法治视野下教育评价主体建设及评价方式改革

方 芳

教育评价事关一个国家教育事业的发展方向,它不仅直接影响着学校的办学行为、教师的教学行为和学生的学习行为,还深刻影响着全社会的教育观念,甚至一个时代的整体教育生态。此次《深化新时代教育评价改革总体方案》(以下简称《总体方案》)可以说是直面现实,针对我国目前教育评价实践中存在的一些突出问题,进行破旧立新。在《总体方案》已经出台、导向和理念已经明确的情况下,如何让方案的内容在教育实践中落地是我们下一步需要关注的重点问题。基于此,笔者将从法治的视角就教育评价主体和评价方式在实践中的改革谈一些粗浅的看法。

一、教育评价的法治内涵

教育评价的法治内涵指的是我国教育法律制度对教育评价内涵的基本界定。尽管我国学理上已经有诸多关于教育评价概念的研究,但在教育评价实施的过程中其首先要遵循的是法律法规的规定,可以说,法律制度对教育评价的界定是教育评价能够在实践中实施的前提和基础。教育评价作为我国教育领域的一项重要制度已经纳入我国法治化轨道进行规范。通过分析这些教育法律对教育评价的规制内容,可以基本廓清我国目前教育评价的范畴和体制。

作为我国教育领域基本法的《教育法》在第二十五条规定了国家教育评价的基本制度,即“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”。从这条规定可以看出,我国教育评价包括两个层面的评价:一是国家层面的教育督导制度,即由国家政府部门主导的行政性评价,对于学校来说是外部评价;另一层面是学校及其他教育机构的教育评估制度,即由学校建立的自我评价制度,属于内部评价。在《教育法》就教育评价制度作出基本规定的基础上,其他专门性教育法律又针对不同阶段和类型的教育作了相应规定。

其中,规范义务教育的《义务教育法》第八条规定,“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导,督导报告向社会公布”。《义务教育法》主要规定了政府主导的教育督导这种评价方式,这是由义务教育在我国教育阶段中的性质所决定。义务教育是国家强制实施、保障全体人民接受的最基本教育,所以,在教育评价中更强调国家层面的统一监督指导。

规范高等教育的《高等教育法》在第四十四条规定,“高等学校应当建立本学校办学水平、教育质量的评价制度,及时公开相关信息,接受社会监督。教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估。评估结果应当向社会公开”。《高等教育法》针对高等教育规定了两个层面的教育评价:一是以学校自身为评价主体的自我评价制度,二是由教育行政部门作为评价主体对高校开展的官方性质的评价。值得注意的是,《高等教育法》在规定官方评价时不同于《义务教育法》单一强调政府督导,而是明确提出了可以采取委托第三方专业机构的评价方式,体现了国家对高等教育和义务教育管理的不同方式。

规范职业教育的《职业教育法》第十一条规定:“县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”《职业教育法》也是重点强调了政府的行政性评价。但在实践中,随着职业教育的多元化发展,行业企业评价正在逐渐成为评价的重要主体之一。

规范民办教育的《民办教育促进法》第四十一条规定:“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导,建立民办学校信息公示和信用档案制度,促进提高办学质量;组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量,并将评估结果向社会公布。”民办教育是从出资属性上形成的教育类型,相对公办教育来说,其自主权相对大一些,但面向的市场更为复杂,政府对其的评价方式与公办学校又有所区别。法律对民办教育也规定了政府部门的督导,但更强调民办学校信息公示和信用档案制度,同时,明确提出了社会中介组织参与评价。

从我国教育评价的法律制度体系中可以看出,我国的教育评价体制基本是以政府主导的行政性评价为主。无论是基础教育、高等教育,还是职业教育、民办教育,法律都明确将政府主导的督导或评估作为主要的评价方式。虽然高等教育和民办教育提到了专家或第三方专业机构的评估,但前提都是受政府行政部门的委托和指导,还是属于官方性质的行政性评价。“行政主导式的评价体制有它的优点,能够保障评价目标与政府教育事业发展目标的一致性,保障教育评价的方向性”[1]。但同时,单一的行政主导教育评价具有明显的弊端,政府既是教育评价的主体,也是学校的办学主体,等于政府既是运动员也是裁判员,其评价的独立性、客观性和公正性都会令人质疑。同时,随着教育评价对象和内容的复杂化,督导评估队伍本身的人员结构和专业水平也制约了督导评估作用的发挥。[2]

另外,目前我国法律对于教育评价虽有规定,但规定的内容比较宏观和笼统,还没有形成一个特别清晰、具有可操作性的教育评价制度体系。这样导致的结果是,现实中会出现多头评价、重复评价、低质评价等混乱现象。在教育评价实践中,评价的范畴可能会无限扩大,多头行政部门以检查、评估、评价的方式对学校的办学条件、教师教学、校园安全、党建团建等经常进行检查评估,由于评估结果涉及名次、声誉、奖励、晋升甚至“饭碗”和 “乌纱帽”,所以没有人敢轻视怠慢,时间长了,必然会影响学校的正常教育教学活动。[3]

《总体方案》强调:“构建政府、学校、社会等多元参与的评价体系,建立健全教育督导部门统一负责的教育评估监测机制,发挥专业机构和社会组织作用。”可以看出,我们未来的教育评价不再是单一的政府行政性评价,而是“一个政府督导评估、学校自我评估和社会的专业评估相结合的多元化评价体系”[4]。这个评价体系显然更加复杂,需要有一个清晰明确的规范。面对不同的教育类型和教育阶段,哪些主体享有教育评价的权利,可以采取什么样的评价方式,在评价的过程中拥有什么权利,需要履行什么义务,都需要相应的法律法规予以明晰。同时,也要厘清目前多头评价、重复评价的现象,梳理教育评价的体制和运行机制,保证不同评价主体的协调配合。

二、关于教育评价主体建设的思考

伴随着教育评价改革,教育评价的主体、标准、方式、内容都会发生变化,总体对教育评价的科学性、专业性、客观性都提出了更高的要求。针对不同的评价对象,由谁来进行评价,不同评价主体如何相互配合形成有效的教育评价机制,成为教育评价改革需要关注的重点问题。如前所述,在教育治理体系与治理能力现代化背景下,教育评价需要突破传统自上而下的行政化范式,探索在政府主导下构建政府、学校、社会等多元参与的评价体系。

首先,在教育督导主导下发挥社会组织参与评估的作用。教育督导作为教育管理的重要组成部分,是保障教育改革与发展的重要手段,其所具有的权威性在推动和保障各级政府和各级各类学校的教育发展方面发挥了其独特的优势。在建立健全新的教育评价制度过程中,由政府教育督导部门统一负责,在教育评价的顶层设计、标准制定、制度建设、综合协调、督政督学等方面仍然要把控全局。但是,在针对不同评价对象的专业化评价方面政府可以适度放权,通过购买服务或委托的方式由专业机构或社会组织进行评价。因为教育评价对象、标准在日益复杂化,教育评价需要教育学、数学、统计学、信息科学、法学、管理学等多学科知识的支撑,对评估人员的要求越来越高。考虑到教育督导机构的机构设置、人员配置等问题,单纯依靠教育督导机构评价已无法满足新时代教育评价改革的要求。所以,未来发挥专业机构和社会组织作用,培育和引入第三方参与教育评价应是教育评价体制机制改革的重要问题。

专业机构和社会组织作为政府、学校之外的第三方力量,其具有中立性、客观性、专业性的特殊优势。从全国教育评价领域来看,我国各地已存在不同性质和类型的第三方评估主体,既有社会力量与高校合作的具有智库性质的机构,如中国教育政策评估研究中心,也有省级部门成立的第三方教育评估专业机构,如河南教育评估中心、江苏教育评估院、上海教育评估协会等,还有一些民间的、自治的、完全独立的社会组织,如麦可思、思来氏、21世纪教育研究院、英葵教育服务中心等。这些机构成为政府与学校之外供给教育评价服务的重要主体。但同时,由于目前对教育评价社会组织没有明确的法律定位和规范,制度供给不足,导致现实中并没有充分发挥社会组织参与教育评价的作用。

其次,从未来教育评价改革中的评价主体建设来看,要加强立法建设,通过专项法律法规保障督导机构、社会组织的作用发挥。明确社会组织参与教育评价的职责范围、权利和义务、委托程序、法律责任等。保持教育督导机构、社会组织各自的独立性,强调社会组织从事专门的评估监测,为教育督导机构提供督和导的依据,督导机构对社会组织参与过程进行全程监督,相互制约,以保证社会组织参与督导评估的科学性。目前已有地方针对第三方教育评估制定相关文件,如《山东省第三方教育评价办法(试行)》《北京市人民政府教育督导室关于委托第三方机构开展教育评估监测工作暂行办法》等。同时,在教育管办评分离、放管服结合的背景下,进一步转变政府职能,简政放权,“合理划分政府与社会组织的职能边界,减少对社会组织过多的干预,强调政府宏观管理,让渡社会组织参与教育评价的空间,确保督导在教育评价领域的主体地位下社会组织参与的有序性、有效性”[5]。建立健全政府购买机制,对政府职能转移以及社会组织能否承接、如何承接等问题进行制度规范,为社会组织参与督导评估营造良好的制度环境。

最后,建立社会组织评估的规范机制。当前,“我国社会组织发展良莠不齐,政府为避免权力过渡过程中产生诸多问题确实在减少教育评估权利的下放,所以规范、管理好社会组织参与教育评价,对其进行资质认证非常必要”[6]。政府应出台关于社会组织教育评估的认证标准,从资格条件、组织与管理、技术支持、评估效果等方面对社会组织以及评估人员设定标准,建立专业的社会组织从业人员资格认证机构,建立健全社会组织评估人员考试系统、职业培训系统,设计评估人员资格认证等级等。近年来,为扶持社会组织发展,社会组织的准入门槛较低,大量社会组织出现使得社会组织市场鱼龙混杂。为促进社会组织参与督导评估工作的有效开展,需要规范社会组织参与教育评价的准入程序,筛选具有专业资质的社会组织,规范社会组织参与督导评估工作行为。同时,进一步加大对社会组织的监管力度,对承担教育评估监测项目的社会组织进行全流程全方位监督,积极发挥教育督导与社会组织合力,进一步推进我国教育治理体系和治理能力现代化。

三、关于教育评价方式改革的思考

《总体方案》强调,要改进结果评价,强化过程评价,探索增值评价,健全综合评价。教育评价作为教育现代化的重要内容,是教育质量保障体系的重要一环,所以必须要提高教育评价的科学性、专业性、客观性。[7]之前我国教育评价中广受诟病的高校教师评价“唯论文”,中小学校评价“唯成绩”,除了存在教育理念、教育评价导向的问题,还有一个重要原因是这样的评价方式最简单,评价指标最好设计。但是,这样的评价方式确是不客观、不科学和不公正的。所以这次方案提出了要综合运用4种不同的评价方式,但如何科学、合理地设计评价指标,运用好每一种评价方式,对实践来说是一个重要的挑战。

首先,结果评价需明确改进的方向。《总体方案》提出“改进”结果评价,其实是部分肯定了结果评价的作用,而并不是完全否定结果评价。结果评价作为一种以结果为导向的评价模式,曾很长时期在我国的教育评价体系中发挥重要作用。从技术角度看,结果评价本身没有问题,但如果结果评价的目标或任务的预设不合理、不科学,那么评价的结果就可能减值。比如说,中小学对学生的学科测试,如果试卷本身设计得不科学,那么导致得出的成绩结果就不能客观评价学生的学业情况或教师的教学效果。另一方面,单一运用结果评价容易导致教育的方向性出现问题。对于中小学来说,如果像传统教育评价那样将获得知识的多少作为检验学生学业发展的主要目标和依据,就必然会导致学校教育出现重智育、轻德育、弱体育、虚美育、无劳育的应试教育局面。对于高校教师来说,如果只重视对科研成果的结果评价,轻视对教学的过程评价,其导致的结果必然是教师忙于产出科研成果而忽视教学任务,违背了高校人才培养的主要任务目标。因此,不管是论文发表,还是考试成绩,把这些要素作为考核指标本身并无大错,问题出在这些要素指标被慢慢异化成“唯一”,背离其设立和使用的初衷。所以,我们要改进结果评价,一方面要改进为呈现评价结果的测评指标本身的科学性,二是要注意评价结果的使用性,即结果评价肯定不是唯一的评价指标。

其次,过程评价需强化过程要素设计的科学性。过程评价是贯穿学生学习过程、教师教学过程、学校办学过程的评价。对于学生来说,过程评价不只是看学生成绩,学生学习的整个过程,如课堂教学中的随堂小测验、教学过程中的提问以及日常同学之间互相核查等都属于过程评价。对于教师来说,过程评价不只是看他教出的学生的成绩,同时也要通过日常备课、集体教研、公开课展示、师生日常交流等环节强化过程评价。从这一点来看,过程评价似乎比结果评价更为客观,但是,过程评价往往不如结果评价更容易操作,难点在于过程评价的指标怎么设计?过程中那么多要素,哪些要进入评价?是所有要素都具有意义吗?比如,有的学校把教学行为的很多方面都纳入评价内容,从一般教学大纲、教材或学习材料到师生互动、参加教学培训,到承担教改项目、获得从校级至国家级的各种教学成果奖等。过于琐碎的全过程留痕可能会给基层教师和学校带来一定负担,如果评价对象的精力过多地用于准备评价材料上,甚至影响正常的教育教学活动,那么就违背了教育评价的原始目标。

再次,增值评价需探索增值指标设计的客观性。增值评价是对评价对象的进步幅度进行测评的一种评价方法,可以以学生进步的增幅与教育成效的涨幅作为衡量学生学习、教师教学、学校办学的参照系。“增值评价的结果最适合用来评价某所学校或某位教师的工作质量与效果的改进程度。这种评价对生源质量比较弱的学校,或者说对于‘后进班’或者‘后进学生’具有非常好的鼓励价值”[8]。但我们也要看到,对一些成绩优异的学生,或是示范类学校来说,他们进步的空间似乎相对有限,增值评价对于他们的评价效果就需要客观考量。即使是对于一所优质示范类学校来说,其也有“进步”学生和“退步”学生同时存在的情况,如果我们把评价单一放在所谓“增幅”的“进步”学生身上,恐怕对学校或教师得出的评价也是不客观的。另一方面,虽然增值评价对于“后进生”或一般性学校来说具有很好的激励作用,但前提是增值评价的指标需要科学合理地设计。现实中使用的增值评价常常是学生开学初、期中和期末的成绩对比,这种简单比较测验原始得分的方法存在一定科学性缺陷,因为几次测试的分数会因试卷内容和难度的不同而不能呈现出完全客观的评价结果。所以,增值评价是一项很专业的评价方式,不是简单地前后比较,它需要专业测评人员通过合理设计测评目标和指标,经过专业换算来达到可类比的统一度量上来。

最后,综合评价需健全指标及佐证体系。与单一性评价方式相比,综合评价的优势不言而喻,但是,综合评价的操作要比单一评价复杂得多。由于是综合性评价,评价指标需要兼顾测评的多个方面,每个指标如何合理赋值,如何证明每个指标的分值,均需要在实践中不断摸索和尝试。例如,中小学综合素质评价,评价本身的理念是科学的,即对学生综合素质的考查,但是如何来证明学生达到了素质评价的某项指标在实践中就很具有挑战性。一些地方开展的综合素质评价试点中要求学生提供证明每项素质达到标准的若干佐证材料,不仅给学生增加了很大负担,同时也逐渐扭曲综合素质评价的初衷,导致综合实践活动本身的“应试化”。还有一个问题,综合评价由于涉及要素和佐证材料较多,被评价者的诚信问题及教育评价中的伦理问题逐渐显现。“它主要表现为评价过程中评价者和被评价者一方或双方在信息保密、数据呈现和收集、评价判断、结果使用等方面对诚信、客观、中立、平等、公正等评价伦理规则的疏离甚至违背”[9]。例如,有的地方在综合素质评价中要求学生提供志愿服务的相应材料,而本市可以提供的志愿服务活动又相对有限,由此导致一些人嗅到商机,开始作为“黄牛”出售学生参加志愿服务的机会,甚至伪造志愿服务的虚假证明材料,这已经严重背离了教育评价的初衷。

总之,新时代,我们要建立科学的、符合时代要求的教育评价制度和机制,就必须拓宽教育评价的主体和内容。[10]而这种创新型的改革又必须进行科学、合理的设计和相应的规范体系保证其执行的效果。