新型城镇化发展路径研究

韩东松 周静

摘 要： 以国家新型城镇化第二批试点中的天津市西青区中北镇作为案例，对其利用接近主城区的区位优势盘活集体经营性资产，促进城乡一体化发展，建立市民化机制的经验进行分析和提炼。首先梳理以人为本的新型城镇化发展的内涵以及特征。第二部分总结天津中北镇的新型城镇化试点工作围绕满足本地居民和外来人口的需求进行服务供给的主要做法和成效。再提出发展过程中遇到的土地成本抬升、产业项目减少、外来人口服务支出不断提高等问题。针对关键问题提出了采取多元化改造模式、转变土地开发模式、建立现代化社区治理模式及建立公共服务支出转移机制的四条发展建议。

关键词： 新型城镇化 以人为本 城乡一体化 集体经营性资产 

一、引言  

2012年中央经济工作会议首次正式提出新型城镇化方针路线，2014年发布了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，标志着我国城镇化从高速城镇化向高质量城镇化发展模式的转变。从城镇化率来看，我国城镇化进程也进入了下半程。2020年末，我国的常住人口城镇化率为63.89%，进入了城镇化深入发展关键时期。人的城镇化成为我国经济发展步入新时期的新要求，是完成全面建成小康社会目标的重要举措，是经济社会发展的重要抓手，是提升现代化治理能力的重要战场。其中“以人为本、公平共享”是城镇化的核心要求，从以物为本转向以人为本，从“要地不要人”的城镇化转向促进人的全面发展的城镇化是促进城镇化高质量发展的根本途径。

二、以人为本的新型城镇化发展特征  

（一）以人为本的新型城镇化内涵  

1.新型城镇化道路。人的城镇化是新型城镇化的核心，重点是破除城乡二元结构，统筹区域发展，协调城乡一体化发展，新型城镇化战略提出的目的在于促进城镇化方式的根本转型，走城乡互补协调、以人为本、生态文明的城镇化道路。

2.新型城镇化内涵。新型城镇化与传统城镇化相比，内涵更为丰富深刻，重点体现在以下几个方面：首先以人为本，人的城镇化是核心。既要制定差别化的实施政策，以加快农业转移人口市民化;另又要使在城镇居住就业的人口都能享受同等的医疗、教育、养老、失业保险等城镇基本公共服务，体现公平公正，真正提升城镇居民的身份认同感和归属感。其次集约高效发展，绿色低碳生态友好建设。新型城镇化建设中要求划定城市开发边界，节约利用各种能源和资源，降低建设生产能耗和污染物放，减少对自然界的干扰和破坏，提倡绿色、低碳、环保、生态的生产方式和生活方式。第三優化布局，彰显城镇特色。新型城镇化进程中要根据自身特色建设城镇，要根据各区域的自然禀赋，深度挖掘文化基因，建设富有历史文化记忆、极具地域风貌特色的个性化城镇。

（二）以人为本的新型城镇化特征  

1.以人为本的新型城镇化首先着眼于居民的安居和乐业。以人为本的城镇化首先是让居民“住有所居”，同时扩大就业，确保城镇居民收入增长与城镇化发展同步，并且促进就业机会均等。国外研究表明，90%的人留居城市都是为了工作。在城市无业可就，也就不可能安家。因此，以人为本的城市化必须为居民创造充足的就业岗位，让每一个有劳动能力和意愿的人，都能找到满意的工作。

2.以人为本的新型城镇化必须满足居民不同层次的服务需求。我国快速城市化进程，导致住房市场和社会经济发展分化严重，人们社会生活方式分化、社会距离不断扩大，不同人群的社会生活异化严重。并且居民的社会生活日趋功利化、世俗化、冷漠化。新型城镇化建设必须提高城镇建设的“软实力”和“软环境”，以建设“幸福城市”“和谐城市”为目标，为本地居民和外来人口提供满足不同需求层次的服务，满足不同人群的公共服务需求。因此，服务居民的生活及交往需求人为本新型城镇化的重要特点。

3.以人为本的新型城镇化应关注居民生活的认同感和归属感。新型城镇化建设注重提升居民的生活品质，强化居民对居住城镇的认同感和归属感，尤其是针对农业转移人口而外来人口，让他们对生活的城镇增强认同感，形成归属感，使其不但身有所居，而且心有所属。因此，认同感和归属感是新型城镇化进程的重要标志，也是新型城镇化的心理基础。缺乏对身居城镇的认同感和归属感是造成社会分异以及不平等的重要原因，拥有城市认同感和归属感是人的主体性地位的重要体现，是以人为本城市与异化城市的重要衡量标准。

三、天津中北镇新型城镇化发展路径  

（一）中北镇简介  

中北镇位于天津市西南城郊结合部，是天津市规划的“西部新城”核心区，外环线、高铁线将镇域分为东中西三个片区，面积39.78平方公里，辖22个村和23个居委会（社区工作站）。2019年，中北镇常住人口约为25万人，其中本镇户籍人口6.54万人，人户分离人口（本市寄宿人口）约9万人，外来人口约10万人，户籍城镇化率达到100%，常住人口城镇化率为92%。截止目前，全镇共办理居住证约4万本，外来人口1500余人实现积分落户。全镇完成地区生产总值104.76亿元，三次产业结构为0：43.9：56.1，一般公共预算收入完成7.66亿元。经过近些年的发展，中北镇基本已经纳入天津市的主城区。目前发展中面临的主要问题是如何适应空间上与主城区一体化建设和彻底完成当地农民自身的城镇化进程。中北镇紧紧抓住，“加快推进农业转移人口市民化和示范小城镇建设”以及“本地农民和外来人口的居住和就业融入”具体工作推进城镇化。

（二）中北镇新型城镇化目标与路径  

新型城镇化建设的重要目标就是要实现城乡一体化，产城融合发展，提升居民生活品质和生活水平。城镇建设的重点是促进人口充分就业以及实现公共服务均等化，产业发展越全面，经济发展的支撑能力越强，就业的岗位就越多，就越能提供更多的就业机会和吸纳更多的农村转移人口。中北镇结合自身靠近中心城区的独特区位条件，通过发展服务城区产业发展，整合自身土地、自然以及市场资源条件，全面促进以人为本的城镇化发展进程。

（三）中北镇新型城镇化成效与做法  

1.盘活集体建设用地促进本地农民安居乐业。中北镇作为天津市第四批宅基地换房建设示范小城镇试点，重点工作之一是解决宅基地换房过程中，如何实现近郊区农民进城后的市民化问题。中北镇开展了跨区域的集体建设用地置换，借助土地指标的“增减挂钩”、“占补平衡”政策，镇政府投资30亿元与静海、蓟州区以及周边王稳庄进行置换，将全镇域土地均调整为城市建设用地。同时，在宅基地换房之后，中北镇实施了进城农民一次性转换为职工养老保险的相关政策，最终实现了城乡居民养老保险并轨。通过实施宅基地换房与集体建设用地的置换，启动房地产开发建设，因此具有了足够的资金改善农民居住条件。中北镇先后建设完成了东马、西马还迁小区，累计建成280万㎡的村民住宅和320万㎡的商品房小区，实现全镇21个村搬入现代化还迁小区。同时加快完善配套设施建设，大力实施绿化美化工程。围绕南运河提升改造打造了运河新景区，高标准实施街景立面、景观绿化和主要道路路口设计景观工程，新建了城市栈道公园、运河文化广场等一批群众休闲健身公园和小型社区公园，人均公共绿地面积达20.3平方米，全镇绿化美化率达到30%以上，提升了居民的幸福感。

2.建立了本地和外来人口统一的就业服务制度。一是每月召开公益性招聘会。不断强化“中北招聘会”和乐才招聘网为主的就业服务体系，举办高端人才交流活动，全力促进外来务工人员和本地人员就业。目前登记的就业人员4000人，每人保证推荐就业3次。旺季招聘会参加人次达到1000以上，企业200多家。此外，还开展网络招聘就业服务，设置24小时求职公寓，面向企业和就业人员服务。二是开展各类就业培训服务。依托镇劳服中心、成校、智达学校、天软学院等单位机构，持续加大创新创业和职业技能培训，根据求职人员、招聘企业的具体要求，为需求双方提供“订单式”岗前培训等服务，外来务工人员达到培训总人数的30%以上，同时，对有求职意愿的本镇村民100%安排就业，有职业培训需求的本镇村民100%提供专业培训。

3.加快推进农业转移人口市民化，实现公共服务均等化。学前教育稳步提升。按照学前教育“2+2”工程要求，加快推进公办园、私立普惠园建设，目前已实现第一中心幼儿园投入使用，第二幼儿园具备使用条件，3所民办普惠园正式运营，全镇幼儿园学位达到6000余个，基本满足外来务工人员和本地人员子女入园需求。今年完成标准化建设60个，大部分是公办幼儿园，同时降低收费标准，每月960元，其中鎮里补贴480（只针对当地农业人口）。成规模的幼儿园共14所，可容纳3800多幼儿，有47个托幼点，2000个幼儿。基础教育不断完善。规划建设7所小学，满足所有适龄儿童就近免试入学。持有天津市居住证，五证齐全的外来人口随迁子女均享受同等待遇。对所有外来人员的子女学生一律免收学杂费，与本地生实行统一编班、同班授课、统一管理，享受与本地生相同数额的政府财政补贴。统一享受两免一补，统一标准拨发经费。

4.用活政府和集体经营性资产，促进产城融合发展。首先，集体经济组织通过股权确立保障农民在集体经营性资产中获得长期收益的制度。坚持规划引领，不断完善开发区城市功能，服务现有工业园区，提供服务设施配套，促进产城融合发展。依托中北镇政府通过招商局持有的120万平方米物业和集体经济组织持有的140万平方米物业。积极导入综合菜市场、大型超市、休闲娱乐场所等新业态，完善了“吃、住、行、游、购、娱”一体化的综合配套，打造了“15分钟便民生活圈”;建成了满足7000名职工住宿需求的蓝领公寓，居住2100名的高级人才公寓项目，确实保障了外来务工人员的居住需要、生活需要、以及交往需求。同时，西青市民中心（北区）落户中北镇，电力、社保等25个单位和部门集中进驻中北社会事务服务中心，企业群众办事更加方便高效。随着城市功能不断完善，快手、爱奇艺、搜狐畅游、网易等相关互联网企业纷纷入驻，产城融合不断深化。

（四）中北镇新型城镇化面临的主要问题  

1.拆迁成本上升增加了全域集体建设用地改造的难度。中北镇西部片区拆迁成本2015年为60元/平方米，2019年是95元/平方米，每平方米上升了35元，同比增长58%。2019年拆迁面积为27263平米，共增加拆迁费95万元。

2.村办园区腾退致使村集体经营性收入下降明显。大稍直口村园区整顿以来，导致2017年因厂房无法租赁或不能使用而减少的收入为144万元，2019年减少租赁收入220万元，预计2020年园区拆迁，共减少租赁收入约1200万元。由于租赁减少，直接造成2020年村民人均减少收入7900元。若将拆迁补偿计算在内，清退成本还将进一步提高。

3.商业地价溢价提升土地出让价格。运河水街项目用地拍出市中心河西区的商业地价，每亩约400万元，容积率1.8折合楼面价约3500元/平方米，由于紧邻运河，区位条件优越和环境品质较高，将片区整体土地初始出让价格提高了200万元/亩，导致周边公共服务施设用地出让出现困难，同时提升了产业投资入驻中北镇的成本。

4.外来人口大量涌入增加财政公共服务支出。随着房地产的开发、捷威动力等汽车配套产业引入以及宜家、永旺等商业综合体的开业，引入了大量的外来人口。公共服务支出以教育设施为例，由于适龄儿童的增加，出现了学前教育服务设施的不足的问题，随着学龄儿童年龄的增长，未来义务教育等学位紧张等问题也将现显出来。同时，教师人员编制还是按照户籍人口来配比，因此公共服务人员编制缺乏问题较为突出。此外，基础设施维护费用较高，未来财政支出负担较重。2019年一般预算内公共财政支出约6亿元，其中民生保障类支出占到总支出的90%。

四、结论与建议  

（一）鼓励采取多元化的改造方式  

改变政府主导的大拆大建改造模式，激发农民自发建设的积极性。对改造困难，农民改造积极性较高的区域可以尝试“政府引导、专业机构设计、农民自发实施”的改造建設模式。同时，政府做好改造片区的基础设施和服务配套设施，促进农民就地城镇化。

（二）加快转变土地开发方式  

允许农村集体经济组织与城市企业合作。在符合规划的前提下，促进集体经营性建设用地同权同价入市，开发保障性租赁房，或联合成立新型集体经营主体，进行产业项目开发。促进城乡融合发展，增加集体的长期收益。同时，在规划中更多地考虑街区经济，进行住房和经营房屋的再利用，增加社区级的商业服务业配套设施，为不同人群提供个性化的服务。关注服务业发展的用房以及出租住房的功能，转变单一的高楼大厦空间建设模式。

（三）加快建立现代化社区治理和市民化模式  

探索村集体经济组织向社区自治组织转变和过渡的试验。确保集体经济组织维持原有经济组织关系，将原来的社会治理模式平稳让渡到社区管理。加大对外来人口市民化的支持力度，逐步完成农业转移人口市民化过程。加快外来人口积分制落户的进程。

（四）利用人口数据库建立公共服务支出转移机制  

在加快推进人口数据库建设的同时，根据本镇户籍人口、本市非本镇户籍人口、外来务工人员数量、结构以及经济发展实际情况，逐步理顺事权关系，推进权责统一，综合考虑按现有人口规模调整财政支出、用地指标、教师编制、行政编制、执法力量等比例。

参考文献：

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[4]李晓琳，刘学莎，王皓田等.天津加快推动面向现代化的新型城镇化建设路径[J].中国经贸导刊，2021（02）.

[5]胡祖才.推进以人为核心的新型城镇化[J].旗帜，2021（01）.

[6]梁城.新型城镇化背景下产城一体化发展问题研究[J].中国市场，2021（13）.

（韩东松、周静，中国城市和小城镇改革发展中心）