生态环境保护督察的变化与展望

林秋钦(环境应急与信息中心，福建 莆田 351100)

0 引言

2015年，国家提出“要把环境问题突出、重大环境事件频发、环境保护责任落实不力的地方作为先期督察对象[1-2]。”特别强调要把大气、水、土壤污染防治和推进生态文明建设作为重中之重，督察国家决策部署的贯彻落实情况，以及解决突出环境问题、落实环境保护主体责任的情况，推动领导干部守法守纪、守规尽责，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全，形成一种由政府主导、部门协同配合、社会参与监督的环保新格局。2015年12月，国家开始在河北省开展督察试点，至2017年底完成了全国31个省(区、市)第一轮督察，实现全覆盖。2018年5月和10月，分成两批对20个省(区)开展“回头看”，通过调阅资料、下沉督察，重点查处表面整改、假装整改、敷衍整改等问题，目前已全面完成反馈，第一批约谈2 819人，问责4 305人；第二批约谈1 153人，问责1 122人，有力地推动解决了一批“老、大、难”的突出生态环境问题，使得生态文明建设有了阶段性进展和成效。2019年7月，第二轮生态环境保护督察7月全面启动，负责对6个省市和2家央企开展督察进驻工作。

1 生态环境保护督察的变化

1.1 督察内容名称的变化

相较于第一轮督察，第二轮督察把落实新的发展理念、推动高质量发展作为督查内容，聚焦于污染防治攻坚战，也聚焦于“山水林田湖草”生命共同体，进一步丰富了督察的内涵，以大环保的视野推动督察工作向纵深发展；第二轮督察的名称亦由原来的“环保督察”变更为“生态环境保护督察”。

1.2 督察着力主体的变化

我国环境保护督察大致经历了督企为主(2014年之前)、督政督企并举(2014—2015年)、党委和政府同责(2015年至今)等三个阶段[3]，第二轮的督察更是明确把国务院有关部门和央企作为督察对象，既完善了系统内部的行政监督体系，又拓展了环境问责的主体对象，“一竿子插到底”的动员压力极大压缩基层环境治理的自主空间[4]，提升了督察的实质性“杀伤力”，让环保督察既治标也治本。

1.3 督察依据效力的变化

2015年8月印发的《环境保护督察方案(试行)》是原先开展环保督察工作的直接依据，主要是以工作方案的形式表现，在政策法规体系属于效力等级低的“规范性文件”，尽管对体系内部具有实际约束力，但缺少一些工作的细化规定和法治基础，不利于环保制度的持续性、稳定性；2019年6月，在第二轮生态环保督察即将启动之前印发实施新的生态环境保护督察工作规定，首次以法规的形式确立了督察基本制度的框架、程序规范、权限责任等，具有里程碑的历史性意义，为依法推动生态环保督察向纵深发展发挥重要作用。

1.4 督察方式管理的变化

随着生态环保督察的持续扩展，督察方式也随之调整，包括对外强化前期宣传事中事后强化典型案例发布、督察内容信息公开，还不断创新方式方法，采用遥感卫星、无人机、天眼监控等新技术新设备提高督察效能；大数据分析管理也“大展拳脚”，不再仅限于纸版档案的的传统管理模式，比如福建省近年来通过率先建成省级生态环境大数据云平台让“横向到边、纵向到底”的生态环境数据跑起来、用起来[5]，依托生态云平台，把环保督察反馈问题和交办信访件全要素上传平台，实时更新整改巡察情况和相关佐证材料，做到件件可视化，实现上下互通、精准调度、智慧监管。

1.5 督察侧重点的变化

第一轮环保督察侧重于发现环境问题反馈问题，对于环境行政执法的关注更多是限于合法性的层面上；第二轮生态环境保护督察则是在发现环境问题反馈问题的基础上，深挖问题的根源，找到问题的核心，注重强调各部门的衔接协同，推动地方治理能力的建设，对于环境行政执法的关注除了合法性，也特别关注“不合理行政”，如“选择性执法施罚”等地方政府或相关部门对行政裁量权使用不当的问题。

2 环保督察的初心和使命

不论是第二轮还是第一轮，环保督察的初心和使命就是紧盯生态文明思想的贯彻落实，把生态环境违法违规问题、违规决策和监管不力问题、不作为、慢作为、乱作为和滥作为问题查实查透查准查深，解决“劣币驱逐良币”的问题和人民群众身边的突出生态环境问题，改善我们赖以生存的生态环境质量，有效提升地方落实新发展理念的自觉性，倒逼绿色产业加快发展，促进产业结构调整和产业布局优化，实现经济效益、社会效益和环境效益多赢局面，推动高质量发展。

3 结语

生态环境保护督察是近年来我国为扭转生态环境持续恶化、实现可持续高质量发展的一项重要政策措施，是具有中国特色的制度创新。但总体来看，当前我国生态环境保护仍滞后于经济社会发展，一方面各地区经济社会发展水平不一，自然资源的禀赋也千姿百态，区域布局引发的结构性环境问题和环境风险分异，另一方面新老环境问题复杂交错，各领域要素参差不齐也影响着治理的程度，虽然能够有效遏制过去长期存在的生态环境问题，但离完全消除还有一大段距离。生态环保督察工作依然任重而道远：

一是增加灵活性。多到现场看，多见具体事，多听群众说，在大框架下因地制宜探索差异化、个性化的生态环保督察模式，对不同区域、不同层级行政单元采取有针对性的督察方法[6]。

二是推动上联下通。注重基层生态环保督察体系的建设，设立专门独立的基层环保督察机构，完善人员配置，形成自上而下一条工作链一个合力闭环，做到督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实和立卷归档等环节上下有效衔接和管理，提高督察的效率和质量。

三是健全机制。建立激励机制和容错纠错机制，秉持容纠并举、尽职免责的原则[7]，树立重实干重实绩的导向，摆正重留痕轻实绩的倾向，切实为基层减负，进一步激发干部崇尚实干、攻坚克难的责任担当。

四是强化公众监督。最大限度地如实公开督察相关信息，巩固设立信访信箱、信访热线等传统信访“阵地”，利用新媒体技术和互联网信息化手段，创新建设更加便捷、高效的网络举报平台，畅通公众监督渠道，为公众监督创造良好条件，同时为提供问题线索的信访者严格保密，对干扰妨碍群众监督、打击报复监督者的，依纪依法严肃处理，保护人民群众监督的积极性，真正做到取信于民，为督察的深入开展奠定重要基础。