“十四五”时期公共文化服务高质量发展的内涵与路径*

范周，侯雪彤

自2005年公共文化服务的概念首次提出以来，我国公共文化服务体系建设方向逐渐明确，文化体制改革逐渐深入。近年来出台的相关举措更加体现了公共文化服务体系建设从理论到制度改革以及具体实践的层层深入和逐步推进。截至2020年6月，我国共建成基层综合性文化服务中心56万个，覆盖率超过95%[1]。我国公共文化服务设施网络逐渐完善，同时在公共文化标准化、均等化的基础上出现公共文化服务方式的新探索和新数字技术手段的应用。随着经济社会发展水平的稳步提高，人民群众对美好生活的需要日益显现，对更高水准、更高品质的文化生活需求日趋凸显，这使得现有文化产品和服务的供需之间结构性矛盾更加突出，低端供给和无效供给的问题也日益暴露。面向“十四五”，进一步回应人民群众对于精神文化需求的变化和期待，是进入新发展阶段我国公共文化服务高质量发展的必然要求。

1 公共文化服务高质量发展新内涵

1.1 高质量发展是公共文化服务的主基调

2020年10月29 日中国共产党第十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“我国已转向高质量发展阶段”，9次用到“高质量发展”一词。2000年我国人均国民总收入只有940美元，2019年上升到10，410美元，人均GDP首次突破1万美元[2]。随着经济社会发展水平提高，人民对美好生活的需要更加强烈，享有更优质丰富的精神文化生活的需求日益高涨，使得文化需求和供给之间的结构性矛盾突出。进一步思考人民群众对于公共文化服务的需求变化和期待向往是进入新发展阶段我国公共文化服务高质量发展的题中应有之义。近年知网中从高质量发展视角研究公共文化服务的相关成果逐年递增，目前共有300余篇，概述如下。

在如何理解“高质量发展”这一问题上，金碚提出高质量发展阶段必须有更具本真价值理性的新动力机制，即更自觉地主攻能够更直接体现人民向往目标和经济发展本真目的的发展战略目标[3]。李金昌等则从经济活力、创新效率、绿色发展、人民生活、社会和谐5个方面共27项指标建构了高质量发展评价指标体系[4]。张军扩等提出高质量发展的本质内涵和目标要求，即高质量发展是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的协调发展，并从资源配置、技术水平、均衡发展等方面提出高质量发展的特征[5]。总体来看，学界关于“高质量发展”的内涵研究主要从4个维度展开：一是从社会矛盾变化和新发展理念角度；二是从经济学的宏中微观角度；三是从产品及服务供求和投入产出角度；四是从社会发展面临的现实问题及如何破题的角度。本文在探讨“十四五”时期公共文化服务高质量发展的过程中集中于从第一维度，即“社会矛盾变化和新发展理念”角度理解和阐释“高质量发展”的时代内涵。

关于公共文化服务高质量发展的成果主要集中于路径研究上。李桂霞等从标准化、均等化的原则出发，阐述数字化建设、人才队伍培养、政策法规保障、多元主体参与等维度的公共文化服务高质量发展路径[6]。李金龙等聚焦农村公共文化服务高质量发展的路径，提出通过提高农村居民的话语表达能力、培植平等的话语文化、建立健全话语保障制度、完善话语表达渠道等路径赋予农村居民话语权，以保障农村公共文化服务高质量供给[7]。杨林等以山东公共文化服务相关数据为样本，运用主成分赋权的标准化综合指数和3个分项指数对2007-2016年基本公共文化服务供给质量进行综合评估，从标准化、均等化、社会化、效能化供给等层面提出公共文化服务高质量发展的路径[8]。从现有研究梳理发现，公共文化服务高质量发展的研究主要基于宏观层面的路径研究，对公共文化服务高质量发展的内涵、需要解决的主要问题等核心内容，缺乏足够的研究。

1.2 公共文化服务高质量发展的时代新内涵

(1)公共文化服务布局更加均衡，城乡与区域差距进一步缩小。理解这一内涵的关键词是“均等化”，城乡及区域间的公共文化服务均等化是体现公共文化服务“保基本”的核心。“公共”或者“公共性”是建立在现代产权制度和市场经济之下的社会与个人、公与私的二元对立基础之上的。所谓的公共需求是超越个人的，具有社会普适性的群体性需求[9]。满足群体性的基本公共需求是保证公民权利的具体体现，而满足公共文化需求是其中的重要部分，也是公共文化服务高质量发展的核心要义。阐释公共文化服务均等化的内涵可以从两个层面展开。一是从公民享有的基本公共权利来看，公民的基本文化权利是公共权力的重要组成部分，政府有义务对公民基本文化权利予以保障，大众化普惠化的公共文化服务需求特征使得政府在提供公共文化服务产品和服务的过程中突出自身“保基本、均等化”的原则。二是从政府职能和推动政府治理能力现代化的维度来看，一方面提供满足人民需求的公共文化服务是政府职能的内涵之一；另一方面，在推动政府治理能力现代化的进程中，公共文化服务是进行城乡文化治理的重要抓手。由此可见，公共文化服务均等化可以被定义为：政府满足公民大众化、普惠化的基本文化需求的手段，以公平公正的原则向公民供给图书、文博资源、群众性文艺活动等基本公共文化服务来履行其文化职能，从而实现公民权利平等的最终目标。

(2)政府、市场、社会力量共同参与公共文化服务体系建设的格局更加健全[10]。构建现代公共文化服务体系，实现公共文化服务创新，政府、市场、社会三者缺一不可。要把政府主导和社会参与有机结合起来，引入市场机制，推动文化事业与文化产业协调发展，在公共文化服务网络建设、数字化平台、体制机制、服务资源供给、人才队伍建设等领域形成政府、市场、社会共同参与公共文化服务体系建设的格局，全面增强公共文化服务活力和发展动力。

(3)公共文化服务效能日趋提升，持续减少无效供给和低端供给。近年来，随着民众文化需求多样化和个性化的趋势逐渐显现，传统粗放式公共文化服务无效供给和低端供给的现象屡见不鲜，如公共文化服务场馆利用率低、公共文化活动参与率低。“点单式”公共文化服务的概念虽已提出，但如何提高公共文化服务的针对性问题尚未破题。如何建立完善的公共文化服务供给与反馈机制，形成“需求有效促进供给-供给有效满足需求”的良性循环，成为公共文化服务高质量发展的重要内涵和要求。

(4)公共文化服务成为引导和培育居民文化消费习惯、拉动内需的重要抓手。在文化消费链条中，文化产品与相关服务只是现实载体，消费者更加关注产品和服务中凝聚的文化内涵、精神价值、审美体验等。鉴于文化产品与服务存在的特殊性，文化消费的增长无法一蹴而就。相较于物质消费，文化等精神消费需要培育和引导。普惠性和大众化的公共文化服务是培育和激活居民文化消费的重要途径，尤其是在文化消费习惯养成和文化消费能力提升等方面具有明显优势。因此，如何在双循环的发展格局下，进一步激活公共文化服务引导和培育居民文化消费习惯的内生动力是公共文化服务高质量发展的应有之义[11]。

(5)公共文化服务进一步赋能人民美好生活，提升社会文明程度，提高人民审美水平。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出我国到2035年建成文化强国。文化强国是一个综合的概念和目标，内涵十分丰富，包括社会文明程度、公共文化服务能力、文化产业发展、国际文化传播力和影响力、国家文化安全等多个方面。其中，社会文明程度达到新高度是核心，是产业发展、国际影响力和文化安全等各方面全面提升的坚实基础和最终体现。随着物质生活的改善，人民群众对文化艺术的需求越来越高，文化艺术对人民群众生活的影响越来越大。公共文化服务依托自身的普惠性、大众性、低门槛的特征，成为未来提高社会文明程度、建设文化强国的有力抓手。

2 公共文化服务高质量发展需处理好的几组关系

2.1 因地制宜，兼顾好普惠发展和特色发展的关系

根据区域发展特色和实践基础，平衡公共文化服务普惠发展的普遍性和特色发展的特殊性是公共文化服务高质量发展的前提。一方面，欠发达地区和部分乡村地区的基础公共文化设施不达标、服务不到位。部分地方财政存在文化设施维护运营难以持续，出现有钱建馆、无力维护运营的问题。另一方面，同质化、一刀切的基本公共文化服务难以满足不同区域公民的公共文化需求。面对区域在经济发展、受教育程度、人口结构、文化背景等层面的巨大差异，主管部门在规划设计和服务保障时，应当进一步统筹不同层次、不同区域的精神文化需要，切实实现公共文化服务的“精准有效供给”，要与本地居民迫切需求和在地文化特征相对接。公共文化服务是一项“取之于民、用之于民”的文化事业，也应成为一个区域地方文化的标志性符号。比如，北京朝阳区非遗传承保护中心在挖掘朝阳区特色非遗、民俗等丰富文化资源的基础上，用3D打印、声光电等现代技术进行创新性展示和体验，同时进一步开拓面向群众的美育课程、手工课程等，构建具有明显区域文化符号的基层公共文化服务体系。实践证明，挖掘在地文化资源，持续深耕群众文化需求，才能实现高质量提升人民群众的获得感和参与感，让公共文化服务切实走进人民生活。

2.2 权责清晰，处理好政府主导与社会参与的关系

“十三五”时期初步完成政府主导、社会参与的公共文化服务体系建设。“十四五”时期进一步完善政府主导、社会参与的发展模式，处理好政府与社会的关系，明确两者的权责划分成为高质量发展的重要命题。一方面是明确政府的责任主体地位，服务可以外包，责任不能缺位。通过完善公共文化服务社会化的相关政策法规，出台具体指导意见，研究工作标准、规范及科学流程，为基层公共文化社会化开展给出具体指导。基于“选、用、管、培”的闭环思路，建立社会化运营机构征集机制、合作机制、督查机制、考核机制、保障机制、联动机制、反馈机制、培养机制等长效管理机制，使社会化运营工作更加科学化、规范化和制度化。另一方面，创新社会力量参与公共文化服务的形式与路径，通过政府直接采购、社会力量运营、完善文化志愿服务体系等手段构建起政府采购、企业供给、社会参与的公共文化服务社会化的三轮驱动模式。

2.3 创新驱动，处理好传统服务与现实发展的关系

当前公共文化设施建设和服务供给已经基本解决“从无到有”的基础要求，正在稳步向高质量发展的新要求迈进。内容丰富、形式新颖、贴近生活、与时代相契合已经成为进一步提高公共文化服务供给质量的新要求。因此，需要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，以切实满足人们对美好生活向往为最高标准，提供更适合的公共文化产品与服务。进一步推动公共文化服务高质量发展，创新驱动是内生动力。一是观念创新，进一步明确“小政府，大服务”的发展理念，激活社会力量的巨大潜力；二是技术创新，进一步拓展5G、大数据、云计算、虚拟现实等数字技术在公共文化服务领域的应用场景，打造一批数字公共文化服务创新试点；三是理论创新，推动新时代公共文化服务社会化、公共文化服务高品质均等化等关键问题在理论层面率先破题。同时，对公共文化服务及居民文化需求的现实发展进行系统梳理和经验总结，形成对未来实践具有指导意义的高品质成果。

2.4 与时俱进，处理好大众服务与分众需求的关系

保障未成年人、青年人、老年人、流动人口、残疾人等不同群体的文化权益，要注意根据不同年龄层次群众的文化需求和消费习惯，提供对口文化服务，推动公共文化服务个性化建设。根据国家应对老龄化战略研究的预测，“十四五”时期新增老年人口将达5，400万左右，是“十三五”时期的1.5倍，平均每年新增老年人超过1，000万，2025年全国老年人口总量将超过3亿。面对老龄化社会的到来，除了医疗卫生、养老保障等公共服务领域，公共文化服务也需要与时俱进，在保证普惠性的基础上，对老年人等特殊群体提供分众化、个性化、便利化的公共文化服务。传统的公共文化服务设施和场馆在设计上缺乏对老年群体使用习惯的系统思考，难以满足老年人的公共文化需求。以此为例，在“保基本”的基础上须兼顾公共文化服务设施和空间的适配性，提升公共文化服务活动策划的针对性，是推动公共文化服务高质量发展的时代要求。

3 “十四五”时期公共文化服务高质量发展路径

3.1 重视基层，推动城乡公共文化服务一体化建设

国家对公共文化服务体系建设的大力投入使得基层公共文化服务设施网络基本形成，但在城镇化进程中出现的居民聚集区以及县城、农村等地区的公共文化服务仍是相对薄弱的环节。如何更好地发挥公共文化的效益是促进公共文化服务高质量发展的关键点之一。近年各地图书馆、文化馆总分馆制度逐渐落实，各地形成了具有地方特色的总分馆制。例如，温州市的文化驿站突破了传统的文化馆在城区服务人群和服务范围的限制，利用已有的文化中心和自建文化驿站以及参与建设的社会力量，将文化驿站嵌入书店、咖啡馆、影剧院等公共场所，全市共建成文化驿站210个，实现5万人以上乡镇街道文化驿站建设全覆盖；自2015年成立以来，温州文化驿站项目年均提供优质公共文化服务近3，000场，参与活动的市民累计达28万人次。总分馆制度在一定程度上缩短了公共文化服务与人民群众的距离，更好地提升了公共文化服务的效率，为人民提供了更加丰富多元的公共文化服务。

3.2 根据民众现实需求，完善公共文化服务精准补贴制度

随着民众文化需求日趋提升，国家持续加大对公共文化的财政投入。但是，公共文化投入仍存在许多问题，具体表现为：投入总量不足、投入结构失衡、投入主体单一、投入管理不足、投入评价缺失[12]。针对上述问题，需要进一步解决公共文化服务补贴精准化的问题。一是重点领域的精准补贴。重点领域主要是指处于萌芽期的新兴文化服务业态，如近年来兴起的沉浸式演艺，以及优秀传统文化的保护利用和创新传承等。二是重点人群的精准补贴。重点人群主要包括老年人、青少年、残疾人、城市流动人口等有文化需求和意愿，但文化消费能力相对较弱的人群。三是重点区域的精准补贴。重点区域主要是欠发达地区和城中村等文化市场薄弱的区域，即需要公共文化服务切实发挥好“保基本”作用的部分地区。同时，还应完善政府补贴保障机制、健全资金多元投入机制、优化政府补贴管理制度、规范资金使用评价及反馈制度等[13]。

3.3 推动公共文化服务数字化、智能化、网络化建设

随着数字时代的来临以及“数字中国”建设的推进，公共文化服务的数字平台和多种基础资源库、数据库逐步建成，数字文化馆、数字博物馆、数字图书馆等线上数字展馆建设逐渐完善，新型基础设施的网络服务不断提升，基础数字化硬件设施更加多样。随着手机网民规模持续扩大，民众对数字网络中游戏、音乐、文学、视频等文化需求不断增长，公共文化服务建设和内容供给也应当考虑民众数字文化需求逐渐增加的问题，发挥好数字设施的作用，丰富数字文化产品内容。在考虑青少年以及中老年群体的差异化需求基础之上，回应民众对美好文化生活追求，同时注意在公共文化服务数字化的进程中为未来数字公共文化服务留好接口。

3.4 打破传统思维，创新公共文化服务空间营造

公共文化空间的公共性体现在公共参与的开放性，而社会参与更是体现在新型公共文化空间的共建、空间和文化服务的共享上。良好的公共文化空间不仅可以吸引民众参与到公共文化活动中来，更可以形成独特的城市风格，提升城市软实力和文化魅力。近年城市文化记忆和老建筑改造的新型公共文化空间、多方共同参与共建的城市书房、社区中活跃的文化家等多种类型的公共文化空间逐渐涌现，新型公共文化空间的人文性和社会性提升了空间品质，也培育了公共精神。在都市商圈、文化园区等区域，引入社会力量，按照规模适当、布局科学、业态多元、特色鲜明的要求，打造一批融合图书阅读、艺术展览、文化沙龙、轻食餐饮等服务的“城市书房”“文化驿站”等新型文化业态，营造出小而美的公共阅读和艺术空间。

3.5 把满足民众文化需求和增强精神力量有机统一起来

公共文化服务要以社会主义核心价值观为引领，注重文化活动内涵的保障和原则的把握。文化是凝聚精神力量的纽带，公共文化服务关系民生和人的全面发展，也是促进文化强国建设的重要支点。实现好、维护好、发展好人民文化权益，适应人民对文化生活品质的需求，是提升人民文化生活质量的重要落脚点。近几年各地呈现的博物馆热、书院热、国潮国风等传统文化热，以及不断涌现的知识付费、视频直播等新兴的文化消费热点，都显示了人民文化需求和审美水平的日益提升。高品质的公共文化服务可提升人民文化素养，增强人民精神力量，从而推动文化强国建设。

3.6 加强与卫生、教育、科普、民政等其他公共服务领域惠民项目的跨界融合发展

优化公共文化资源配置、提高公共文化资源的综合效益能够解决制约公共文化服务实效性增强的瓶颈。跨界公共服务的协作性供给是当前公共服务供给中进一步推动高质量发展的重要方式；避免了政府职能部门治理的碎片化，中心目标在于跨越组织和地域边界，整合各自独立的资源，实现政府的政策目标[14]。针对文化和旅游系统内公共文化资源孤岛现象，不仅需要增强文旅系统内公共文化服务场馆、活动的融合发展，也需要着力推动与卫生、教育、科普、民政等其他公共服务领域惠民项目的跨界融合发展，让公共文化服务通过与其他渠道的融合，进一步走进民众日常生活，更便利有效地为民众服务。

4 结语

“十四五”时期文化建设将迎来机遇与挑战并存的复杂态势。公共文化服务作为保障民众基本文化权利的重要载体，在新发展阶段和文化强国目标的指引下应进一步丰富高质量发展的内涵，统筹好普惠性与针对性的关系，提高公共文化服务效能，持续探索中国特色公共文化服务高质量发展的创新路径，成为提高社会文明程度、坚定文化自信、建设文化强国的重要助推器。