河南省农业保险高质量发展对策研究

刘冬姣 刘 凯 中南财经政法大学金融学院

2019年10月财政部联合农业农村部、银保监会、林草局联合下发了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（简称《指导意见》），这是继2012年《农业保险条例》实施以来，又一针对农业保险发布的纲领性文件。《指导意见》进一步明确了农业保险发展的原则和目标，为下一阶段农业保险发展指明了方向和道路。河南省作为传统农业大省，2019年全省粮食总产量1339亿斤，占全国粮食总产量的10.08%，规模以上农产品加工企业营业收入居全国第二位，成为全省第一大支柱产业。农业的发展无论对于本省还是国家都有着举足轻重的作用。

农业保险是促进农业发展的重要手段。自2007年开始实施农业保险财政补贴工作以来，河南省政府出台多个农业保险工作方案，积极开展农业保险推广工作，全省的农业保险在规模和质量上都有了较大的提升，成为优化农业结构、增加农民收入、促进城乡融合的有利抓手。随着农业供给侧结构性改革的不断深入，新的环境给农业保险带来了不小的挑战，如何解决农业保险发展过程中存在的问题以及农业保险如何更好地服务“三农”是新时代农业保险发展的重中之重。本文基于河南省农业保险发展的现状，分析了河南省农业保险发展过程中存在的问题，提出了促进河南省农业保险发展的建议。

一、河南省农业保险的发展现状

（一）保费规模逐渐增加，发展质量显著提升

2018年河南省农业保险保费达到45.55亿元，同2017年相比增长了32.22%，已跃居全国第二。自河南省被纳入中央财政农业保险保费补贴地区以来，农业保险发展迅速，保费规模以每年约25%的速度增长（如图1 所示）。河南省的农业保险无论是保费规模还是增长速度在全国范围来看都名列前茅，但是从反映农业保险市场发展的相对指标来看，和全国水平相比仍然存在着一定差距（如图2、图3所示）。

从农业保险密度来看，河南省农业保险密度长期低于全国同期水平，而且和全国水平的差距有增大的趋势；与同为农业产出大省的黑龙江、山东相比，虽略高于山东省，但是和黑龙江省的差距明显。从农业保险深度来看，2001—2016年这一指标均低于全国水平，直到2017年首次超过了全国水平。尽管都是传统农业大省，但黑龙江省的农业保险发展质量要远高于河南省。根据《指导意见》提出的“到2022年我国农业保险深度达到1%，农业保险密度达到500 元/人”的目标，河南省的农业保险深度已经达到了国家标准，但农险保险密度和国家标准存在不小的差距。纵观河南省农业保险近十年的发展，保费规模实现了大规模的增长，但是提升发展质量的工作仍然任重而道远。

▶图1 2008—2018年河南省农业保险保费规模和增长率数据来源：《中国保险年鉴》

▶图2 2001—2017年河南省、黑龙江省、山东省农业保险密度（元）数据来源：《中国保险年鉴》《河南省统计年鉴》《黑龙江省统计年鉴》《山东省统计年鉴》

▶图3 2001—2018年河南省、黑龙江省、山东省农业保险深度数据来源：《中国保险年鉴》《河南省统计年鉴》《黑龙江省统计年鉴》《山东省统计年鉴》

（二）保险经营主体积极参与，市场结构逐步完善

由于农业保险的特殊性，国家制定了“政府引导、政策支持、市场运作、自主自愿和协同推进”的农业保险发展原则。作为“准公共品”的农业保险如果脱离了政府的参与，广泛存在的道德风险和逆向选择势必会产生市场失灵的问题。为了推动农业保险的发展，需要政府介入农业保险市场消除扭曲农险市场发展的各种因素，从而保证该市场有序、积极的运行。

成熟的农险市场离不开保险机构的参与，作为农业保险供给方的保险公司，其机构数量、业务规模在一定程度上反映了农业保险市场的发展程度。在2010年之前，河南市场上只有中国人民财产保险股份有限公司（简称“中国人保”）和中华联合财产保险股份有限公司（简称“中华联合”）两家经营主体。随着市场规模的逐步扩大，越来越多的财产险公司加入其中，这里既包括传统的财险公司，也包括专门的农业险公司。2013年5月2日，中国保监会同意国元农业保险股份有限公司筹建河南省分公司，公司于2014年1月14日开业，当年实现208 万元的农险保费收入。2015年中原农业保险股份有限公司（简称“中原农险”）获准开业，当年实现7039 万元农业保险保费收入。中原农险是河南省首家保险法人机构，它的成立对于河南省农业的发展具有重要意义。

截止到2018年，河南省共有14 家保险公司开展农业保险业务，基本形成了以中国人保、中原农险、中华联合为首的第一梯队，其他公司为第二梯队的格局。从最初只有1家公司提供农险产品，到现在的14家经营主体，可以看出，随着经济的不断发展，越来越多的保险公司开始关注农业保险并参与其中，体现出对农业保险具有广阔发展前景的认同。同时，在传统业务车险领域竞争日趋激烈的环境下，农业保险给各财险公司的经营发展带来一片新的“蓝海区域”，极大地拓宽了各保险公司的营收渠道，有力地促进了财险公司业务的转型升级。随着经营主体的增加，市场竞争给农险市场注入了发展活力，调动了保险公司的积极性，通过与政府开展多种形式的合作，农业保险在促进产业结构调整、助力脱贫攻坚、保障农民增收等方面发挥着重要作用。

（三）补贴险种日益增加，补贴比例逐步提升

自2007年实施农业保险试点工作以来，河南省政府积极响应中央服务三农的惠农政策，先后出台了多个农业保险工作方案（见附录），先后将种植业、养殖业、林业多种农牧产品纳入财政补贴范围，有效地分散了风险，促进了河南省农业的转型与发展。

2007年河南省首次将烟叶、肉鸡、奶牛纳入农业保险地方财政补贴范围。2010年按照中央统一部署要求，将“三大作物”（水稻、小麦、玉米）、棉花、能繁母猪、奶牛纳入补贴范围。2012年起，将油料作物（花生、油菜、大豆）纳入财政补贴范围，同时将公益林纳入财政补贴范围。2015年起，为促进生猪养殖、稳定生猪出栏量首次将育肥猪纳入财政补贴范围，同时将商品林纳入财政补贴范畴。2017年为了促进种植结构的转型升级，不再将玉米纳入中央和地方财政补贴范围；为鼓励花生种植，降低县级财政补贴5%，提高省级财政的补贴比例；此外为了鼓励肉牛、奶牛产业的发展，提高奶牛保险省级财政补贴比例10%，在37个县开展基础母牛保险试点工作，省、市、县财政分别承担保费补贴30%、20%和20%。

除了对纳入中央和省级财政补贴的品种进行补贴，各地方政府也结合本地区优势农业项目和当地保险机构展开合作，积极开办各种特色农业保险。2017年，济源市政府同中原农险开展合作，推出了蔬菜制种保险，保费由财政部门和农户分别承担70%和30%，此举有力地促进了当地特色产业的积极发展，为农民增收提供了有力保障。2018年由兰考县政府牵头，期货公司、保险公司、农户参与的鸡蛋价格保险正式落户兰考县。根据合同约定，在保险合同有效期内如果鸡蛋价格低于目标价格，保险公司将向农户支付理赔款项。通过开展鸡蛋价格保险，农户将市场价格波动的风险转嫁给保险公司，免除了“谷贱伤农”带来的后顾之忧，切实保障了自己的收入。

同山东、黑龙江两省相比，河南省农业保险保费补贴品种要多于黑龙江省，但省级补贴品种少于山东省。山东省地方补贴品种主要集中在日光大棚和水果，这和山东省的蔬果种植结构密切相关。同时，2018年山东省取消了公益林保费由农户承担的部分，改为由省级财政承担。此外，山东省财政根据不同地区的经济发展水平实行了差异化补贴，黑龙江和河南均是统一的补贴比例。单从补贴比例来看，中央财政对经济不发达地区做了适当的政策倾斜，而山东省的省级财政补贴力度要大于河南省、黑龙江省。

▶表1 河南、山东、黑龙江三省农业保险补贴品种及补贴比例

河南省农业保险保费补贴从最初的单一品种到如今多品种的覆盖，不仅体现出农业在河南省经济产业结构中的重要地位，而且折射出河南省在维护国家粮食安全方面的突出贡献。农业兴则国家兴，作为“中原粮仓”的河南省始终将搞好农业生产放在政府工作首位，借助农业保险保费补贴这一抓手稳步推进现代化农业的发展，实现了全省农业的结构性增长。

二、河南省农业保险发展存在的问题

（一）农业保险保费补贴存在区域不公平现象

现阶段我国实行的是中央财政和地方财政共同承担农业保险保费补贴的制度，各级财政对保费补贴的力度维持在80%的水平，但是由于各地区的农业发展、经济环境等方面的多样性，统一的保费补贴标准可能会加大不同地区农业保险发展水平的差距，对于某些农业产出大市甚至会抑制其农业生产的积极性，不利于农业生产的稳定。从何小伟等（2019）测算的数据来看，全国存在明显的区域不公平现象，尤以黑龙江省最为严重，河南省次之，山东省也存在着类似问题。这种不公平现象制约着各地农业保险的发展，不利于农业的结构性转型。

我们借鉴何小伟等（2019）的思路，以种植业和养殖业为研究对象，引入各市种植业保险补贴负担率、各市养殖业保险补贴负担率、中央及省级财政对各市种植业的风险保障程度、中央及省级财政对各市养殖业的风险保障程度等指标，根据河南省2018年农业保险工作方案中保费补贴比例并结合18 个地级市的实际数据进行测算。

基于数据的可获得性，我们选取小麦、水稻、棉花、大豆、花生、油菜、烟叶等7 种农作物作为种植业的测算对象，选取能繁母猪、育肥猪、奶牛、肉鸡、母牛作为养殖业的测算对象，林业未纳入测算范围。各市种植业保险补贴负担率等于市级财政承担的种植业保险保费补贴占该市一般公共支出的比重，该值越大说明市级财政承担补贴的压力越大。各市养殖业保险补贴负担率计算方法与此相同。中央（省级）财政对各市种植业风险保障程度等于中央（省级）财政对种植业保费补贴与该省种植业产值的比重，该值越大说明中央（省级）财政对该市种植业生产的风险保障支持程度越高。中央（省级）财政对各市养殖业风险保障程度计算方法与此相同。计算结果如表2所示。

从表2 我们可以看出，河南省确实存在着市级财政负担率不公平的现象。以驻马店为例，2018年驻马店市的GDP 为2370.32亿元，位列河南省的第十一名，一般公共预算支出548.15 亿元，位列河南省的第五名，而其养殖业和种植业的保费补贴负担率均位于全省前列，远高于全省平均水平。作为对比，洛阳市2018年的GDP为4640.78亿元，排名全省第二，一般公共预算支出597.47亿元，位列全省第三，种植业和养殖业的保险补贴负担率均低于全省平均水平。驻马店市作为农业大市，由于产业结构的限制，导致其经济对农业的发展较为依赖，而农业大市的地位又凸显了其对农业保险保费补贴的巨大需求。从长远来看，较高的财政负担率会给当地政府带来不小的压力，甚至会挫败其发展农业保险的积极性，间接影响当地农业的发展。

▶表2 2018河南省年各市财政补贴负担率及风险保障程度

从风险保障程度来看，中央财政的保障力度远大于省级财政的保障力度，对种植业的保障力度大于养殖业的保障力度。从中央财政对种植业风险保障程度来看，中央财政对农业大市有着较为明显的政策倾斜，但市与市之间的差距仍然不小，在养殖业中，区域不公平的现象仍然存在。从省级财政风险保障程度来看，种植业和养殖业也存在着类似情况。

根据以上测算的结果我们可以看出，中央财政补贴和省级财政补贴都存在着一定程度上的区域不公平现象。首先，对于一些农业大市、发展滞后的地区存在着财政补贴较高的负担率，而一些财政收入较高的地市负担率较低，这种现象不利于调动农业大市发展农业的积极性，相反还会促使它们放弃现有优势产业、改变经济结构，谋求其他发展，这对河南省的农业发展会带来一定的负面影响。其次，由于中央和省级财政都实行固定的补贴比例，这种补贴机制很难通过“因地而宜”实现资源的最优配置，导致各地区风险保障程度出现较大的差异，未能充分发挥财政补贴在促进农业保险发展、协调农业生产和经济发展方面的作用。虽然政府一定程度上考虑到了不同区域存在的差异性，但是不公平的问题依然存在。

（二）保险机构存在大量农业保险应收保费

不同于其他国家的运行模式，我国现行的农业保险制度采用了由政府引导、商业保险公司参与的模式。由于农业保险的“准公共产品”属性，必须要有政府介入，否则会出现市场失灵的问题。而提供农业保险产品的保险公司是在政府的引导和监督下开展农业保险业务，因此保险公司的业务经营对政府具有较大的依赖性。具体体现在农业保险的保费收入绝大部分来自于各级政府的财政补贴，但是由于现行的财政补贴拨付制度存在一定的瑕疵，导致了全国经营农险的保险公司存在着大量的“应收保费”。这些“应收保费”以“挂账”的形式存在于各大保险公司的资产负债表中，保险公司会根据时间来决定是否计提坏账准备。以黑龙江某农业保险公司为例，该公司2018年种植业应收保费达到3.4亿元，占全部应收保费的89.35%，约占全年保费收入的10%。数目庞大的应收保费势必会给公司经营带来诸多问题。

河南省作为全国第二大农业保险市场，各农险经营机构均存在着规模不等的应收保费。以某农业保险公司为例，该公司2015年开始在河南省开展农业保险业务，业务发展非常迅速（如表3 所示），2018年农业保险保费收入已跃居全省第一。虽然农险保费规模实现了快速增长，但是每年应收保费占当年农险保费的比重也逐年升高，2017年甚至接近70%。虽然应收保费的主要债务人为各级财政机关，信用风险处于可控的范围，但是保险公司不同于其他金融机构的一个显著区别是，为了能够履行其自身的赔偿、给付责任，监管部门对其偿付能力提出了一定的要求。

根据《保险公司偿付能力监管规则第8号：信用风险最低资本》的规定，应收保费的增加会增加风险最低资本，同时农业保险风险基准因子较高，因此应收保费的规模和账龄的加大会增加保险公司风险最低资本，导致保险公司的偿付能力充足率下降。偿付能力是保险公司安身立命的根本，一个偿付能力不足的公司显然无法提供有效的风险保障，因此应收保费的规模成为影响公司经营的一个重要因素，大量的应收保费会侵蚀公司的资本，给公司的偿付能力带来负面影响。如果偿付能力低于监管要求，则需要股东补充额外的资本以满足监管要求，这种“被迫”进行增资的行为会给股东的投资行为带来负面激励，这种增资行为本来是可以避免的。一个成熟的农业保险市场离不开政府的支持，而保险公司持续稳定的经营是农业保险市场发展的必要条件，各级财政部门应该切实履行相关法律法规的规定，及时向保险公司拨付农险保费，让应收保费的问题不再成为影响保险公司稳定经营的重要因素。

（三）保单设计滞后，保障程度低，农民参保意愿不高

早在2007年中央财政开始对农业保险进行保费补贴时，我国的农业保险设计初衷就是“保成本”，随后各地出台的相关政策也是基于这一原则来确定保险金额的，也就是以保险标的物化成本为基础来计算保险金额。从全国范围来看，绝大多数农险产品的保险金额都是基于物化成本设计的，只有少数产品会以产量作为赔付标准，随着生产成本的逐年增加，传统的农险产品难以覆盖农业生产过程中的成本，农户投保意愿逐渐降低。这种“广覆盖、低保障”的理念使得农业保险在全国各地迅速开展起来，但随着农业保险开展的不断深入，这种设计理念已经很难满足当下各方对风险分散的需求。

▶表3 2015—2018年某农险公司应收保费情况

例如，河南省2017年农业保险工作方案中设定小麦的保障金额为447元/亩，保障期限为出苗到成熟期，农户自交保费为5.4 元/亩，赔付标准为分期赔付：出苗到拔节前为保额的60%，孕穗到抽穗期为保额的80%，扬花到成熟期为保额的100%。而2017年全国小麦每亩的物质与服务费用为438.7 元，每亩总成本为1007.6元，保险金额却远低于每亩的成本，这就造成了保障标准和农民的期望赔付之间差距较大，因此导致农民参保的积极性不高。

总的来看，现行的农业保险还是以保成本为主，在农业生产成本不断增加的背景下，低保障的农险产品在一定程度上抑制了农户对农业保险的需求。河南省作为农业大省，农产品的生产对于维护国家粮食安全有着举足轻重的作用，《指导意见》指出要以需求为导向，随着现代农业的不断发展，农户的需求也在发生变化，保险公司要基于供给侧结构性改革，立足农户需求，结合实际情况，探索开发新产品，以满足农业发展对农业保险日益增长的需求。

（四）农业保险功能的认知存在一定的误区

2017年，为了调整种植结构，河南省取消了对玉米的中央和省级财政的保费补贴。2017年全省玉米播种面积比上年减少了211.52 千公顷，同比下降5%。从结果看，效果比较有限。究其原因，是因为政府对农业保险的理解存在着一定的偏差。农业保险的本质是保障，农民购买农业保险是为了分散自身的风险，希望在损失发生时得到相应的补偿，是一种纯粹的趋利避害的行为。而农户种植玉米是一种自发的市场行为，这一行为通过玉米价格反馈给农户，反过来调节玉米的种植面积。农业保险是风险分散机制，种植玉米是市场机制，二者的出发点本就不同，因此通过取消农业保险保费补贴的方式来调整种植面积收效甚微。根据《农业保险条例》的指导思想，政府的“引导”作用主要是通过农业保险补贴的方式实现的，尽管政府是保费补贴政策的制定者和实施者，但在具体的执行过程中既不能“越位”，也不能“失位”，否则就会偏离农业保险制度实施的初衷。

四、建议与对策

（一）优化补贴机制，实行差异化保费补贴政策

农业保险保费补贴的政策对农业保险的推动作用毋庸置疑，这也使“怎么补”“补给谁”“补多少”等关于如何分配宝贵的补贴资金的问题显得至关重要。长期以来我国的农业保险坚持“广覆盖、低保障”的原则，经过十多年的摸索，农业保险已经有了突飞猛进的发展，新形势下，原有的发展理念在某种程度上已经滞后于现代农业的发展。因此，有必要就原有的补贴政策做出调整。鉴于不同的地区经济、农业发展水平的差异性，财政补贴不应该“雨露均沾”，而应该“因地制宜”。考虑到农业生产具有一定的外部性，中央和省级财政补贴对农业产出大的地区都应该有所倾斜，避免“责任越大、负担越重”的负面激励。同时对于超额完成粮食计划产出的地区，中央和省级财政应给予额外的保费补贴以示鼓励，以此来调动农户生产的积极性。农业保险本身就具有协调区域间农业发展不平衡的作用，加上政府的保费补贴政策能将这种效用进一步放大，所以政府出台补贴政策应该是一个动态的行为，要根据不同地区、不同品种、不同险种、不同参保主体进行区别对待，以期充分发挥农业保险“四两拨千斤”的效果。

（二）健全补贴划拨机制，强化缴纳保费义务的履行

自2012年《农业保险条例》颁布以来，中央每年都会出台“支农、惠农”的文件，但是尚未出台专门的农业保险的相关法律，导致一些部门在保费补贴拨放过程中存在违规现象，加之保险公司的弱势地位，经营农业保险的保险公司形成了规模巨大的应收保费。为了消除这种不利影响，可以将传统的补贴“倒逼”机制改为中央和省级财政直接将保费补贴划拨给省一级的保险公司，这样可以大幅度地减轻保险公司应收保费的压力，避免因过多的应收保费导致其偿付能力不足的情况发生，这对于稳定保险公司经营、促进农险市场成熟具有重要作用。

（三）立足需求创新产品，提升服务品质

传统的“保成本”农险产品已经越来越难以满足新农业发展的需求，为此保险公司要基于供给侧结构性改革，着眼于农户的实际需求，创新保险产品。首先，对于具有区域特色的农副产品可以为其量身打造保险产品，促进产业向规模化发展。其次，对于新型经营主体可以为其提供更灵活丰富的保险服务，这些服务不仅仅限于保险产品的购买，更多的是一些和生产经营相关的“配套服务”。例如，可以为省内养殖大户提供相关养殖技术支持，一方面提高其养殖技术，促进科学养殖，增加经济效益，另一方面间接降低保险标的的出险概率。随着农业产业的不断发展，风险管理已变得越来越复杂，仅依靠现有保险产品实现风险管理肯定是不够的，因此需要保险公司与时俱进地创新产品供给，以满足农户与日俱增的风险保障需求。

▶附录 河南省历年农业保险保费补贴政策

（四）加强市场建设，充分发挥政府的引导作用

市场运作是开展农业保险的基本原则之一，这就要求各参与主体遵守市场规律。政府希望建立一套成熟的农业保障体系，保险公司希望通过风险管理实现自己的利润，农户希望通过购买农业保险进行风险分散。三方的利益都是建立在一个成熟高效的农险市场之上，而市场的繁荣离不开各方的合作。政府要做好农业保险发展的基础工作，为保险机构开展农业保险提供有利条件。同时政府要明晰自己的定位，不要过多干预农业保险的运作。对于农户的种植意愿可以通过市场机制引导，而不是通过取消其享受风险保障的机会来实现。《指导意见》提出，政府要“强化业务监管，规范市场秩序”，从中我们可以看出政府的主要职能是完善农业保险市场运行制度，给农业保险的发展创造一个优良的环境。各级政府应该切实履行好“看门人”的角色，为农业保险发展提供便利，把提升农险发展质量落到实处，只有这样，农业保险才能够发挥出最大效能。