水利工程施工招标存在的主要问题及对策研究

李伟科

(辽宁华宁招标代理有限公司，沈阳 100016)

0 引 言

由于合同界面划分不合理导致施工干扰、项目法人提供的水电供应或场内外交通等条件不完全具备、招标文件商务条款与技术条款自相矛盾、工程量清单漏项等，在水利工程建设实施阶段经常发生承包商变更索赔[1]。实质上，施工招标阶段为建设实施阶段发生变更索赔的主要原因。施工招标阶段在工程建设的全过程中发挥着后启建设实施、前承初步设计的重要作用，为减少变更索赔必须确保招标文件质量、整体筹划投资控制[2]。此外，还包括明确标段边界条件、编制管理预算、协调设计单位投标设计、招标确定承包商等，这些工作都能直接影响建设阶段的投资控制。

1 招标阶段现存问题及投资控制

1.1 现存的问题

1.1.1 招标设计深度不足

国家投资项目初步设计批准后，按照基本建设程序列入第二年财政拨款计划并开始工程建设，而考核项目法人、主管部门的重要指标为第二年的投资完成情况。所以，项目法人有急于完成建设任务和招标工作的迫切要求，这将导致没有招标设计或设计时间较短，并致使招标工程量计算不准确、工程量清单缺项漏项、招标文件技术条款编制粗糙、招标图纸设计不规范等问题，合同执行过程中投资控制难度以及变更概率增大。

1.1.2 分标方案不合理

分标方案的编制应遵循有利于项目建设的原则，结合工程所在地社会环境、项目法人自身管理力量等因素，以施工规划为基础合理编制。然而由于具有较大的投资规模，在“憎多粥少”的市场条件下，许多企业都期望能够参与建设，全面考虑诸多复杂因素以及工程属地利益，使得分标过程中往往出现界面设置不合理、分标过细等情况，给投资控制和工程建设造成不利影响。

1.1.3 对招标认识不到位

一味压低拦标价、过于强调招标控制作用，以“高价索赔、低价中标”的思想给投标方带来错误引导，这导致地价中标后施工单位首先考虑如何通过变更索赔“扭亏为盈”，而非组织好施工。过度压低拦标价不仅给正常施工带来影响，而且无法有效控制工程投资。

1.1.4 合同边界条件不合理

一般地，要考虑时段与空间分属标段实施工程建设，在时段与空间分配上各标段既密切联系又有分工，对于水、电、风、交通和材料供应等要求各标段往往不同。由于未合理设置合同边界条件，使得施工单位进场即发生变更或根本无法正常施工的现象普遍存在，不利于投资控制且影响工程建设。

1.1.5 管理预算编制粗糙

招标设计时间紧张加上投资控制意识不强，致使没有招标设计、招标预算或者设计深度不够、预算粗糙，并进一步导致无法准确编制项目管理预算，对按照“动态控制、静态管理”的思路控制建设实施阶段投资造成不利影响。

1.1.6 招标文件编制质量不高

现阶段，大多由地方或流域水管部门主导组建水利工程项目法人，从下属单位抽调的人员综合技术能力不高，招标文件技术与商务条款编制过度依赖设计单位和招标代理机构，因编制人员缺乏沟通使得商务和技术部分不契合，合同执行时发生纠纷的情况较为常见。

1.2 投资控制

为实现水利工程建设目标以及更好的控制施工招标阶段投资，项目法人要贯彻落实管控措施、高度重视相关工作、及时组织投资控制[3-4]。其中，组织招标选择承包商、编制项目管理预算、编制招标控制价、确定合同边界条件、督促深化招标设计、编制审查招标文件、组织工程分标等属该阶段投资控制的主要工作。

1.2.1 加强设计单位协同

工程的核心是设计，初步设计批准后设计单位要有足够的时间开展招标设计，因此项目法人应留出这部分时间以确保招标设计质量。启动招标设计后应充分利用专家委员会、设计监理等机构力量，通过严把审查关确保招标设计质量。项目法人要主动介入工程管理、移民、技术等业务部门，加强设计管理，在熟悉工程内容的基础上督促设计单位提高质量，为建设实施阶段投资控制和项目管理奠定坚实基础。

1.2.2 科学分标规划

针对项目法人管理力量、项目所在地经济社会环境、施工规划、初步设计等与工程建设实施相关的内容要聘请经验丰富的咨询单位认真研究，并按照与项目法人管理实际相匹配、符合当地社会经济环境、有利于工程建设的原则编制分标方案，具体如下：①标段划分既要便于承包商施工组织、又要利于项目法人管理；②标段划分不宜过小而引起投资浪费、成本增加且不宜过大超出承包人的能力；③标段划分要结合施工通信、供水、供电、道路等临时工程的布置；④标段划分要结合生活场地、弃渣场、料场、现场施工场地等生产生活设施的布设；⑤标段划分要尽最大限度的减少不同承包商间的交叉施工及充分发挥各承包商的专业优势。

根据工程所在地基础设施条件合理确定混凝土、砂石料、场内外交通、水电供应系统的划分，科学划分临时工程标段。充分考虑项目整体管理思路与项目法人自身监管情况，科学确定监理标，监理标的划分不宜多、不宜小。大的监理标有利于吸引业务过硬、经验丰富、水平较高的监理单位投标，以更好的给工程建设提供优质的管理服务[5]。

1.2.3 明确合同边界条件

全面考虑项目所在地实际调研结果、分标方案和施工规划，对承包商、项目法人应承担的风险合理划分，明确工程合同边界条件。对项目法人提供修建场内外道路、火工品、砂石骨料、水泥、水电等相关项目必须尽早规划实施，确保供应时间与质量，以防出现无法保质、按时供应，从而导致费用、工期索赔及工程进度受到影响。

1.2.4 完善招标审查机制

成立由工程建设部、工程技术部和计划合同部参加，由总工程师、总经济师牵头的招标文件审查工作小组，进一步完善审查机制，还可聘请专家参与审查以保证招标文件编制质量，审查时要特别关注招标控制价、招标文件技术部分与商务部分之间的关联契合。以科学合理的标准评标，并优选出经验丰富、实力雄厚、信誉良好的施工和监理单位[6]。

1.2.5 合理编制管理预算

遵循“动态控制、静态管理”的原则，在项目管理预算编制时聘请经验丰富的单位参与，以保证建设实施过程中的统计核算、项目管理预算、分标预算和分标方案口径一致，为工程投资控制和建设管理奠定技术。

2 专业合同条款的编制要点

现阶段，水电工程标准施工招标文件为大中型水利工程施工招标的主要依据，项目执行设计单位牵头编制的技术条款时，地质条件、气象、水文等较易引起变更索赔，编制技术部分时要重视施工导流工程、施工临时设施、一般规定等内容，而专用条款应作为编制商务部分的重点，应关注的内容如下：

1)按照施工规划明确双方的责任，清晰界定施工场地时间和范围，以防在执行合同时出现纠纷。部分项目法人认为写明时间、范围增大了其承担的风险，故在此方面有意含糊，

实际上将风险转移至承包商反而不利，由此陷入相互扯皮中不利于工程建设施工。

2)适度授权充分发挥监理的作用，在充分信任监理的情况下给予一定的监督。例如，关键安全措施、重大施工方案的审批可能会引起工期、投资的变化和设计变更，这要求监理工程师在审批重大方案前应取得项目法人的同意，否则不予认可，该要求应写入施工合同和监理合同[7]。

3)注明不利物质条件的范围、异常恶劣气候条件的标准，条件允许时还要确定证据材料的来源。此外，还要写明工程量增减超过15%以及关键项目调整后的单价方式。

4)充分考虑工程建设实际要求和项目所在地材料供应情况，合理的选择材料供应方式。例如，对于管制非常严格的火工材料，尤其是横跨河流两岸分属不同行政区域管辖的大中型水利工程，进场后施工单位要花费大量精力、时间协调火工品供应，由于管控政策的变化火工品非常容易引发索赔。针对以上问题，项目法人要积极争取公安部门支持、牵头理顺火工品供应流程，充分发挥自身优势自建火工品库确保供应。

综上分析，通过设计图纸、工程量清单、技术条件、专用和通用合同条款等组成完成的合同文件，各条款要相互配合、互相支撑，在编制招标文件时严禁出现合同内容相互割裂的情况。同时，为保证合同条款有效性、招标文件完整性，在编制招标文件时要集体通稿，强化不同专业的交流[8]。

3 结 语

在水利工程建设过程中施工招标阶段发挥着承上启下的作用，做好施工招标阶段工作有利于投资控制和工程建设，对此应引起项目法人的高度重视。从项目管理预算编制、招标文件编制、合同边界条件设定、工程分标及招标设计等角度系统筹划，尽早启动预算编制以及采取有效的招标文件编制质量保证措施，为确保工程投资可控、受控和建设实施阶段投资控制奠定坚实的基础。