城市社区治理的困境：居民权利与义务的失衡——基于上海社区田野调查的思考

俞祖成，黄佳陈

（上海外国语大学 国际关系与公共事务学院，上海 200083）

中共中央政治局于2021年1月28日审议通过《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，再次彰显出基层治理之于国家治理的极端重要性。在我国城市治理场域，基层治理体制集中呈现为街居治理共同体，即“街道办事处与社区居委会在城市基层治理实践中形成的既分工又协作的关系模式”。［1］今后，如何持续优化街居治理共同体，成为新时代中国基层治理体系和治理能力现代化建设的核心议题。实务界和学界普遍认为，习近平总书记于2019年11月在考察上海杨浦滨江时提出的人民城市（人民城市人民建，人民城市为人民）重要理念，［2］凸显了人民在城市治理中的主体地位，强调人民不仅是治理成果的享受主体，更是参与治理的责任主体。［3］不难发现，人民城市重要理念和党的十九届四中全会提出的“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”目标［4］存在一脉相承的关系，两者同时为我国城市基层治理的推进提供了理论和实践指南。

我国城市基层治理的最终落脚点在于社区（居民区）。①按照我国官方定义，社区是指聚居在一定地域范围内的人民所组成的社会生活共同体。社区所涉及的地域范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。参考中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发〔2000〕23号如果聚焦于社区这一层面，我们不难发现，不管是人民城市重要理念，还是社会治理共同体建设目标，两者均旗帜鲜明地将居民的主体性（人民城市人民建）和居民的责任性（人人有责、人人尽责）前置于居民的享受权（人民城市为人民、人人享有）。不可否认，作为社会主义国家，中国打造人民城市和社会治理共同体的最终目的在于不断满足人民对美好生活的需要。不过，如果说“城市空间既然是生活的、社会的，其形成和发展必然要符合‘人民建’‘为人民’的总体目标，而不能处于某些个体的、精英的想象。事实上，有生命的城市生活空间都是与人民的生活相依为命，是自然成长的结果。它们的形成需要人民自下而上的动力，而不是经济、法律、政策的自上而下的规定”。［5］

然而，有学者忧心忡忡地指出：“受我国特定的文化、体制和发展水平等多重因素的影响，长期以来，一直具有强政府的传统治理色彩，在现实国家治理实践中，市场、社会、公民长期依赖、服从政府，除政府外其他主体参与公共事务治理方面主动性不足是建设‘社会治理共同体’的短板，尤其体现在基层社会管理体制中。”［6］139更有学者直言不讳地指出，当下中国城市“社区治理面临的一个重要问题是社区治理遭遇居民‘理性无知’。社区居民宁愿选择旁观者、享受者也不愿自我行动起来，使得社区治理陷入‘政府治理——居民看客、社工服务——居民享受’的循环之中”。［7］换言之，人民城市重要理念与社会治理共同体建设目标所提倡的居民的主体性和居民的责任性与城市基层治理实践中的居民的享受权出现了内在冲突和张力。

无独有偶，笔者近年来在上海等城市的社区田野调查也印证了上述现象存在的普遍性。笔者曾指出：“近年来，诸如上海等超大城市通过基层管理体制的改革，不断强化街道办事处的‘三公’（公共服务、公共管理、公共安全）职能，同时推动各种力量和资源的下沉，努力为城市社区居民提供越来越完备的公共服务。换言之，不少城市的社区居民享受了越来越多的公共服务，其获得感、

2000-11-09。幸福感和安全感也得以逐步提升。然而，我们却发现一种令人不安的现象，即居民享受着越来越多的权利（服务），但却承担着越来越少的义务（责任）。换言之，在当下城市社区，为数不少的居民缺乏应有的社区认同感、社区主人翁意识以及社区责任感，从而导致居民自治缺乏足够的内生动力，进而造成社区日趋‘行政化’，基层政府疲于应付各种理应由居民基于责任和义务而自行解决的琐屑问题。”［8］这最终导致街道办事处和社区居委会陷入越做越吃力的怪圈。一言以蔽之，笔者认为，城市社区治理中频繁出现的“居民将享受各种社区服务视为理所当然，但对自身应尽责任和义务则惘然不顾”的现象，已折射出城市社区治理所遭遇的巨大困境，即居民权利与义务的失衡问题，此亦本文研究的问题所在。

为了剖析本文提出的居民权利与义务的失衡问题，笔者采取走读观察法和定点观察法这两种田野调查方法，对上海各区的代表性社区进行持续四年的走读观察，即“围绕同一主题对同一历史时期的不同地域进行连续性的观察和考察”，［9］同时利用笔者在上海市虹口区人民政府凉城新村街道办事处挂职副主任（协助分管社区治理）的机会，对凉城新村街道下辖的25个居民区进行了为期一年的定点观察，据此尝试回答居民权利与义务失衡问题的外在表征以及导致这一问题的主要原因，最后提出破解这一问题的若干路径。

一、居民权利与义务的概念及其关系

权利与义务的概念及其关系所呈现的面向是极其复杂的。尽管如此，权利与义务的概念及其关系不仅成为法理学的基本范畴和基本内容之一，而且成为审视人类社会得以建构和存续的重要视角。暂且不论法律上的权利与义务总量是否等值［10］以及权利与义务释义的多样性，［11］学界至少普遍认为权利与义务的关系是一种对立统一的关系，即卡尔·马克思在《国际工人协会共同章程》所指出的“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。［12］

我们需要明确两个问题，即何为权利与义务以及权利与义务孰先孰后。关于前者，法学家徐显明认为，“权利意指法律关系中的主体以相对自由地作为或不作为的法定方式获得利益的一种能动的手段”，“义务是指法律关系中的主体以相对抑制的作为或不作为的法定方式满足权利人获得利益的一种约束手段”。［13］至于后者，法学家张恒山认为“禁忌、义务的出现和发展，是人类社会有序化的标志。人类社会是一种有序系统。但人类的有序社会是由动物的无序联合进化而来。这种无序联合到有序社会的进化，就是以禁忌、义务的出现和增加而实现的”，继而旗帜鲜明地提出“义务先定、权利后生”的观点。这一观点认为：“无论是在‘利益’的意义上理解权利，还是在‘自由’的意义上理解权利，在义务与权利的逻辑关系问题上，是义务规则先定先在，权利后生，主体对义务的履行承诺在先，而享受权利在后；对义务的承诺履行是享有权利的依据。”［14］

在我国学界，首次运用权利与义务关系理论来审视我国社区治理问题的学者，当属复旦大学政治学者刘建军。他曾在2016年出版的《居民自治指导手册》以及2019年再版的《居民自治指导手册》（第二版）开创性地论述道：“权利与义务是不可分离的，由内生权利衍生出来的不是被动的、强制的义务，而是积极义务、第一义务，甚至是绝对义务。例如，居住社区中的居民有守护社区公共财产的义务，有不能让宠物排泄物污染社区公共环境的义务，有保障社区公共安全的义务（如不能高空抛物、看护好宠物防止伤人、在装修中不能随意敲打承重墙等），有制止商贩进入社区兜售货物和进行推销的义务等。这些都是社区中基于人的社群性、关联物权而衍生出来的绝对义务和积极义务。当然，邻里之间的互助、对邻居小孩的临时看护、参与社区公益活动等，则是更为高尚的社区义务了。义务内容的扩充和义务道德属性的强化，会催生更高水平的居民自治和社区治理。内生权利与积极义务是对立统一的关系。对公共事务的参与和管理同时也意味着对公共规则的遵从和尊重。社区是在交往过程中形成的公共空间，它必然导致社区人对社区‘居民公约’的尊重与遵循这一积极义务的诞生。”［15］

受上述学者观点的启发，本文不妨冒着简单化之风险，暂且将社区治理场域中的居民权利与义务的概念及其关系理解如下：居民权利是指“居民（业主、承租人或实际居住人）作为现代中国民主政治的主体，①我国政治学者俞可平指出，传统中国政治本质上是君主为核心的专制政治，现代中国政治则是以人民为主体的民主政治。参见俞可平《礼法合治与中国人的行为方式》，载《中国治理评论》，2021年第1期。通过各级政府尤其是街居治理共同体的服务供给体系在社区（居民区）所获得的各种利益的一种能动手段”。与之相对，居民义务是指“居民（业主、承租人或实际居住人）作为现代中国民主政治的主体，为维护社区治理秩序和推动社区治理可持续发展而在社区（居民区）所应从事一定行为或不应从事一定行为的责任的一种约束手段”。需要特别指出的是，本文将居民权利简约为“居民在社区场域所享受的各种公共服务”，并将居民义务聚焦于“居民在社区场域应尽的各种责任”。此外，我们注意到，中共中央和国务院在2020年12月印发的《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》中指出，“要引导公民自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，确保社会治理过程人民参与、成效人民评判、成果人民共享”。［16］据于此，我们将居民权利与义务的关系理解为“居民义务先定、居民权利后生”。这不但符合我国法治社会建设的要求，而且契合人民城市重要理念以及社会治理共同体建设目标之本质。

二、居民权利与义务失衡问题的外在表征

作为新中国成立以来城市管理改革的先行先试者，上海的社区治理始终处于国内领先水平，是率先设立居委会并在建立时就明确其“基层群众性自治组织”性质的城市之一。［17］改革开放以来，面对旧有城市管理体制的解体，上海基层政府（街镇）和居委会逐渐从幕后走向台前，承担起大量的社区管理与社区服务职责。早在20世纪80年代初，上海的城市社区就已发展出相对完善的社区服务保障体系。［18］可以说，在长期的实践探索过程中，上海城市社区已逐渐形成“服务居民生活之需、回应居民意见诉求、解决居民燃眉之急”的优良作风。

经过几十年的发展与完善，上海城市社区已形成条理分明的社区治理服务块面。基层政府和居委会面向居民提供了包括但不限于社会保障、矛盾调解、综合治理、公共卫生、文化体育等各项基础服务，同时为居民创造了良好的居住环境，有效保障了居民的各项基本权利。进而言之，在各级党组织和政府部门的主导下，居委会携手物业服务企业、业主委员会等社区组织，在不断规范自身工作方式的同时，切实执行政府各条线交办的行政辅助事项，努力推动社区基础设施的完善，积极扩建居民活动场所，充分发挥居民区联席会议制度以及“三会”制度等社区议事制度，积极回应居民意见和诉求，全力聚焦业委会、物业管理、垃圾分类、群租治理、停车难、电瓶车充电、适老化改造、文明养宠等社区治理中的“急难愁盼”问题，并通过资源整合、功能复合以及服务融合，创新性解决了诸多民生难点、治理痛点以及工作堵点，切实提升了居民的获得感、幸福感、安全感。

诚然，上海依托街居治理共同体和其他社区组织，构建起较为完备的居民服务体系，极大提升了社区居民的福祉水平。然而，偏重服务传递的上海社区治理模式同时催生了居民过度依赖社区服务的惯性思维，并造成居民自我责任的丧失和义务履行的抗拒。在我们的田野调查过程中，上海绝大多数的街镇干部和社区干部普遍反映难以形成敦促居民履行责任和义务的抓手或机制。有学者也同样发现，“在日常生活中，‘关起门来过自己日子’的想法占社区居民想法的主流。大多居民缺乏与社区的直接关联。不少居民‘搭便车’‘占便宜’的思想严重，社会自主意识、公共意识和自治能力缺失。随着居民政策意识的提高、居民诉求表达渠道的拓宽，居民稍有不合意，就会通过投诉、举报等方式要求社区、政府部门介入解决问题，依赖心理较强、自主性偏低。事实上，居民的投诉、信访多是生活琐事，尽管街道、社区从职能权限上无须介入，但居民坚持要求街道、社区调查处理，这使得街道和社区疲于应对”。［19］然而，随着城市规模的持续扩张①根据官方最新统计数据，从2010年至2020年的10年间，我国常住人口城镇化率从49.68%攀升至63.89%。参见国家统计局《经济社会发展统计图表:我国人口发展呈现显著变化（第七次全国人口普查结果）》，载《求是》，2021年第1期。与人民生活水平的日益提升，居民的社区需求日趋多样化，从而呼唤更加精细化和规范化的社区治理模式。在这种情形下，基于基层政府和社区居委会单向提供服务的输入治理模式，已然显得力不从心。社区治理亟须多元主体的共同参与，而最为关键、最为核心的参与主体非居民莫属。在新时代背景下，我们需要尽快构建“居民权利和义务相对均衡”的社区治理模式，一方面继续注重面向居民的服务传递（权利输入），另一方面则适度强化面向居民的责任传递（义务输入）。

三、居民权利与义务失衡的主要原因

在过去很长一段时期内，我国政府往往把“为人民服务”置于唯一的突出地位，而鲜有论及人民（居民）在社区治理中的责任和义务，这无疑在实践中助推了社区居民的责任缺位和义务缺失。当然，实事求是地说，造成我国城市社区居民权利与义务失衡状态的原因是复杂的，其中既包括传统的历史惯性，也包括现实的制度因素。在我们看来，居委会的过度行政化、居民自治的低水平运转以及社区共同体意识的日趋淡薄，是造成社区居民权利与义务失衡的主要原因。

（一）居委会的过度行政化

改革开放以来，我国社会转型的总体特征可以概括为从单位国家转变为社区国家，城市管理体制从单位制转变为街区制，公民也从单位人转变为社会人。［20］在旧有的单位体制下，人们以工作单位或生产集体为基本归依，其就业、社保、福利、住房、养老等各项事宜均由单位或集体负责。随着单位制的解体，我国的城市管理体制发生了重大变革，社会管理的重心从原来的单位转变为社区，单位保障民生的职责也随之转移到社区。因此，社区的职能边界日趋延展，工作压力不断增大，政府对社区事务及居委会工作的介入也不断深化。在这样的背景下，虽然法律规定居委会为基层群众性自治组织，但它实际上承担着双重角色：一方面要办理社区事务，另一方面又要对政府及其派出机构负责，［21］从而造成居委会在日常运作中承担越来越多的行政辅助事项，其行政化色彩也日趋浓厚。

据笔者的不完全统计，上海市S区下辖的居委会至少需要承担来自32个政府部门近45项的行政辅助事项。这些行政辅助事项涉及民政、卫生、文体、住房、治保、安全、教育、征询、垃圾分类等各个方面。居委会已然成为政府工作的基层抓手，成为各类行政文件的最终落脚点。居委会的过度行政化反映出政府在社区管理领域的过度作为以及对社区居民权利的过度保障。无论是从组织架构、科层设置，还是人事制度、工作块面来看，居委会在很大程度上已成为基层街镇驻社区的办事处。在居民眼里，居委会成了政府的居委会，而不是居民的居委会。在这一观念驱动下，居民理所当然地将居委会视为社区治理的唯一责任主体，而认为自己则仅需享受社区治理成果即可。居民的这种依赖心理与居委会的行政化高度关联，从而导致居民的公共精神和义务意识日趋淡薄并严重阻滞居民自组织能力的培育。［22］

（二）居民自治的低水平运转

从发达国家的实践经验来看，稳健而活跃的居民自治是发达国家社区治理得以有序运转的基础条件。例如，在以精细化社区治理闻名全球的日本，“整洁、有序、舒适，是我们踏入日本社会后能够立马获得的第一直觉印象。然而，我们很少人知道，造就日本社会的基础力量蕴藏于‘以多元主体参与为基本特征’和‘以居民高度义务感为内生动力’的社区治理机制”。［23］对比之下，我国城市的社区居民普遍缺乏自治参与意识，他们更乐意充当服务享受者和治理旁观者。为此，今后我们要创造更多的途径和方式，有效激活居民的自治参与意愿，使其切身感受到参与社区治理的价值，并让他们在解决社区问题的过程中重拾社区主人翁意识。

我国城市社区的居民自治长期处于低水平运转，与居委会的自治引导缺位紧密相关。一方面，居委会承担过多过重的行政辅助事项，导致其没有足够的时间和精力开展居民自治引导工作；另一方面，人数参与有限的居民自治项目普遍面临资金规模小、运作层次低以及人群辐射窄等问题，从而造成这些项目往往只能浮于表面，无法真正改善和优化社区治理结构。我们的上海社区田野调查发现，大多数的居民自治项目偏向活动或娱乐（例如舞蹈队、编织队、绣花团以及烘焙课堂等自治项目）。必须承认，这些自治项目确实在一定程度上推动了居民交往和情感交流，但却难以推动居民自觉履行相应的义务和责任。相比之下，诸如居民自发组织的扶老帮困志愿服务队、社区环境治理队、社区秩序维护队、邻里纠纷调解队等居民自治项目往往具备更强的治理功能，能够更好地激发居民的责任意识和义务担当，并为社区治理的可持续发展贡献力量。

（三）社区共同体意识的日趋淡薄

社群性是人之社区生活的前提。［24］27在中国传统的乡土社会中，人群以村落的方式聚集在一起，彼此之间知根知底，客观上也需要团结在一起以实现自我保护与自我发展。那时的社区好比由“一根根私人联系所构成的网络”组成，依靠几乎所有的百姓共同维系着。［25］这种共同体意识促使人们互帮互助，并形成约定俗成的礼法以约束所有居民。即便在单位体制下，这种共同体意识仍然存在，人们被置于一个明显的、有着强大存在感与约束力的单位或集体中，其行为都有现成的评判标准，因此，人们或多或少对单位或集体还保留着责任感和集体感。然而，改革开放后，随着城镇化进程的加速和大型城镇社区的形成，居民的社区共同体观念被逐渐抽离。在同一个社区甚至同一栋楼，由于居民的家庭结构、生活习惯、文化水平、兴趣爱好等往往截然不同，从而造成社区仅成为一个物理意义上的居住地而非现实意义上的生活共同体。尤其是在上海这样的大城市，不少居民租住在社区中，对社区几乎没有归属感，更没有主动参与社区治理并履行相应责任和义务的意识和意愿。不难发现，城镇化进程往往造成社区内人际关系的疏离和社区共同体意识的日趋式微。对于社区治理事务，居民往往事不关己并偏向选择高高挂起之姿态，进而习惯性地等待他人解决问题后坐享其成。更麻烦的是，在搭便车行为大行其道的氛围中，居民即使不履行社区义务或不遵守社区公约，也几乎不用承担任何损失成本。社区共同体意识的缺失，使社区以家庭为单位被马赛克化，最终导致鲜有居民愿意主动参与社区治理。

四、居民权利与义务失衡困境的破解路径

国家治理的绩效，不仅取决于政府对社会生活的管理和服务能力，更取决于公民的自我管理水平。［26］国家治理的现代化转型，需要具有自由、平等、民主、参与、理性等精神的现代公民。社区居民是社区治理的主要力量，社区治理的目标是实现居民自治。［27］换言之，社区要实现可持续发展，离不开来自居民的内生自治动力。在这个意义上说，唯有大多数的居民积极参与社区公共事务并主动履行相应责任和义务，社区才能以合理的治理成本维系其可持续发展。对此，我们不能忘却的是，构建社会治理共同体的根本路径在于积极践行“人人有责、人人尽责”，进而才能实现“人人享有”。进而言之，“突出‘人人’二字，强调的是‘以人民为主体’。‘人人有责’解决的是意识问题，转变政府包办的观念，强调人人都应参与到公共事务中；‘人人尽责’解决的是行动问题，完善基层自治机制，调动起社会主体参与公共事务的积极性；‘人人享有’解决的是共享问题，要通过完善公共服务体系，保障人人享有、人人满意”。［6］139此亦即本文提出的“居民义务先定、居民权利后生”观点的现实指向。在我们看来，破解居民权利与义务失衡问题的主要路径包括以下三个方面。

（一）理顺居委会职责定位

基层群众自治制度，是我国的一项基本政治制度。我国《宪法》第一百十一条规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。此外，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定，居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。由此可见，作为社区治理的重要主体，居委会同时具有行政属性和自治属性。其中，居委会的行政属性是指居委会承接来自政府各条线的大量行政辅助事项，以此确保社区居民充分享受包括生存和发展在内的各种权利。而居委会的自治属性则指居委会作为基层群众性自治组织，肩负开展社区建设、推动社区营造以及促进社区和谐等职责。

毋庸置疑，居委会的首要职责应是组织和推动居民自治活动，带领居民一道发现并解决社区问题。然而，由于政府力量的长期过度介入，导致居委会不得不忙于应对极为庞杂的行政辅助事项，从而无暇抽身从事居民自治的组织和引导工作，进而在居民群体中形成政府的居委会之错觉。事实上，我国政府早已察觉这一问题并从上到下颁布了大量文件进行改革。例如在上海，2014年底推行的“1＋6”改革①2014年初，上海市委一号调研课题聚焦“创新社会治理加强基层建设”并于同年末出台《上海市委关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件（简称“1+6”改革）。高度重视居委会的减负工作，但效果却不尽如人意，甚至出现越减负越负重的奇怪现象。

有学者指出，推进居委会去行政化、理顺居委会职责定位的关键之处在于，“政府到底在多大程度上可以真正割舍对社区的管理情结”。［28］唯有如此，才能让渡更多自主权给社区，使居委会拥有更多开展居民自治的时间和精力。换言之，要破除居委会行政化所带来的居民自治缺位及居民义务缺失问题，政府需要重新审视基层政权建设与居民自治之间的关系。基层政府应尽快回归职能本位，为社区释放更多的自治空间。［29］原因很简单，唯有居委会的自治属性得到彰显，社区干部才能以更加饱满的姿态投入居民自治工作，进而逐步纠正居民形成的政府的居委会之错觉。从长远来看，社区生活终究属于居民生活，居委会迟早要回归社区，这是推动社区居民权利与义务相对均衡的先决条件。

（二）提升居民自治水平

在居委会理顺职责定位并回归其自治属性的前提下，社区干部才能拥有更多的时间和精力从事居民自治工作。从国际经验看，居民自治不但是社区推动居民自觉履行责任和义务的重要方式，而且也是塑造居民社区主人翁意识的有效途径。从历史经验的角度看，我国城市社区从来不乏居民自治的冲动，遗憾的是迄今未能找到在自助、互助、公助这三股力量之间形成良性互动的途径。日本政治学者今川晃在论及日本基层治理未来走向时曾指出：“并非‘团体自治决定居民自治’，而是‘居民自治决定团体自治’。”［30］这一论断的背后，深刻揭示出居民自治之于基层治理的重要意义，并提醒我们应警惕政府“公助”越俎代庖地取代居民自助和互助之后将造成的不良影响。如果将这句论断置于中国城市基层治理场景，我们不难发现，如果政府继续将居民权利无条件地前置于居民义务之前，那么政府的“兜底性管理职能”之边界将不断被延伸并日趋模糊，最终导致政府将完全“沉浸”于社区服务场景而不能自拔。

值得关注的是，在提升基层治理体系与治理能力现代化的总体要求下，上海已开始意识到推动居民基于责任和义务开展居民自治的重要性。基于我们在上海开展的社区田野调查发现，近年来，上海基层陆续开展旨在推动居民基于责任和义务的居民自治实践。例如，杨浦区和宝山区积极推动社区开展楼组自治，鼓励居民以楼组为单位开展形式多样的自治活动，试图将楼组打造成维系现代邻里关系的黏合剂和撬动居民参与社区治理的新支点。又如，嘉定区安亭镇沁乐社区（农民动迁社区）充分利用社区景观微改造的契机，鼓励居民发挥自身农业特长，将闲置的绿化地改造成居民们引以为傲的“百草园”，巧妙地提升了居民对社区公共事务的参与度和责任感。［31］另外，普陀区长寿路街道大上海城市花园居民区充分挖掘社区居民的智慧优势，聘请居民骨干以项目化运作方式解决社区治理难题。该居民区曾一度面临因加装电梯导致的巨大维修资金缺口，最终通过社区内的一位退休教授对电梯电路的简单改造，用一根电线的成本解决了困扰小区多年的电梯问题。此外，黄浦区半淞园街道耀江居民区借助专业法律顾问的力量，耗时十余年成功出台并推行《耀江社区住户守则》，有效敦促居民切实履行社区义务，并尝试在上海全市范围内率先探索打造居民权利与义务相对均衡的社区治理新模式。不过，上海出现的这些散点式实践探索，尽管取得了一定的治理效应，但迄今仍未形成可推广、可复制的普遍经验，也就无法从根本上改善居民权利与义务失衡的状态。

需要特别指出的是，居委会在引导居民自治的过程中，需要格外注重相应制度或规范的构建。因为自治不同于“官治”或法治，自治环境往往缺乏外在力量的规制与约束，很多时候无法形成持续不断的内生动力。事实上，我们的社区田野调查发现，居委会所倡导的自治在更多时候只能团结一部分具有社区责任意识的居民骨干分子，而无法有效动员那些数量更多的、习惯于坐享社区治理成果的搭便车者，更无法在全社区层面形成集体行动的逻辑。为此，在社区党组织领导下的居委会应在恰当时机制定相应的制度规范并形成义务约束，进而在全社区范围内形成法治氛围。当然，此处所谓的法治，并非完全意义上的法律或法规，而更多时候是指基于居民共识所形成的、对所有居民均具有实质约束力的居民公约或住户守则。在这个问题上，上海市黄浦区半淞园街道耀江居民区推行的“住户守则”，成功运用法治方式提升了自治水平，其经验做法值得学界进一步研究。也正是在这个意义上，有学者提出“法治是自治的保障，自治是法治的基础”［32］之论断。

（三）塑造社区共同体意识

从长远的目光看，推动居民权利与义务的持续相对均衡，单凭具有刚性约束力的制度或规范是远远不够的。正如美国法理学者罗伯特·乔治所指出的：“法律并不能强迫人们去做一个有道德的人。事实上，只有少数人才能够做到这一点；而且，只有基于正当的理由而自由地选择做道德上正确的事情，他们才能够做到这一点。法律能够命令人们从外在方面遵守道德规则，但是不能强制理性和意志的内在行动，而正是这些内在行动使得从外在方面遵守道德要求的一个行动成为一个道德行动。”［33］此外，早在1981年，美国经济学者詹姆斯·布坎南就提出建立道德社区和培养道德共同体的重要性。［34］换言之，今后我们需要努力塑造居民的社区认同感，进而使社区居民发自内心地主动履行责任和义务并积极主动地参与社区公共事务。

在古代中国，传统村落历来重视社区共同体意识的培育和维系，并常常以严厉的惩罚手段敦促村民自觉履行相应的义务。例如，美籍华人历史学者黄仁宇在其成名作《万历十五年》中指出，明朝“农村的组织方式是以每一乡村为单位，构成一个近于自治的集团，按照中央政府的规定订立自己的乡约。一村内设‘申明亭’和‘旌善亭’各一座，前者为村中耄老仲裁产业、婚姻、争斗等纠纷的场所，后者则用以表扬村民中为人所钦佩的善行。一年两度，在阴历的正月和十月，各村都要举行全村村民大宴，名约‘乡饮’。在分配饮食之前，与会者必须恭听年高德劭的训辞和选读的朝廷法令，主持者在这一场合还要申饬行为不检的村民，如果此人既无改悔的决心而又规避不到，那就要被大众称谓‘顽民’，并呈请政府把他充军到边疆”。［35］

在当下中国城市，面对社区成员结构的复杂化和居民生活需求的多样化，如何在社区治理推进过程中既培养居民的社区意识、担负共同的责任，又能使人们按照自己习惯的方式保持活动空间，做到尊重个性和培养共性的结合，［36］是推动居民自觉履行义务、提升基层治理体系和治理能力现代化水平的重要议题。

五、结语

从乡土中国到单位中国再到社区中国的转变，可以被视为中国现代化进程在生活空间中的投影和折射。［24］31新中国新成立后尤其是改革开放后，我国政府尽管屡次推行行政改革以适应时代发展之要求，但是伴随城镇化进程的急速推进，一直未能在基层政权建设与居民自治之间找到有效的融合互促途径，一方面过度强调社区居委会的行政辅助职能，侧重强化居委会的服务传递功能，另一方面塑造了居委会的准政府角色，弱化了居委会的自治属性，强化了居民一味享受服务和权利的畸形意识，最终导致城市社区治理陷入居民权利与义务失衡之困境。社区治理的可持续发展，不仅需要政府部门的适当介入和政策支持，更需要开展基于居民责任和义务的居民自治以及以“人人有责、人人尽责、人人享有”为导向的社区共同体塑造。

习近平总书记提出“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，深刻回答了城市建设发展依靠谁、为了谁的根本问题，深刻回答了建设什么样的城市、怎样建设城市的重大命题。在我们看来，人民城市重要理念内嵌着社会治理共同体建设的目标指向，不仅指出了人民是城市建设成果的享有者，更是强调了人民是城市建设的参与者，此亦即本文所提出的“居民义务先定、居民权利后生”之观点。毫无疑问，作为城市基层治理之根基的社区治理，更应秉持人民城市重要理念，在实现“人人都能享有品质生活”，“人人都能切实感受温度”的同时，积极推动“人人都能有序参与治理”，进而努力构建居民权利与义务相对均衡的城市社区治理模式。在我们看来，此乃微观视阈下推进我国基层治理体系与治理能力现代化的根本路径之一。