的使用方案、征地补偿费的使用、分配方案等问题需经村民会议讨论决定方可办理。“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”《农村土地承包法》第19条对农地承包方案规定，需经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。

村委会既是村民自治的组织形式，又是农地所有权的代行者，两种组织性质的行为逻辑存在着内在冲突：自治遵循民主的逻辑，少数服从多数是最基本的达成一致方式；而农地权利具有财产权性质，财产权是公民的基本权利，基本权利具有优先性。“经营性土地的利用、交易、定价，都需要实际使用土地的当事人按照风险和机会成本因素做出决策，决不能按‘少数服从多数’原则去办。集体产权的行使与巨大的土地利益牵扯在一起，权力的含金量就会提高，在选举中就会出现好勇斗狠的恶性竞争；村干部当选以后也会经不住利益诱惑。”[2]正是将自治的逻辑用于农地权利的处分，才导致一些乡村社会的冲突，使土地问题成为农村群体性事件的重要根源。

三、明晰农地产权关系，健全“三权分置”，推进乡村社会治理现代化

农地问题的本质是地权与地利之争。“从根本上说，农村持久而普遍的农地之争和冲突根源于农村土地‘两权分离’的矛盾及其制度安排的缺陷以及城乡土地制度‘二元结构’的非平等性。”[3]而农地问题的解决则在于农地产权权利的明晰化，在法律许可的范围内，产权主体可依法对抗任何权利和权力，拥有完全的自由选择权；消除土地产权歧视，实现同地同权；尊重农地权利人的权益，平衡公共利益与农民的权益，且平衡的依据是基本法律，解决争议的最后选择是司法；将法律赋予农地权利人的权利实质化。“好的土地法制系统有两个要点：第一，尽可能使名义法权和经济意义上的权利统一起来；第二，实际权利要有利于提高土地资源利用的效率和公平程度。”[4]

1.充分尊重农民的选择权，限定政府的行为边界

在农地产权制度改革中，政府最重要的职责是界定产权与保护产权，是平衡农民的利益与国家公共利益，将农地争议解决机制法制化、制度化。政府在调整农地制度时，要充分维护农民的合法权益，尊重农民法律规定范围内的选择权，因势利导，使农地产权制度因内在的利益均衡而具有自我实施的能力。政府只能以收取法定税费的形式参与农地利益的分配，避免通过行政手段参与农地利益的分配，甚至以剥夺农民正当农地权益的形式获取地方财政收益的最大化。

2.明晰农民农地权利，以权利对抗部分地方政府的不当行为

建立健全农地保护制度，保证农民的农地权利受到宪法与法律的保护。权利一定意义上说是他人的成本。权利与义务、权利与责任的不对等一定程度上改变了农地相关各方的行为成本与收益，扭曲了部分主体的行为选择。明确的界限是确定各方权利义务的基础，是管理科学化、高效化的前提。要明确农地集体产权的边界及权利内容，进行农地有序开发、管理，维护各方权益。进行集体农地产权登记，明确集体土地的边界。在空间上，确定各农村集体的土地范围及边界，为农地规范管理和纠纷解决提供基础信息。一是明确国有土地与集体土地的界限，为政府与集体可能的争议解决提供根据。这样既可以避免地方政府以信息和政策的优势侵害甚至剥夺农民的集体土地权益，也可以避免农民集体侵占国有土地。二是明确相邻农民集体间，农民集体与国有林场、农场等的边界。

3.使集体土地所有权可操作化，并实现财产权与自治权适度的分离

简化农地所有权代行主体，明确具体农地的权利代行主体、各主体的权力和相互关系，建立更为明确和可操作的制度，以保证普通农民能够直接参与农地所有权权能的行使。

首先，简化农地所有权代行主体，明确主体间关系。由于抽象的农民集体无法直接执行农地所有人权能，所以法律将农地所有权的行使交予代行主体，如村民委员会、村民小组、村集体经济组织、村内两个以上集体经济组织、乡镇集体经济组织等。之所以会有如此多的农地所有权代行主体，是基于家庭联产承包责任制在建立之初的农地实际经营多主体的社会现状，以及《村民委员会组织法》的相关规定。要根据各地的具体情况，简化农地所有权代行主体，并明确其在农地所有权行使中的权利(力)及各主体间的相互关系。

其次，健全制度，保证农民能够参与农地所有权的行使。相关的法律法规提供了农民参与农地产权运作的机制。如《村民委员会组织法》规定土地承包经营方案、宅基地的使用方案、征地补偿费的使用、分配方案经村民会议讨论决定方可办理，村民会议应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，且所作决定应当经到会人员的过半数同意。《农村土地承包法》第28条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”《土地管理法》《农村土地承包法》等法律的相关规定属于《村民委员会组织法》规定的“法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定”情形。这些法规为农民以一定的程序参与农地经营管理提供了保障，但还不够完善。农地权益的处置事关农民根本利益，除《农村土地承包法》等规定的情形外，还应以村民会议的三分之二以上通过，以保障最大多数农民的利益，同时要健全农民权益维护机制，维护少数农民的合法权益，保障所有农民的合法权益。

4.理顺农地承包经营权与集体所有权关系，维护自治中农民的权益

所有权与使用权是具有相对独立性的权利关系。所有权人不能随意剥夺使用权人的权益，当所有权人违反约定时，必须给使用权人赔偿。在农地产权关系中，农民具有双重身份，即其既是农民集体的一部分，又是农地的承包经营者(以家庭为单位)，但这样的双重身份可能存在着利益冲突。在现有的农地产权制度下，农民虽形式上有退出权，但由于以足投票不符合农民的利益，农民不会采取这一方式维护自己的权益，如无相应的制度作为保障，社区中少数人的权益将无法得到保障。因此，农民集体在依法对集体土地进行处置时，必须尊重承包经营者的权利，赔偿承包经营者受损的权益，在双方发生争议时，由法律程序作出最后的裁判。

5.平衡农地利益，实现国家、集体与农民三者关系的和谐

从一定意义上说，农地产权制度是国家、集体与农民间农地利益分配的最基本准则。反之，农地利益分配结构也表现着实际的农地产权状态。

首先，需平衡农地征收征用过程中国家、集体与农民间的利益分配。全面统筹农地增值收益的分配，合理确定中央政府、地方政府、集体与农民间的关系。一是通过中央政府与地方政府农地收益分配机制的调整，使各级政府都以公共利益和可以持续发展为目的来开发利用和管理农地。通过财政体制改革，使事权和财权匹配，减轻地方政府的财政压力，降低地方财政对土地的依赖。二是以法律形式确认农民集体在农地处置中的地位，明确集体所有权的权利内容及其对抗行政管理权的可能及形式，切实保证所有权主体的利益。三是农民集体与农民关系进一步制度化。将农地补偿款的使用发放全过程公开，确保每一个农民的利益；同时赋予农民选择农地补偿款使用方式的权利。

其次，建立统一确定的农地产权规则。由于社会的快速发展，很难保证规则与社会需要的一致。虽然这种不一致是制度创新的起点，但这种不一致却不能持续时间太长，否则社会将陷入无序。为此，一是统一法律法规关于农地产权的表述，建立统一的农地产权基本规则。法律是一个社会的最基本规则，是政府、社会组织和公民可选择行为的集合，它确保社会主体能够对自己及他人行为产生稳定的预期，进而建立良好的社会秩序。因此，应全面整理农地基本法律，保证法律的内在一致。二是法律与政策的一致化。尽可能缩短法律与政策不一致的时间。法律是对社会规律系统化认识后确立的基本社会规则，具有普遍的适用性和局限性。对此，政策可以在一定程度上解决法律的这一问题，但政策不能替代法律。当新情况新问题出现时，贸然制定法律可能会带来更多的问题，一段时间内以一定的政策来解决问题，总结实践的经验与教训，在有了规律性认识后将其上升为法律是符合实际的。三是农地产权规则体系化。具体来说，从宪法、基本法律、行政法规、部门规章、政策，到具体操作规则形成了一个完整的农地产权规则体系，而逐步将规则细化、具体化和可操作化，可以确保各方行为有明确的依据和边界。四是确保规则普遍无差别地贯彻执行。一方面，农地产权规则必须能够规范和约束所有的社会主体；另一方面，农地产权规则必须在其效力所及范围内无差别地执行，以实现全国统一的农地秩序。