政府数字化转型赋能营商环境优化的内在逻辑及路径

孙明贵 吴棋

摘 要： 拥抱数字时代已成为推动经济发展的共识。在这一过程中，政府的数字治理能力、数字化转型程度也深深影响着区域商务便利性和经济效率。研究表明政府数字化转型赋能营商环境的内在逻辑在于，通过数字化提升政府效能、市场效率和社会协同力，从而对营商环境中的政务、法治、市场和社会服务等环境要素产生赋能。研究发现政府数字化转型赋能营商环境优化的主要挑战及问题为处理公私治理结构、技术准备及流程设计，故提出从主体层面考虑利益相关者诉求、技术作为主要实现手段以及功能设计层面确保坚实基础的赋能路径，更好地实现两者之间的协同发展。

关键词： 数字经济 数字政府 营商环境优化 内在逻辑 

一、引言  

2019年在国际经济环境复杂严峻、国内发展任务艰巨繁重的背景下，我国数字经济依然保持了较快增长，数字经济增加值规模达到35.8万亿元，占GDP比重达到36.2%，各领域数字经济稳步推进，质量效益明显提升。总体上看，我国数字经济规模不断扩张、贡献不断增强，数字经济在国民经济中的地位进一步凸显。[1]

由此，越来越多的学者注意到推动电子政务建设或政府数字化转型在当前背景下对于整体经济建设的重要作用，且在优化营商环境层面有特殊意义。学者梁铭之（2018）认为，优化营商环境最关键最重要的一环是提高政府行政服务的质量和效率。互联网技术的运用，无疑能显著提升行政服务的质量和效率。因此加强电子政务建设，提高电子政务服务能力，打造透明化、高效化的现代政府治理体系，与优化营商环境目标具有一定的耦合关系。[2]类似地，许多学者开展了有关数字政府与营商环境之间的探讨分析，并给出了不同的分析思路与视角。

针对政府数字化转型如何赋能数字经济，从而带动新形势下营商环境优化这一问题，文章将进行深入的探讨分析，梳理政府数字化转型与营商环境优化之间的内在逻辑关系，就不同国家地区经济体对相关问题与挑战的应对与战略举措，归纳政府数字化转型优化营商环境的具体影响路径与内容，提出可行的作用路径，并给出未来政府数字化转型赋能营商环境优化的发展方向。

二、营商环境  

营商环境的前身可以落脚到“制度至关重要”（Institutions matter）假说上，这一假说已经得到大量跨国文献的实证检验。即具有更好的“制度”、更有力的产权保护、更少的政策扭曲的那些国家，将比其他国家更富裕（Knack and Keefer，1995;Acemoglu et al.，2001;Easterly and Levine，2003;Rigobon and Rodrik，2005;Fabro and Aixalá，2009;董志强，2012）[3][4][5][6][7][8]。随着现代经济活动复杂性逐步加大，有关制度对经济增长的影响也开始包含更多的內容。越来越多的机构与学者开始关注影响私营部门发展的总体制度环境，由此产生了营商环境这一重要概念。这一概念最早出现在2001年，由世界银行针对发展私营部门的新战略需要，开发出了一套衡量和评估各国私营部门发展环境的指标体系，即企业营商环境指标体系。在该指标体系的基础上，营商环境渐渐被视为一个动态系统与有机整体。[9]The Donor Committee for Enterprise Development（简称DCED）认为营商环境是政策、法律、制度、规则等要素的复杂融合体，是落实政府政策、支配商业活动、影响企业运营的重要依托。Benn Eifert等（2005）提出营商环境是影响不同行业和企业经营效率的政策、机构、基础设施、人力资源、地理环境等。[10]Francis Munier（2008）对中国的商业环境进行研究，提出“GUANXI”（“关系”）是其重要组成部分，企业与政府以及企业之间以关系为纽带进行沟通交流并建立联系，“关系”是中国营商环境建设的重要影响因素。[11]国内学者对营商环境的理解界定也基本与国外保持一致，将营商环境视为一个综合的环境体，例如宋林霖（2018）认为营商环境可理解为在一定时期内，某一经济体政府为改善国内经济以及拉动对外贸易，通过政治、经济、法治及对外开放等多领域的系统改革，所营造的影响投资主体从事商业活动的政治环境、经济环境、法治环境以及国际化环境等各种环境的有机复合体。[12]杨继瑞和周莉（2019）提出，营商环境是企业在开设、经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循政策法规所需的时间和成本等条件，可以细分为政府环境、法治环境、市场环境、国际化环境、企业发展环境和社会化服务环境等。[13]刘江会（2019）提出构建以SMILE指数为基础的新指标体系（S指Society Environment社会环境、M指市场环境Market Environment、I指创融环境Innovation&Finance Environment、L指法制环境Legal Environment和E指政务效率Efficiency of Administrative Environment）。[14]

由此可以看到，营商环境尚未有一个十分统一和简明的概念定义，在实践的演进过程中内涵愈加丰富，且综合各学者的研究结论可以看到，营商环境事实上就是泛商业性质的各类外部环境影响因素的组合，企业作为商业活动的经营主体，是营商环境这一生态之中生存和发展的生命体，真正塑造和提升营商环境整体生态环境的，还是政府这一把控经济社会各项制度建立与发展的管理与服务机构。因而接下来将详细介绍营商环境的优化主体——政府。并探讨数字经济背景下，政府开展数字化转型对营商环境优化的作用与意义。

三、政府数字化转型

政府数字化转型可以追溯到较早期的电子政务（E—government）研究范畴。事实上，电子政务目前只出现短短十多年时间，但已经历三代变革。第一代电子政务主要在1995年以前，以政府内部的办公自动化和管理信息系统的建设为主要特征，第二代电子政务延续到2001年，主要以网络技术为基础，大力推动政府部门之间的协同工作和信息资源共享，并面向社会公众提供统一的政务服务。现在已进入第三代，主要目标是在政府信息支撑的基础上，利用知识管理和客户关系管理技术建立基于网络的分布式政府结构，通过“一站式政府”服务中心提供跨部门的政府业务服务，从而提高政府的决策和服务能力[15]。

早期的电子政务研究大多归类于公共管理领域，体现为治理理论的延伸与发展。在国外，围绕数字政府，学者有多种不同的方式进行表述与说明，例如Digital government（数字政府）、数字治理（Digital governance）和信息時代治理（Information Society era governance）。而早期的研究大多以政府治理实践作为切入点，探究电子政务的形成与发展，代表性的成果为诺兰（1979）的阶段增长模型，即预测电子政务的发展阶段将从在线信息（Online Information）、沟通（Communication）、交互（Transaction）、集成（Integration）到转型（Transformation）/参与（Participation）/数字民主（Digiatal Democracy）逐步演化。同时，也有学者从数字政府的应用和推广角度出发，研究数字政府如何更好地服务公民与私营部门的需要，典型的理论模型包括技术接受模型（Rogers，2003;Venkatesch et al. ，2003）、利益相关者理论（Freeman，1984;Freeman & Phillips， 2002;Freeman， Wicks， & Parmar， 2004）以及价值共创理论（Vargo & Lusch， 2008），结合这些理论模型论证如何更好地实现政府数字化转型实现多方共赢。国内的学者则大部分集中探讨分析政府数字化如何服务于政府治理的优化，对照中国数字政府建设过程，总结出数字政府阶段政府治理的中心任务，例如徐梦周（2019）按照我国数字政府建设的几大阶段，将政府数字化转型过程归类为政务电子化、政务网络化以及政务智能化，论证当前的任务要求是结合具体场景和目标进行数据开放与共享。[16]罗贤春等（2019）以信息链的视角，说明电子政务正由电子政府向“智慧政府”转变，以提供更加智能、高效的决策支持系统和创新应用模式。[17]进一步研究政府数字化转型应用与推广的学者则会从G2C（政府与公民）和G2B（政府与企业）的角度进行分析评价，讨论如何提升公民和企业的满意度，并进一步就政府数字化转型如何服务经济社会运行展开相关探讨。例如李艳（2019）就辽宁锦州的智慧政务调研提出了如何更好服务于营商环境优化的相关意见建议。[18]马亮（2014）就企业对电子政务的满意度这一议题，收集中国30个大城市的相关数据进行实证分析。[19]

总体而言，政府数字化转型是一个以公共管理研究范式为主，揉合了信息技术、企业管理和社会经济等议题的复杂议题。因此，对该议题也有包括社会学、经济学和管理学等多种研究角度，因而政府数字化转型这个多元治理问题与营商环境这一有机环境体在很多层面上具有相互作用与影响的关系。

四、政府数字化转型与优化营商环境的逻辑关系  

政府数字化转型与营商环境都是两个内涵丰富的概念体，这两个概念体之间产生影响关系的基础在于政府数字化转型这一动态过程可以对营商环境包含的环境要素产生提升与作用。无论是政府数字化转型过程中释放的价值效益、产生的最终结果还是涉及的主体与客体，在转型过程的起点、节点与终点上，政府数字化转型与营商环境优化之间都具有耦合与连接。首先是政府数字化转型的执行主体与开展营商环境优化的执行主体完全一致。营商环境优化的中心任务就是持续深化体制机制改革，释放市场主体活力，营造高质量、高水平，法治化、便利化和国际化的营商环境，这往往是由政府主导，服务社会经济发展水平。而政府数字化转型的执行主体也是由政府部门结合经济社会工作发展需要，开展数字化、智能化改革，故两者在执行起点上，是由同一个主体进行主导和把控的。

其次是政府数字化转型释放的价值效益能对营商环境的各个环境要素产生优化与促进，甚至在很多实际表现，营商环境优化举措借助数字手段实现往往和政府数字化转型相统一。

综合理论和实践研究，文章归纳和总结了政府数字化转型的三大逻辑关系：

（1）政府数字化提升政府效能进而优化营商环境中的政务环境和法律环境。例如，以杭州市作为典型，其在全国率先启动企业设立、变更、注销、备案等所有商事登记事项“一网通办”，极大地提升了政府效能，有力地促进了政府治理体系和治理能力现代化，为企业节约办事成本，提升发展活力，为数字经济发展营造了国际一流的政务环境。广东省肇庆市通过加快“数字政府”改革建设工作，全力推进“多证合一”备案信息申报系统建设，有效节约了企业办事成本，从而减少制约创业创新的不合理束缚，打造了便利宽松的创业创新环境和公开透明平等竞争的营商环境[20]。

（2）政府数字化转型增强市场机制的协同效率，进而优化营商环境中的市场环境和融创环境。例如，徐梦周（2020）以青木昌彦的“市场增进论”为理论基础，认为数字政府主要是解决数字经济带来的市场体系协调问题，政府数字化转型能够有效地促进社会主体之间的信息联系与沟通效率。学者刘淑春（2020）也研究发现政府开展信用数字化建设，能有效建立起市场主体融资信用信息共享机制，推进公共信用信息服务平台与金融信用信息基础数据库的信息共享以及信息交换，打通公共信用信息服务平台与市场化征信系统，从而完善金融市场环境。[21]

（3）政府数字化转型能打造一个高效的数字化平台提升与调动社会协同力，进而促进营商环境中的国际化环境和社会服务环境。这一逻辑更加集中于协同治理和主体交互与合作。例如，马峥（2017）聚焦于货物通关和口岸管理，强调电子政务系统可以借助计算机和互联网技术来超越时空局限性，优化既有政府组织运作结构和政务操作流程，为跨国电子商务企业提供高效、快捷、公平的政务服务，有效节约跨国电子商务企业的制度成本，提升其国际竞争力[22]。Klievink等（2016）发现政府可以通过基于治理和创新的网络化方法，而不是基于分层治理的方式在数字化转型过程中发挥激励、参与等多种作用。其结论表明，公私合作平台在横向（相互作用的组织之间）和纵向（多个政府机构共享服务）进行了集成，平台治理权分配给公共和私有方，在自治和控制之间取得平衡，为企业和政府机构都提供了好处，提升了社会总体运行效率。[23]

总结来看，政府数字化转型顺应经济发展需要，一方面能提升政府治理总体经济社会工作的效率和质量水平，另一方面能进一步助力数字产业化和产业数字化，带动数字经济快速发展，其最终结果就是大大提升与促进整体经济社会发展水平。与此同时，良好的营商环境是吸引商业聚集、释放投资潜能、提高整个国家信誉度和影响力、推动经济发展的基础性要素，也是经济社会治理工作的重要环节。[24]两者导向的最终结果也是相互配合与促进的，故政府数字化转型与营商环境优化之间存在不可分割的逻辑关系，且政府数字化转型能在多个层面为营商环境优化提供系统的行政支撑。

五、政府数字化转型优化营商环境的问题与挑战  

在政府数字化转型优化营商环境的过程中还存在许多问题与挑战，解决他们是实现政府数字化转型优化营商环境的前提举措。

政府数字化转型在优化营商环境过程中必须要做好三个方面的准备：信息技术准备、服务治理流程準备、人力资源储备。通过比较不同收入水平、不同电子政务发展水平的国家，Almeida&Zouain（2016）发现低收入国家要加强技术准备，中等收入国家要加强人才储备与技术准备，高收入则要加强流程设计。[25]具体执行上面，还有研究人员提出要为企业联合开发和使用政务平台提供正确的激励、开展数据定义和系统接口的标准化、在公私治理结构中分配决策权。其特别强调政府数字化转型要注重对公私治理结构的关注，认为政府部门需要匹配有关数字治理运作的相关能力，并让平台参与各方都意识到并承认数字化潜在的优势，企业不仅仅参与平台，还要能在公私平台上施加压力，这样才能让平台朝着正确的方向发展。

进一步地，北京大学课题组（2020）提出当前我国政府数字化转型在空间、内容和执行层面存在五大问题：第一，地区间发展不平衡的现象明显，中心城区和经济发达地区的投入资源相对充裕，而欠发达地区则存在较大的数据资源差距。第二，建设数字政府的意识观念尚不到位，许多政府部门并没有意识到建设数字政府的真正价值与意义，而只是走形式、充政绩。第三，服务创新重点与实际需求不匹配。各地公共服务事项的差异性大，缺乏统一、规范的标准，导致跨部门、跨地域事项难办理，行政成本高、效率低。第四，保障数字政府运行的体制机制仍不完善，大数据管理机构职责认定尚不清晰，未能完全实现项目、资金、数据的归口管理。第五，数字政府的信息安全防护还有待加强。[26]除此之外，还有学者衡容和贾开（2020）提出当前数字经济背景下，政府治理产生了倒逼、错位和重新定位的三大外在挑战。其中，“倒逼”是指面对网约车等新业态的出现，既要兼顾发展需求，又要平衡各方利益，存在现实的治理压力。“错位”是指数字经济时代使得几乎人人都能以极低的成本成为经济链条中的一环，创造了几近无限的供给，政府主管部门无力应对线上监管对象的庞大规模，存在监管错位。最后，“重新定位”是指，随着数字经济的深入发展，“一站式”窗口服务、政府网上服务大厅等服务整合、协同治理的方式得到热议，政府在数字经济时代下面临着“重新定位”的任务与要求。[27]

总体而言，目前围绕政府数字化转型过程中的治理结构设计、制度框架安排、数据资源统一、基础设施建设、人力资源准备与培训等几大方面都需要进行考量和解决。结合内在逻辑联系以及相应的问题与挑战，便可以提出相应针对性的优化路径与策略，给出政府数字化转型与营商环境优化之间应该梳理与保障的不同维度层面的内容，从而更好地实现数字化治理对营商环境的优化赋能。

六、政府数字化转型赋能营商环境的路径与策略  

综合前面政府数字化转型对营商环境优化的具体逻辑关系、产生的问题与挑战，可以逐步提出保障政府数字化转型提升营商环境的影响作用路径。具体而言主要分为三大板块：

（1）在政府数字化转型优化营商环境的过程中，首先需要关注主体层面的价值处理。政府数字化转型与营商环境优化都是两个复杂的有机体，在赋能过程中也涉及到多种利益主体。因而首先要强调对涉及到的主要利益相关者的关系处理，这是保障政府数字化转型落实到相应营商环境优化的重要前提。例如，有马亮（2014）就中国30个大城市的电子政府情况进行实证研究，分析企业层面和政府层面的不同变量对实现电子政务有效过渡的影响，得出企业对电子政务的满意度既与企业自身技术准备和感知利益有关，在很大程度上也与企业对政府提供的公共服务和营造的投资环境是否满意相关。如果政府提供的公共服务质量得不到有效提升，政府营造的投资环境无法让企业感受到“亲商”的氛围，那么电子政务将难以令企业满意。[28]Rose等（2018）研究发现，电子政务实践者和政策制定者需要区分不同利益相关者群体的价值并妥善沟通，并揭示了需要进一步细化各种利益相关者的具体角色，以深入对利益相关者群体子类别的理解，如不同行政级别（地方、区域或国家）方面的差异。由此，在政府数字化转型对营商环境环境优化这一系统工程里，需要详细针对涉及到的相关主体开展利益分析，让数字化转型真正落实到解决实际问题，服务主要对象。[29]

（2）在政府数字化转型优化营商环境的过程里，要做好技术准备与发展。数字化手段是政府数字化转型队营商环境优化路径中不可缺失的工具。政府需要首先就如何发挥数字化手段的最大优化效率，从基础设施、数据统一和网络搭建以及人才储备等角度进行预先准备，从而弥合数字鸿沟以及数据孤岛等问题。其中，Klievink等（2016）提出要进一步发展公私合营的平台需要解决数据定义和系统接口的标准化，解决实际运营过程中的运行效率和数据整合障碍。Das等（2017）通过收集2002—2008年的面板数据，拟合了一个混合效应回归模型研究富裕水平、信息通信技术（ICT）基础设施、人力资本和治理水平的变化如何影响全球电子政府的成熟度。结果表明，随着人均国内生产总值（GDP）的提高和信息通信技术基础设施的改善，电子政府的成熟速度更快。[30]Adam等（2020）借助技术组织环境框架理论，将影响电子商务数字经济发展的因素分为技术层面、组织层面和环境层面，通过基于全球135个国家的二手数据构建结构方程模型进行实证检验。研究表明，缺乏足够的技术基础设施、社会经济发展以及缺乏国家ICT战略会阻碍一国电子商务的进程。

（3）在政府数字化转型优化营商环境的过程里，要完善功能建设。政府数字化转型赋能营商环境是一个系统工程。在协调好主体关系、做好技术准备之后，最重要的一环就是做好功能设计。应该基于公开准入、平等接入和平台共治的思路实施政府数字化转型对营商环境的优化。公开准入是指藉由政府数字化转型带来的数据共享和数据开放，提升整体营商环境透明度，从而激发营商环境的活力与水平。平等接入要求政府提升公共资源供给能力和供给水平，为不同社会主体平等参与经济活动提供基础设施资源、数据资源、金融资源、教育资源等，通过网络基础设施的普及，普惠金融的实现和在线资源的丰富，以助推更多社会主体被纳入经济体系，减轻地区发展不平衡、不全面。最后平台共治强調的是搭建整体数字化公共治理生态，首先要基于数字转型总体发展框架优化配置战略发展资源，着力构建上下统筹的数据治理体系、协调一致的数据共享整体性联合体和简约高效的数据交换共享机制，防止地方政府滥用权力临时上马或重复建设问题。其次要有步骤地引导地方政府部门间签订数据共享与信息公开协议，明确数字化治理创新后期运维管理责任。[31]

综上所述，政府数字化转型与营商环境优化之间具备不可分割的内在逻辑联系。当政府数字化转型逐个解决动态过程发展中的主体协调、技术发展以及功能建设方面的障碍和挑战之后，就能产生提升政府效能、提升市场活力以及促进社会协同力的公共治理优势。而实现这些治理优势的最终结果，也将导向对营商环境当中的政务、市场以及社会服务环境等不同环境要素的赋能与优化，达成政府数字化转型与营商环境的协同效应。

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〔本文系教育部人文社科研究規划基金一般项目“企业家营商环境感知模型及其对创新创业意愿的影响”（项目编号：17YJA6300）研究成果〕

〔孙明贵（通讯作者）、吴棋，东华大学〕