中小型水利工程项目法人管理存在问题及对策研究

孙德成

(大连市普兰店区生态环境事务服务中心，辽宁 大连 116200)

水利工程承担着生态环境、生产生活用水以及保障区域防洪安全的重要任务，我国地域幅员辽阔、地形条件复杂，各类自然灾害的发生概率较高，特别是近期洪涝灾害的频发，为水利工程建设创造了客观条件[1-2]。项目法人利用科学的方法、理论、观点等，在特定经济、技术条件下对水利工程建设的全过程实施管理。通过组织、协调、计划、评价、控制工程项目投资决策至竣工验收的全过程，保证水利工程各项预期目标的实现[3]。依据水利部下发的有关文件要求，项目法人对水利工程投资、进度、质量和安全负总责，对全过程建设管理负责。所以，项目法人对水利工程建设发挥着主导作用，对其加强管理是实现工程建设目标的重要保障。

1 项目法人管理现状

一般地，中小型水利工程包括库区移民、高标准农田建设、灌区续建改造、湿地建设、病险水闸整治、土地整理、大型塘坝加固、高效节水、农村饮水、小水源、小水电站、中小型病险水库加固和中小型河道治理等工程，资金来源多样且工程性质不一，其建设管理统一由县级水利部门负责[4]。对于重点项目，县委县政府成立项目推进组、工程指挥部，县水利局成立建设管理处或管理局，相应的局机关人员、科室负责人、分管副局长兼任工作人员、技术负责人、项目法人，为保证建设项目的顺利推进必须贯彻落实法人管理责任。

结合多年来对于重点工程上级主管部门的监督检查情况，发现60%以上的问题来源于项目法人[5-6]。鉴于此，如何实现项目管理程序化、法人管理规范化逐渐成为现阶段亟待解决的问题。

2 管理存在的问题与对策

2.1 问题分析

1)项目法人组建不规范。受多种条件的限制，指挥部的管理模式一直被沿用至今，对项目法人的组建不够重视、认识还不到位，部分县水利主管部门组建项目法人不规范。现行的局机关人员、科室负责人、分管副局长兼任工作人员、技术负责人、项目法人的法人结构。项目法人仅仅作为代理而不具有独立的建设管理权与民事能力，由水利局分工负责领导而不具备法人主体资格。由于无法实现权责利的统一，对项目法人的主管能动性和有效地组织工程建设产生不利的影响[7]。

2)法人素质提升难度大。随工程组建的法人大多属于临时机构，工程项目完工后法人相应的解散，这无法有效的积累项目管理教训和经验，也难以提升项目法人的整体素质。

3)技术力量薄弱。项目法人缺乏安全、招投、合同管理等专业型人才，人员结构比较单一且专业知识陈旧，加之知识面窄，对技术标准、新规范、规章等掌握不全等，无法有效地控制与管理工程质量，在履行、管理和签订合同时存在诸多不规范之处，导致工程安全、资金、质量管理缺位，不利于工程的高效管理[8]。

4)管理目标不明确。水利工程存在建设周期长、投资金额大、施工环节多、工艺复杂的特征，加之周边环境对工程的影响较大，参与管理的对象和内容较多，因此树立明确的目标显得非常重要。实际管理过程中项目法人并未结合实际情况明确管理目标，尤其是在安全、质量、进度、成本等还存在管理条款冲突、机制松散或协调性低等问题。同时，由于管理能力低使得项目法人对工程建设无法实行深入的检查、监督。此外，由于交叉、兼职等其他工作，项目法人无法到岗履职，对施工、监理等参建单位缺乏科学有效的管理，无法保证工程建设目标的实现。

5)资金支出效率较低。一般地，财政部门控制着水利工程建设资金，对其支出效率低，并且相关程序较多；此外，财政部门管控在一定程度上削减了法人职责，比较容易引起法人主体资格的确实。目前，县财政实行的国库集中支付与报账提款制度，一般按以下程序支付工程建设资金[9-10]。首先，项目法人申报经监理单位确认的施工企业建设资金申请，县政府审批经县水利局审核的资金，到县财政局后由业务科把关、分局长和局长签字，最后到国库科才能支付使用。资金支付程序复杂、效率低，一般需要2-3个月或更长的时间才能完成一次资金的拨付，将资金管理控制转变为资金协调削弱拉法人职责，无资金管理权使得法人主体资格存在明显缺失。

2.2 对策建议

1)成立专职项目法人。遵循管办分离、政事分开的原则，将事业人员与办事机构从县水行政部门分离出来，设立具有一定独立性且不从属于水行政部门的办事机构，并作为具有独立建设管理权、民事权和法人主体资格的专职项目法人。专职项目法人接受水管部门监管，设立安全科、财务科、质检科、工程科、综合办公室等职能部门，各项管理制度系统完善；充分考虑实际情况组建工程项目部，积极整合技术力量确保建管任务的按预期完成。通过行使建设管理权、实现权责利的统一以及明确法人主体责任等，科学合理的组织工程建设，显著提升工程管理水平和效率，保证水利项目的顺利实施。

2)加强项目法人业务培训。加强教育培训、提升管理技能水平是实现水利工程可持续良性发展的基本条件，也是适应不断发展的工程管理客观要求。针对现状专业人才缺乏、管理水平低、技术力量薄弱的现状，应按照专业化管理要求编写浅显易懂的培训教材或者技术手册[11]，从完善管理体系、遵守水利行业自律、规范化管理操作和市场规则的角度，快速提升技术负责人和项目法人的技术水平、整体素质，使其熟练掌握最新的技术规范、政策法规等，全面拓展技术负责人和项目法人的知识范围，不断提升其整体管理水平。对于新入职的管理人员经验丰富的管理人员要发挥“穿、帮、带”的作用，帮助管理人员切实提升其管理水平。

3)加快引进高学历专业人才。通过引进或者有计划的招聘高学历专业人才，不断充实工程监管队伍以解决现阶段人员结构无法适应法人管理的问题。

4)实行竞争上岗制度。根据现场管理实际情况工程项目部设立职能办公室，贯彻落实竞争上岗制。对于竞争落岗人员必须实行学习培训，甚至可以给予低聘处理。

根据现场管理实际情况工程项目部设立职能办公室，

5)实行考核制度。水利部门要贯彻落实任职考核制度，通过加强日常监督管理切实提升技术负责人、项目法人的履职能力和意识，将考核合格作为连续认识的基本要求；连续两次在任期内考核不合格，严格执行停产学习制度。

6)优化支付程序。项目法人依据已批复的工程项目，提交资金使用计划并由上级部门审核，对此可适当减少财政部分支付环节以提高工作效率；此外，要增强法人的管理责任和法人履职的积极性，贯彻落实法人的工程管理责任。

3 结 论

水利工程建设覆盖范围广、涉及内容多、施工环节复杂，必须明确管理要点，全面落实法人管理制度，为区域防洪安全、充分发挥工程效益以及促进经济发展提供重要保障。水利工程建设管理中项目法人发挥着主体作用，对保证工程项目的顺利实施和预期目标的实现具有重要作用，工程建设质量在很大程度上取决于法人的管理水平。对此，必须组建专职项目法人，严格遵守管办分离、政事分开的原则真正实现权责、的统一，以独立的法人主体资格确保工程建设有效地开展，切实规范水利工程建设活动实现项目法人管理标准化目标，为水利工程建设质量的全面提升提供强有力的保障。