美国《国家青少年体育战略》解读及启示

刘 敏，李 俊，李 良

(1.宁波大学 体育学院,浙江 宁波 315211；2.深圳市龙岗区扬美实验学校,广东 深圳 518000；3.江西师范大学 体育学院,江西 南昌 330022)

青少年身心健康、体魄强健是国家繁荣、民族昌盛、社会文明进步、家庭和睦幸福的重要标志，是实现中华民族伟大复兴“中国梦”的重要基础。2007年，国务院印发了《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》，实施10余年来，各省市地区的青少年体育工作开展得如火如荼，青少年体育发展取得一定成绩。2018年国家体育总局等单位共同颁布了《青少年体育活动促进计划》，则是2007年的版本上的继承发展与深化实施。但总体上看，我国青少年体育仍然薄弱，政策法规有待完善……体育组织建设滞后、社会力量参与不够等问题依然不同程度存在[1]。

美国作为世界发达国家之一，各种肥胖、久坐不动、低体力活动等现代文明病是美国政府与卫生部等公共机构关注的问题。据2017年青年风险行为调查(YRBS)：高中报告中的男、女生过去一年中至少参加了一支运动队的比例分别为60%和49%，但随着年级水平的提高，男、女生的参与率均下降[2]。皮尤互联网调查报告称，12-17 岁的青少年中有 95%是互联网用户，80%使用社交媒体网站[3]，是影响相青少年久坐不动、慢性疾病的关键因素。美国于2019年7月颁布《国家青少年体育战略》(The National Youth Sports Strategy，简称NYSS)草案，是总统委员会致力于改善本国青少年体育活动状况的重要措施，具有广泛的影响力。虽然中美囿于国情与体制差异，但NYSS在方法选择、实施措施等方面有许多独特之处，对促进我国青少年体育活动有重要借鉴价值。因而，本文通过对NYSS的颁布背景、实施框架及战略特征进行梳理与解读，以期为完善我国青少年体育活动促进计划提供参考。

1 NYSS颁基本概况

1.1 背景

据统计，2017年6至17岁的美国青少年中只有58%参加体育运动，而处于社会经济地位低下的家庭青少年参与体育运动的人数则更少。研究发现：“由于缺乏身体活动，不仅导致美国公民大约10%的过早死亡率，还造成每年大约1 170亿美元的财政支出用于医疗保健费用”，忽视了体育活动作为医疗用途”[4]。如此糟糕的青少年体育发展状况引起了时任特朗普总统的高度重视。2018年2月，特朗普总统发布了第13 824号行政命令，指示美国健康与人类服务部《US Department of Health and Human Services，以下简称(HHS)》的秘书亚历克斯·M·阿扎尔二世制定NYSS。阿扎尔秘书则委托卫生部长办公室助理(the Office of the Assistant Secretary for Health，OASH)负责执行这项重要工作。NYSS的最终目标是增加低水平社区的青少年体育活动参与频次，鼓励青少年定期进行体育锻炼。在制定NYSS过程中，HHS与总统顾问伊万卡·特朗普(Ivanka Trump)紧密合作，寻求科学界、公众、青少年体育组织和联邦政府的意见。NYSS概述了从青少年到决策者的社会各个阶层如何能够积极改变美国青少年体育发展格局；为青少年体育活动的决策者和参与者提供了可操作的体育活动指南，转变人们对参加体育活动带来健康益处的认识，增加青少年群体对体育运动参与的监测和评估。最终愿景：围绕重新定位美国青少年体育文化，让所有青少年都将有机会参加体育运动，通过体育锻炼帮助美国青少年更加积极、更阳光，为推动一个更健康、更活跃的国家而努力。

1.2 框架

NYSS在具体实施过程中主要通过总统行政命令指导制定纽约州公共服务系统，解决处于低于平均水平、运动机会有限和体育娱乐设施场所不足的体育活动社区；并将体育定义为一种体育活动，通过娱乐或竞争性参与，旨在发展或维持青少年的技能、身体素质、心理健康和社会情感。纽约州社会保障局基于社会生态模型制作了一个实施框架，并总结了影响青少年参与体育多个层面的关键因素(图1)。依据社会生态模型，NYSS从“个人、人际关系、组织、社区及公共政策”五个层面布局，分别制定相应的五个水平的实施措施，帮助青少年养成终身参与体育锻炼的习惯。而NYSS的主要内容与实施框架相一致，主要目的是能够建立符合青少年身心特点的体育活动指南计划基础上，依据社会生态模型办法嵌入到各个领域进行培养，最终纳入“学校—社区—家庭”三维一体的体育活动实践中，确保在促进青少年体育活动方面能够协同与协调发展，同时能够科学、有效地评估他们的体育活动质量。

图1 美国青少年参与体育活动的社会生态模型

2 NYSS战略特征

2.1 制定程序严谨，方法科学

NYSS是由OASH内的HHS疾病预防和健康促进办公室(The HHS Office of Disease Prevention and Health Promotion，ODPHP)领导下进行制定开发。联邦指导委员会组成了四个工作组，每个工作组都围绕着：①提高人们对参加体育运动和定期体育锻炼的益处以及良好营养重要性的认识；②促进私营与公共部门联合，为鼓励青少年定期进行体育锻炼，改善营养与创造优良环境；③制定衡量青少年参与体育运动锻炼指标，为改善美国青少年参加体育运动和定期体育锻炼所做的努力提供参照；④制定一项国家和地方战略来招募体育志愿者，将通过指导、培训等方式鼓励和支持青少年参加体育运动，为接下来的教学、运动管理与营养实施等重要领域展开制定工作创造条件。为了确保战略制定程序的严谨与科学，首先，NYSS从整个HHS的机构收集评估当前与青少年运动的方法科学信息，通过制定问卷调查方式，于2019年2月19日在联邦公报上发布信息来收集公众意见，目前HHS共收到了130条意见。其次，HHS委托承包商进行文献资料审查，通过Google学术网站搜索近十年(2009-2018)的青少年体育相关资料，归纳整理当前青少年参与体育活动存在的问题；第三，NYSS工作组对青少年体育健康益处的数据、参与障碍、志愿者、体育锻炼环境等方面对国内不同利益代表群体进行调查。最后，在2019年4月4日，HHS举行了公开聆听会议，听取了来自16个组织的有关招聘、培训及编程的最佳指南实践策略，来确保政策制定的科学性，为NYSS草案的制定提供了信息。NYSS草案已于2019年7月5日在联邦公报中发布以征询公众意见，并邀请了一组学术专家对草案进行同行评审[6-8]，最终确定NYSS时，接受来自公众、同行评审人员和HHS工作人员的意见反馈。

2.2 实施步骤清晰，统筹兼顾

NYSS战略以社会生态模型为基准，分五个层面逐步实施。①在个人阶段为起点，以提高体育素养为目的，要求父母为青少年提供参与体育锻炼的机会，了解参加体育运动带来的健康益处，促进体育锻炼习惯的养成；②从人际互动的关系过程中，寻求参与体育活动的获得感，提高自信心与交际能力，进一步加强对参与体育活动的认同；③NYSS战略的体育组织则为青少年参与体育锻炼提供良好平台，是青少年后续成为志愿者、教练员、体育领导者的重要途径；④社区作为青少年参与体育活动的主要实施机构，承担着学校课外体育活动的重要保障；⑤公共政策则聚焦为青少年体育活动创造良好的实施环境。因此，五个层面构成了NYSS实施整体，结合青少年的生长规律与美国国内体育发展态势，逐步实施、相互配合，为青少年体育发展进行全面推进。另外，NYSS参考并纳入了《美国饮食指南2015-2020年》(Dietary Guidelines for American)，该指南是联邦营养计划的基石，也是全国卫生专业人员的首选资源；反映了当前的营养科学体系，它可以帮助卫生专业人员、政策制定者引导美国人做出健康饮食选择[9]。同时NYSS将《美国人身体活动指南第二版》(Physical Activity Guidelines for Americans, 2nd edition)制定的青少年体育活动相关标准纳入其中，统筹兼顾残疾青少年群体。为了响应第13824号行政命令，HASH少数民族健康办公室和HHS女性健康办公室都在OASH中发布了“青少年参与体育运动”的赠款行动倡议。目前已向18个社区提供了超过670万美元的赠款，将资助为期两年的体育项目，促进青少年参与有组织的体育活动，重点关注具有社会经济劣势的少数民族青少年，旨在增加弱势群体参与体育活动的机会和减少参与障碍。

2.3 多个部门合作，联动执行

HHS目标是让青少年尽可能多的参与体育活动，并达到“体育锻炼准则”，确保100%的美国青少年有机会体验运动带来的益处。为了朝着这个目标迈进，HHS尽管从“联邦政府、利益合作伙伴、青少年体育组织与体质健康测试”的四个关键领域集中实施NYSS战略，并提出来如何在人际、组织、社区和公共政策层面上提供促进措施。但是，HHS无法独自改变格局，如果仅靠总统委员会的行政指令推行恐怕难以奏效。因而需要多部门联动、场地设施保障及雄厚资金供给等多方面支持，方可切实有效推动。NYSS在具体推行过程中，①战略制定，HHS负责体育锻炼方面的编写，其任务是通过医学、公共卫生和医疗保健方面的知识来增强和保护所有美国人的健康和福祉。②社会体育服务，ODPHP、CDC以及总统体育、健康与营养理事会( the President’s Council on Sports, Fitness & Nutrition)在内的数个HHS办事处都达成了谅解备忘录(MOU)，有针对性地对特定人群的体育锻炼提供指导意见，旨在改善健康状况。③场地设施，NYSS实施“星期六夜灯：为年轻运动员照明之路(Saturday Night Lights: Lighting the Way for Young Athletes，SNL)”的计划，它是由曼哈顿地区检察官赛勒斯·万斯(Cyrus Vance)创建的标志性的青少年体育发展计划。最初是在西哈莱姆(West Harlem)的一家健身房在周六晚上向年轻人开放，如今已扩展到整个城市的体育项目；到2019年秋季，每个行政区都将拥有一个SNL体育馆，其中纽约市的体育馆总数达到20个。④资金供给方面，HHS内的机构与联邦各政府部门协调合作，政府允许以促进实施NYSS的名义进行现有拨款或倡议筹资，为公共和私营部门的社区体育组织提供资金支持。⑤其它方面，HHS与国家和社区服务公司合作，与全民健身基金会合作并与之互动，建立体育交流平台；与总统体育、健康和营养理事会成员互动，传播和宣传支持NYSS的信息。

2.4 监测体系完善，数据共享

由于学校卫生政策与实践研究(SHPPS)监测系统已停产，因此没有任何监控系统能够全面测量学校青少年的有关体育政策、计划、数据和方法。所以，HHS采用“美国时间使用调查(ATUS)、国家健康与营养检查调查(NHANES)、全国儿童健康调查(NSCH)及青少年风险行为调查(YRBS)等数据系统为基础，针对美国青少年参与体育活动的行为、动机、环境等因素进行监测，从指标、指南和策略等方面提供参照依据，为创建高质量的青少年体育计划助力。截至目前，美国青少年参加的体育运动类型分为ATUS和NHANES两种系统，而只有ATUS评估参加体育运动的类型和时间，所以信息收集不完善。因而，NYSS致力于建立一个完善的监测系统，以评估学校、社区的青少年体育实践计划；“该行动与美国国家科学院关于加强对青少年体育活动监测的推荐策略报告相一致”[11]。NYSS积极努力建立公私伙伴协作关系：①签订数据共享协议，将使私人监视系统、其它实体以及包括政府组织的报告数据能够被使用；②在私营和公共实体之间实现数据共享技术，共同来改进调查方法和数据收集渠道；③开发一个在线数据存储库，允许在州和联邦一级建立数据储存库，为国家、州和地方计划提交有关体育项目的数量与类型的信息以及每种运动类型项目来提供参与者的总数，为实现体育项目精准化开展实施奠定基础。譬如，在OASH和HHS领导下的ODPHP实施的“健康公民”(Health people)使用基于科学的国家目标为公共卫生预防重点和行动设定了十年框架，主题领域包括体育锻炼、营养和体重状况；针对青少年体育运动的客观指标添加到《健康公民2030》(Health people 2030)中，这些数据将由美国卫生资源与服务管理局(HRSA)资助的NSCH进行跟踪，依据形成的反馈结果将青少年体育作为《健康公民2030》的国家目标来优先考虑，使HHS能够监测青少年参与体育活动的发展态势；有助于为后续联邦努力改善青少年体育活动提供信息，进而为所有青少年开发安全、有趣、包容、适合发展的体育促进计划。

3 NYSS对《青少年体育活动促进计划》的启示

3.1 注重科学实证研究，建立相匹配的青少年体育活动促进措施

近年来，青少年体质持续下降引起了党和人民的高度重视，我国相继颁布《“健康中国2030”规划纲要》与《健康中国行动规划(2019-2030年)》等政策聚焦于提升我国青少年体质水平。然而，据《中国儿童青少年身体活动指南》调查报告显示：①中高强度身体活动时间不足，平均每日MVPA时间仅45min，仅有不到1/3达“每日MVPA 1h”推荐量；②体质水平优良率低，仅5.95%的体质水平达到优秀，25.8%的为良好；③超重肥胖发生率高，超重与肥胖的流行率分别为14.4%和11.9%；④屏幕时间(久坐行为)长，36.8%的儿童青少年未满足“每日屏幕时间不多于2h”的推荐要求[11]。青少年如此糟糕的身体状况在于上述文件仅作为推动青少年体育活动倡导性文件，而并无具体量化指标，可操作性不强。美国NYSS依据社会生态模型构建了青少年体育提升策略框架，总结了影响青少年参与体育运动的多个层面的关键因素(图1)。通过公开询证、公众评论、文献归纳和环境扫描收集了最佳的体育活动实践案例以此得出科学结论：要求从“个人、人际关系、社组织和公共政策”等多领域进行布局与共同协作，形成合力来建立层级明晰的体育活动促进措施；然后将策略组织落实到生态模型框架的每个级别的体育项目中，为青少年体育组织、社区以及地方、州和联邦政府提供实施步骤，以改善美国青少年体育发展格局。因而，为进一步提高《青少年体育活动促进计划》的可操作性，在设定总体目标基础上，应制定具体的青少年体育活动措施，落实到具体的体育实践项目中。可借鉴美国NYSS的实施模式，以国内青少年体育发展的应然实情，制定青少年的体育活动科学与实证研究的实然措施。一方面要落实《体育发展“十三五”规划》针对青少年体育活动促进计划提出的创建国家示范性青少年体育俱乐部300个……国家级传统校达到500所的总体目标；另一方面基于社会生态环境模型建立与青少年相匹配的体育活动促进计划，既可以保障其实施的可操作性，也能使评价和监督有据可依[12]。

3.2 加强青少年体育素养教育，统筹兼顾特殊群体体育活动促进计划

Kriellaars认为“体育素养对于每个儿童，青少年和成年人获得必要的生活技能至关重要，这是积极参与必不可少的手段”[13]。因而，对于大多数人来说，身体在童年早期快速发展，在中期呈现稳定，然后在10至12岁之间再次迅速成熟[14]。在NYSS实施模式中，在个人的第一个水平阶段，就着重提出要提升青少年参与体育的意识、行为和态度，把体育素养作为一项重要措施进行推动，为青少年养成终身参与体育锻炼的习惯奠定基础。NYSS不仅针对正常青少年实施体育活动策略，还积极对特殊群体开展体育活动促进计划。以《社区预防服务指南》(The Guide to Community Preventive Services)与《美国人发展模式》(American Development Model)等政策为参照依据，一方面是对原有的政策文本所提出的特殊群体体育活动促进计划的执行与继承，做好了政策衔接；另一方面是严格落实了美国提出的“为所有的本土公民制定健康促进计划”宣言，确保每个人都能过上更健康、更积极的生活[4]。近年来，我国国内对提升青少年体育素养的认知正逐渐加强，但就特殊青少年群体的体育活动提升计划又存在明显的不足。因而，国家在实施青少年体育活动计划过程中，以加强青少年体育素养教育为重点，以学校体育教育阵地，实施校园足球为抓手来协同推进。当然，加强青少年体育素养教育要从娃娃抓起，就必须要有人来引领，为其提供玩耍的锻炼环境，建立身体活动动机、态度、行为意识及培养体育素养习惯。而家长作为孩子的第一监护人，其行为、态度及价值观都在无形中影响青少年的体育素养行为塑造。因而，构建以家长为战略引领，协同与统筹兼顾特殊群体的体育活动促进计划，发挥“以体促健”的功能，尤其是实现特殊幼儿群体的早期干预计划，避免错过最佳矫正时期，最大限度地减少残疾数量是我国实施青少年体育素养教育的关键之钥。

3.3 跨部门联动推进，完善青少年体育活动监测体系

HHS制定了一份与青少年参与体育活动有关因素的综合清单，包含了青少年体育的内在特征，参与过程与行为结果的多层影响因素，涵盖在社会生态模型框架的多个级别中。如此一来，在多个跨部门联动实施基础上与完善的体育活动数据监测支撑体系的双重保障下，为NYSS进行高质量、精准有效地推动青少年体育活动促进措施创造了优良环境。譬如，①学校领域，NYSS通过体育教育，把体育运动看作是一项可以发展体育素养的战略介绍给青少年。②社区领域，华盛顿国民青少年棒球学院为本地区东南部服务欠佳的社区中的青少年提供安全和支持性的学习和比赛环境。截止2019年,有150名运动员(7-12岁)参加了学院的全年体育活动计划。③其它组织，“美国基督教青年会(YMCA)支持全国性的基督教青少年体育网络资源，而当地的基督教青年会根据社区的需求和资源量身定制他们的体育活动计划”。SNL则通过将地方检察官扣押的资金重新投资到社区体育建设中，利用现有体育馆资源与社区协作，寻找合作伙伴将青少年体育与其他服务联系起来，创建丰富多元化的体育活动。上述青少年体育活动实施策略与ATUS、NHANES、NSCH、YRBS等不同监控机构展开合作，建立数据反馈机制，实现精准实施。因此，考虑到我国学龄青少年大部分都在校，以学校实施为战略主体，联合社区、家庭协调共同推动，深入贯彻落实《青少年体育“十三五”规划》中明确指出等“建立和完善学校、社区、家庭相结合的青少年网络和联动机制”的基本要求；明确“学校——社区——家庭”在推行青少年体育发展的基本职责，确定各自主体之间的权利与义务。当然，除了构建联动一体化的推动措施之外，还应与我国当前颁布的青少年体育活动政策相结合，落实各项政策提出的相关建议，做好政策衔接。鼓励社会组织协同参与，与中国儿童青少年基金会推出的“春蕾计划、安康计划、儿童快乐家园、HELLO小孩”四大公益品牌进行深度合作，形成合力，共同构建青少年体育活动发展计划。

3.4 坚持依法治体，创设青少年体育活动参与环境

政策是国家作为分配或调整各种社会资源的调节器，它具有合法配置资源和导向功能[15]。为了进一步创设青少年体育活动参与环境，联邦政府基于政策立法、公告宣传、资金扶持和监督管理等方面，给NYSS在具体的操作实践中保驾护航。目前美国形成了多元化的政策法规体系，譬如，2017年颁布的《保护年轻受害者免受性虐待和安全运动授权法》对《业余运动法》进行了各种修订，涉及运动员在各个运动水平上的安全和举报行为的要求[16]；《安全运动授权法案》建立了美国安全运动中心，并要求该中心制定政策和程序，以防止业余运动员的情感、身体和性虐待等不良情况的发生；目前“超过三分之一的州制定了有关参加学校体育费用的立法”[17]。此外，HHS已两次特许成立联邦咨询委员会，以审查有关体育活动的健康科学证据，并确定具体的研究问题，方便更好地监督管理青少年的健康状况。尽管我国《青少年体育活动促进计划》提出了具体的政策保障措施，“但总体是宏观、指导性的，并没有具体规定实施的计划、内容、安排、评价及监督等”[12]，导致青少年体育活动实施带来羁绊，整体推进滞后。因而，要坚持依法治体，把青少年体育活动计划全面纳入法治轨道，积极与学校、社区及家庭进行深度融合，建立相应的法治规划与管理体系；确定青少年在各个阶段成长的监护角色的基本职责，共同推进“责权协同、监管有力、运行高效”的实施路径。把贯彻教育部颁布《关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》指出的“不得为防止发生安全事故而限制或取消正常的课间活动、体育活动和其他社会实践活动”的具体要求作为实施青少年体育活动的参照依据，联合《健康中国行动规划(2019-2030年)》提出“要开足开齐体育与健康课程，每天运动一小时”的刚性要求作为检测标准，为创设青少年参与体育活动的环境奠定基础。