论民营资本参与特色小镇建设的投融资创新路径

卢立伟

（台州学院 外国语学院，浙江 临海 317000）

城镇化是现代化的必由之路，也是乡村振兴和区域协调发展的有力支撑。在中国经济面临中等收入陷阱和城乡二元结构的新常态下，特色小镇建设成为我国新型城镇化和乡村振兴的重要平台和载体，能有效推动我国产业转型升级和新型特色城镇化建设，利于我国生态环境的保护和传统文化的传承，利于党的十九大提出的乡村振兴战略的有效实施。

2015年，浙江省人民政府出台了《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，首次以文件的形式明确了特色小镇的概念以及特色小镇建设的重要性。同样，党的十九大报告也提出以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，实施区域协调发展、乡村振兴等一系列重大战略。由此可见，特色小镇建设已成为促进城乡一体化和推动乡村振兴战略的重要平台和载体。为鼓励社会资本参与特色小镇建设，2016年，国家发展和改革委员会颁布《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，鼓励创新特色小（城）镇建设投融资机制，大力推进政府和社会资本合作[1]。三年后，国家发展改革委员会又颁布《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知，支持特色小镇有序发展，加快推动城乡融合发展，健全城市投融资制度[2]。党的十九届五中全会也提出了推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化建设。由于特色小镇建设具有投资周期长、风险高、金额大的特点，小镇融资问题一直是制约小镇可持续发展的重要因素，需要社会资本共同参与。

一、文献述评

特色小镇建设是促进我国城乡一体化和推动乡村振兴的突破口和助推器。有关城镇化建设的融资问题也一直是中外学者共同关注的焦点之一。近年来，涉及民营资本与特色小镇融资模式的研究主要涉及以下两个方面：

（一）有关城镇融资模式的转变与改革。黄富雄（2000）[3]认为建立多元化投资机制，多利用民间投资是小城镇建设资金的主要筹资思路。王战和、许玲（2005）[4]等指出应该因地制宜实行多元化融资模式，投资模式应由政府主导向多元化主导转变，要充分发挥政府投资的导向性作用，并通过多渠道吸引社会资本参与小城镇建设。毛腾飞（2007）[5]，马庆斌、刘诚（2012）[6]认为城镇融资的“主体、渠道、方式”在改革的过程中呈现多元化，可以有效地提高融资效率，解决资金不足等问题。Bobylev N（2006）[7]认为城镇基础设施融资主体分别为政府、公共机构、私营企业，而这三者中，私营企业效率最高，公共机构和政府的效率居后。陈雨露（2013）[8]认为应该鼓励和引导商业性金融机构按照市场化可持续原则，为小城镇建设提供信贷支持和金融服务。通过对比国内外的融资模式，郭兴平、王一鸣（2011）[9]提出了中国城镇建设融资可以借鉴美国的市政债券融资与加拿大的政府融资机构主导的融资模式。包舒恬（2016）[10]对浙江特色小镇建设融资模式进行了研究，总结出了政府主导型、政企合作型和企业主导型三种融资模式。基于Markowitz组合投资最优化模型，闻家琳（2018）[11]等提出适合于特色小镇的基础设施融资的项目组合模式。另外，其他学者分别对各省市的地方特色小镇的融资模式进行了探讨并提出了相应的建议。但以上学者的研究主要涉及特色小镇的融资模式，均未涉及民营资本如何有效支持特色小镇的建设问题。

（二）PPP融资模式。为减轻政府的财政负担，相关专家提出了PPP融资模式，并不断得到应用和发展。Grimsey D、Lewis m.k（.2002）[12]，亓霞等（2009）[13]对PPP融资模式的风险进行了分析，并提出相应的建议。王雪青等（2007）[14]，邓小鹏、李启明（2008）等[15]对PPP融资模式风险分担问题进行了分析，并提出相应的措施。在研究中心镇融资模式的过程中，杨亚楠（2013）[16]总结出除了 PPP融资模式外，还包括适合中心镇发展的BOT、BT、BOO、TOT等主要项目融资模式，在项目融资的基础上对PPP融资模式进行了拓展。另外，苏海红等（2017）[17]从利益相关者、运作流程、风险管理、投融资结构等运作模式对特色小镇PPP融资项目进行了探讨，并提出相应的政策建议。但当前由于PPP融资模式出现了诸多问题，政府正出台相关文件进行规制。

综上所述，国内外众多学者对民营资本在城镇化建设中的作用以及民营资本与特色小镇的融资模式进行诸多研究并提出相关建议，但鲜有文献涉及民营资本如何有效参与特色小镇建设的投融资路径研究，并提出相应的对策。本文主要探讨民营资本如何参与特色小镇建设的投融资问题，以便破解当前特色小镇建设的融资瓶颈，从而促进我国的产业转型升级，推动我国的新型城镇化和新农村发展。

二、民营资本参与特色小镇建设的主要投融资模式

不同类型的特色小镇，其要素禀赋和管理方式均具有很大的差异，所以其融资模式也迥然不同。根据小镇不同的融资主体大致可以分为企业主导型融资模式、政府主导型融资模式和政企合作型融资模式，而涉及民营资本参与特色小镇建设的融资模式主要是企业主导型融资模式和政企合作型融资模式两种。

（一）企业主导型融资模式。此类特色小镇是在本地单寡头企业或多寡头企业合作基础上，或由当地政府引进寡头企业在原有的生产空间上进一步拓展，产业链加以延伸，以及政府的积极引导而形成的。一个特色小镇就是一家或数家寡头企业，以企业自主管理模式建设与运营的。如台州市沃尔沃小镇由当地的企业吉利集团进行投资、管理和建设；衢州市的龙游红木小镇是龙游县政府引进年年红集团投资建设而成；富阳药谷小镇由海正药业有限公司、海正辉瑞制药有限公司和法国赛诺菲安万特集团合作投资建设而成。融资模式主要有银行贷款、项目融资、企业债券、股权或产品众筹模式等。

（二）政企合作型融资模式。此类小镇所在的当地政府具有一定的财政实力，但前期投入有限，后期需要民营资本和社会金融机构参与建设。其融资模式主要通过公私合营，由双方共同投资、合力建设，以此来缓解地方政府的财政压力。政府的财政资金主要起到“杠杆”与“助推”作用，以此来吸引社会资本积极参与特色小镇建设。这些小镇大都基于本地产业集群或当地特色产业的基础上，政府加以引导与支持，并由多个部门抽调工作人员成立特色小镇管理委员会和特色小镇开发有限公司（SPV）开展特色小镇建设。如浙江的黄岩模具小镇、平阳的宠物小镇、吴兴的美妆小镇等，均基于当地的产业集群或特色产业的基础上由政企协作建设而成。其融资模式主要有PPP模式、招商引资模式、合作运营模式、股权或产品众筹模式等。

尽管民营资本参与特色小镇建设的融资模式具有多元化，但两者的耦合发展仍然面临诸多问题。

三、民营资本参与特色小镇建设面临的投融资创新问题

特色小镇建设是“产、城、人、文”的有机融合，投入周期长、资金需求量大是特色小镇的金融特点。为了缓解当地政府的财政压力，特色小镇建设需要大量的民营资本和社会金融机构积极参与。当前民营资本支持特色小镇建设问题主要来自不完善的投融资机制和不完善的法律法规所带来的经济风险，政府的政策变动所带来的政治风险，以及特色小镇自身发展所带来的诸多风险。

（一）投融资环境尚待优化。由于特色小镇投融资机制不够完善，导致小镇部分项目评估标准和评估指标的模糊性从而加大了小镇的融资风险。如为了论证有关基础设施PPP融资项目的必要性、可行性，据我国《价格法》等相关法律规定，融资方必须建立听证会制度，对于公用事业价格等政府指导价和政府定价需征求消费者、经营者和有关方面的意见。以上政策导致了特色小镇相关公共基础建设项目审批的复杂性，容易造成政府审批和许可的延误，使得民营资本望而却步。另外，为了发展国家支柱产业，政府会实行金融管制，按照偏好将资金投入到大型重点项目和国有部门项目中，其结果会导致民营企业和小城镇建设面临融资难的困境，进而影响民营经济的发展和新型城镇化建设的进程。

（二）投融资法律法规尚待完善。我国当前投融资环境建设缓慢，法律法规建设滞后，严重制约了特色小镇建设的融资模式的创新，尤其是有关小镇投融资的法律法规中对民营资本的相关鼓励及保护措施的内容依然比较匮乏，从而导致小镇融资面临诸多问题。一是权力寻租问题。在PPP融资模式下，由于相关法律法规对政府和个人的权利义务边界模糊不清，给管理者带来大量寻租空间，使得民营资本面临的投资风险增多，从而降低了特色小镇的融资效率[18]。二是土地管理政策不够完善。由于相关土地管理政策及特色小镇建设中土地规划政策不够完善，导致小镇内土地流转问题比较突出。从小镇的建设角度，项目的实施必须要“农转用”，但根据“占水补水，占优补优”的原则，如果小镇用地涉及等级较高的水田时，相关指标就难以落实。另外，特色小镇融资时主要抵押资产是小镇所在地的集体土地。但由于涉及土地流转的法律问题，小镇的土地流转处置受到诸多限制，开发难度较大[19]，从而导致小镇建设无法用土地进行抵押融资。

（三）地方政府的违约风险有待控制。一是地方政府的债务风险有待控制。为坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照推动经济高质量发展的要求，应有效防范化解地方政府债务风险，严控地方政府债务增量。在此宏观背景下，以政府投资为主导融资模式的特色小镇，过度依赖政府投资，为后期运营带来了诸多资金短缺问题。同样，以PPP融资模式为主导的特色小镇其融资也遇到了前所未有的挑战。为了防范地方政府债务问题，国家出台相关文件对PPP融资模式进行有效规制，严禁以地方政府的名义进行担保和融资。二是地方政府的道德风险有待规制。特色小镇投资具有“金额大、周期长、风险高”特点。许多小镇建设周期较长，投资内容复杂，法律法规也不够完善。如许多PPP合同周期较长，有些长达20—30年，在合同期间内，我国地方政府领导将面临多轮的换届。另外，新政策出台可能带来新的政治环境的变化。因此，许多企业担心先期合同的有效性以及相关政策的延续性。如果新一届的地方政府领导否认往届政府签订的相关协议并出台新的相关政策，那么，民营资本方往往处于弱势位置，这将导致小镇的前期建设前功尽弃。由此可见，这些因素可能导致许多民营资本徘徊在特色小镇建设的大门之外。

（四）国内外知名的龙头企业有待引进。全国各地区的特色小镇，缺乏国内外龙头企业的进驻。以台州市为例，除了吉利汽车小镇外，其他小镇均缺乏国际知名龙头企业的加盟和引领，使得相关的国内外高端产业难以集聚，从而很难吸引民营资本积极参与。如椒江的智能马桶小镇，椒江整机制造企业总产值较低，距离千亿级目标差距较大。同时由于企业缺乏龙头引领，尚未形成年销售超5亿元的龙头企业，同时小镇也缺乏国际知名企业，很难吸引当地的民营资本积极有效参与特色小镇的建设。

（五）相关专业人才有待培养。特色小镇的发展基于相关的特色产业，而以PPP融资模式为主的特色小镇的产业发展与投融资创新需要大量的专业人才。如何有效解决人才短缺问题是当前特色小镇发展面临的又一个主要问题。以台州特色小镇为例，黄岩模具小镇人才短缺问题体现在两个方面：一是黄岩智能模具小镇开发有限公司专业人才短缺；二是小镇内企业的人才引进、保有困难。小镇致力于由模具行业的产业集聚带动行业的人才集聚，推动科技创新和产业升级，把制造变成智造，把智造变成品牌。但目前小镇内高端人才集聚少，具有中高级职称的人员不足120人，相当于平均每家企业不足1人，而小镇投融资的专业人才更是屈指可数。另外，黄岩智能模具小镇位于新前街道，西边离主城区8公里，周边尚未建成配套的学校、医院等设施，难以解决职工子女的就学问题，导致高端人才“走进来、留不住”的尴尬局面，严重影响了小镇的发展。

四、民营资本参与特色小镇建设的投融资模式建议

新常态下经济的高质量发展是我国未来较长时期的中心任务。为鼓励民营资本积极参与社会建设，政府开放了诸多领域，但民营资本普遍积极性不高。然而，许多大公司和民营资本却十分关注特色小镇建设，表现出前所未有的热情。为鼓励民营资本的参与，有效解决小镇融资难问题，提出以下建议：

（一）创新特色小镇的投融资机制。政府应制定新的经济发展战略，不断进行金融深化和金融创新，放宽民营资本的投资准入，为民营资本投资营造更加宽松和安全的环境，以此激励民营资本的投资热情。同时，政府需要创新投融资机制，构建多元主体投资格局来弥补特色小镇建设的资金不足。

一是规范民营资本参与特色小镇建设的投融资机制。政府应规范和简化民营资本的投资流程，建立特色小镇建设投资项目管理的负面清单、权力清单和责任清单[20]，明确政府、企业等各投资方的责任和权利，以此有效防止政府和个人权利义务边界不清且可能存在的权力寻租空间，也能有效防止地方政府违约毁约的行为。同时，推行投资项目的审批首问责任制，建立小镇投资项目在线监管平台，以保证特色小镇项目建设的顺利推进。二是发行特色小镇的专项债。在小镇建设初期，由于需求金额大、抵押物少，所以政府应适当降低融资门槛，并给予相应的差异化政策扶持，支持小镇发行专项债进行融资。三是设立特色小镇专项基金。如同小城镇建设中的产业基金，特色小镇可以依托省级产业基金设立特色小镇子基金，利用政府的财政来撬动社会资金，共同发起设立特色小镇的专项基金来扶持小镇的基础设施建设和特色产业发展。四是成立跨部门协调机制。特色小镇的建设已经实现省市县三级联动，小镇的融资建设也应实现多部门的合作，从而为特色小镇基础设施中的PPP融资项目提供政策和资金方面的有力保障。五是放开市场准入，减少政府的直接投资。政府应放开市场准入、积极为油气管网、水电、储存设施等盈利性基础设施公司创造平等的投资机会。同时，减少政府的直接投资，采用担保补贴、贷款贴息、补助等方式来吸引和支持民营资本的投资。六是加强融资风险管理。所有融资项目均会面临相应的融资风险，政府应不断提升总体规划能力，明确融资风险分担责任，设计合理的融资策略，健全融资风险管控机制。七是利用供水、供热、污水垃圾处理等预期收益作为质押贷款发展股权和创业投资基金，以此来创新小镇的融资模式。

（二）完善特色小镇建设的投融资法律法规。政府应积极完善特色小镇建设的相关投融资法律法规以及特色小镇发展特色产业的金融支持服务细则，积极改善投融资环境，有效支持特色小镇的融资。

一是完善特色小镇的新型贷款抵押方式。尽快完善特色小镇的特许经营权、知识产权、景区门票收费权等新型的贷款抵押方式的法律法规，吸引民营资本积极参与，拓宽特色小镇的融资渠道。二是完善私募股权投资的相关法律法规。进一步完善私募股权投资的相关法律法规，建立多层次的担保机构和第三方评估机构，有效解决民营资本参与特色小镇建设的法律瓶颈问题。三是完善特色小镇建设中的相关的土地管理法律法规。优化特色小镇建设中土地规划政策和完善相关的土地管理法律法规，妥善解决土地流转问题，明确当地村民的土地使用权，创新和优化乡村集体土地的所有权、使用权和经营权的三权分置问题[21]。注意节约集约利用土地，充分利用存量建设用地和低丘缓坡土地等，避免另起炉灶、大拆大建，同时严防特色小镇建设地产化。

（三）积极推广PPP融资项目。一是民营资本的自身需求。相对于政府资本来说，民营资本对市场有更高的敏感性。由于近年来特色小镇的快速发展，民营资本表现了较高的投资热情。但民营资本不应只提供资金，坐享分成，应与政府和第三方项目公司合作，全过程参与特色小镇的建设和运行。因为民营资本能够发挥其在建设管理、成本控制、资本运营等方面的经验与优势，能在很大程度上避免政府的决策偏差[22]，提高资金的运作效率和回报率，实现项目效益最大化，以此来吸引更多民营资本参与，从而有效拓宽民营资本的投资渠道。二是特色小镇的自身需求。特色小镇的基础设施建设资金需求量大，政府的财政投资难以发挥“小马拉大车”的作用，需要社会资本的大力参与。PPP模式则是当前特色小镇较为成熟的政企合作投融资模式，其以小量的政府的财政资金来撬动民营资本参与特色小镇建设。但PPP模式必须坚持以“政府引导、企业主体、市场运作”为原则，充分发挥市场经济在特色小镇建设中的资源配置作用。另外，有学者还提出了以PPP模式为主，以发行专项债券和设立PPP产业基金为辅的特色小镇投融资体制来解决当前的特色小镇投融资问题[23]。PPP产业基金的法律组织形式主要有公司型、契约型和有限合伙型三种，其中有限合伙型模式更符合当前小镇的实际运作。

（四）积极开展招商引资。特色小镇的特色产业建设是小镇的核心内容，也是小镇规划、建设、研发、运营、管理应该围绕的中心。为打造优质特色小镇，一是要厘清自身的优势资源，基于自身的优势资源来完善小镇已有的产业。二是政府应与企业一道加大招商引资的力度，重新梳理各小镇范围内的招商资源，加大对契合小镇产业项目的招引，扎实推进驻点招商、产业招商、以商引商、科技招商等模式[24]。对于引进国内外知名的龙头企业，小镇在相关政策上要有灵活性，甚至可以采用“一企一策”加以解决。三是对于特色小镇建设，不同类型的小镇有着各自不同的特色产业，也有着各自不同的建设模式和融资方法。对此，地方政府应该做好科学引导，以产业为核心引进龙头企业或者经验丰富的企业，把握行业趋势，通过合作运营的模式实现项目共建、收益共享，提升小镇的综合管理水平，解决小镇的融资问题。

（五）加大紧缺型人才培养力度。特色小镇建设是“产、城、人、文”的有机融合，其运营设计、商业策划等将涉及诸多领域。如以PPP融资模式为主的特色小镇，其建设过程涉及产业、金融、建筑、环境整治、艺术等诸多领域，需要大量的综合性人才参与。只有大量的综合性、专业性人才参与小镇建设，才能有效创新和完善特色小镇的投融资机制建设，才能有效吸引大量的民营资本积极参与。因此，政府应牵头通过校企合作等方式，与国内外高校深入开展合作培养相应的紧缺型人才，或通过高薪聘请国内和国际优秀人才，同时要及时完善小镇周边的基础设施以吸引更多的高端人才加盟特色小镇建设。

为有效确保民营资本有效参与特色小镇建设的融资模式，避免系统性金融风险，政府应该积极开展金融体制创新，放宽民营资本的投资准入，增强民营资本投资的激励，拓宽特色小镇发展的融资渠道，为民营资本投资营造更加宽松和安全的投资环境，有效促进民营资本与特色小镇建设的耦合发展，从而推动我国产业转型升级和新型城镇化建设。