高等教育第三方评估机制研究进展与反思

赵 亮

实施第三方评估是通过管办评分离保障高等教育质量的重要路径, “实质是理顺政府、大学和社会专业组织之间的关系,关键在于明确有分有合、既分又合的实现路径”[1],这就主要涉及评估机制的构建问题。机制,原指“机器的构造和动作原理,作为哲学概念它包括有关事物结构、组成部分的相互关系以及其间发生的各种变化过程的运动性质和相互关系”[2]。具体到教育领域,是指“教育现象各部分之间的相互关系及其运行方式,包括教育的层次机制、教育的形式机制和教育的功能机制三种基本类型”[3]。

按照教育机制理论的观点,教育的层次、形式和功能机制三者是相互联系的。教育的层次机制主要包括宏观教育机制、中观教育机制和微观教育机制。教育的形式机制主要包括行政—计划式机制、指导—服务式机制和监督—服务式机制,其中后者是前两者的综合运用。教育的功能机制主要有三种:一是激励机制,包括通过提高人的思想觉悟来调动人的积极性,以及通过满足人的需要来调动人的积极性;二是制约机制,有上级对下级的制约、下级对上级的制约以及平级之间的制约,有行政制约、法律制约和舆论制约;三是保障机制,主要是提供经费、设备等物质条件,提供观念的导向、政策支持和制度保障等精神条件,提供管理或服务方式。以此类推,我国的高等教育第三方评估其实是一个涉及层次、形式和功能的综合性机制,相关研究也主要是从主体关系和运行机制两方面展开,立足于微观层面上的评估主体关系,试图通过激励、保障、制约等功能机制的变革,推动形式机制由现有的行政—计划式机制向监督—服务式机制转变。

一、评估主体的相互关系研究

《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》强调:“必须深入推进管办评分离,厘清政府、学校、社会之间的权责关系,构建三者之间良性互动机制。”但从事实上看,我国的高等教育评估一直以政府为主导,其他主体则处于从属或工具性地位,存在着明显的“管理主义”倾向。[4]所以相关研究也着眼于政府对其他评估主体的干预和制约,重点对政府与高校、第三方机构关系的实然和应然状态进行了探讨。

(一)评估主体关系的现状分析

1.政府与高校的关系

一方面,政府将评估异化为一种管理手段。因为政府作为委托者关心的是投入产出最大化问题,关注的主要是生师比、生均校园面积、生均图书资料等“好测量”的投入问题,而且这种评估往往带有惩罚性、问责性,[5]进而产生了“一种压制性力量”,强化了评估的监督和控制功能,弱化了评估的反馈和发展功能。[6]另一方面,高校没有了面向社会自主办学的意愿和能力。因为高校管理者主要由政府任命,只是为政府“代管”学校,相对欠缺责任感、风险感和约束感。[7]且由于评估结果与各种资源配置挂钩,高校只需对政府负责而不用对社会负责,存在功利主义和形式主义倾向,评估材料的原始性、真实性和准确性无法保证。[8]

2.政府与第三方的关系

一方面,政府的行政干预过多。大多数第三方评估机构都是官方或者半官方的,在机构设置、人员安排、项目来源、经费保障,甚至评估的标准制定、专家聘请、过程监控、成果形成与使用等方面都受教育行政部门的主导。[9]另一方面,政府的支持信任不足。由于第三方发展时间短,人员和技术力量弱,评估经验少,所以政府担心第三方不专业。而第三方则抱怨政府不信任,既没有深入具体的评估活动中去判断第三方的专业能力,也没有给予第三方足够的项目和经费,支持其以实践促成长,[10]甚至常以涉及隐私和机密为由不愿将全部数据提供给第三方,[11]加上缺乏必要的监督约束机制,第三方评估结果的客观公正性难以保证。

(二)评估主体关系的重新定位

对于什么是教育评估中的“第三方”,从实践上来看,目前我国的第三方教育评估机构主要有两类:一类是纯民间机构,包括民营评估企业、社会组织或民办非企业单位、专业学术机构;另一类是直属于政府部门的半官方机构。[12]美、英、法、日等发达国家也大致有两类:一类由行业协会或非官方组织建立;另一类由政府主导建立,但又独立于其他教育行政部门。[13]从认识上来看,有的从利益关系的角度认为是“与各级教育行政部门和被评价方均无直接经济利益关系的组织机构”[14];有的从隶属关系的角度认为是“与政府部门无直接行政隶属关系的中介组织”[15];有的从法律关系的角度认为是“依法设立并获得独立的法人资格、具备独立承担民事责任的能力、获得专业资质证书的机构”[16];有的从专业能力的角度认为是“具有教育评价专业能力的,在职能上接受政府、学校或其他组织机构的委托开展教育评价(评估)活动,提供专业咨询服务,进行相关专业研究的专业机构”[17];还有的综合上述观点认为是受政府、高校或社会委托的,处于相对独立的“居间”地位,并能保持“价值中立”的专业性机构,[18]等等。

也有一些学者指出,业务的独立性比机构的独立性更为根本,因为评估本质上是一种价值判断活动,评估结果是否公正取决于判断标准是否有独立性。[19]实践中也有相应的例子,如上海市教育评估院虽然隶属于上海市教委,但自身有严格的评估标准、程序、专家选聘等规章制度,能独立聘用专家、设计方案、出具结论,政府部门也从未干涉过具体业务;[20]欧洲于2002年联合组建了欧洲高等教育质量保障协会(ENQA),其中的大部分成员组织都负责了该国所有的高等教育评估,大部分成员组织的评估经费也全部或部分来自于政府,但这些都没有影响到他们评估业务的独立性。[21]

可以看出,从关注机构独立到关注业务独立是我国高等教育第三方评估研究的一个重要转向。学者们认为,第三方角色应从“非官方化”向“场景化”转变,不拘泥于隶属关系,而以“自己不能做自己的法官”为原则参与评估;[22]政府角色应从“作评价”向“管评价”转变,发挥主导作用,抓好评估体系和评估市场建设;高校角色要从“要我评”向“我要评”转变,履行主体责任,真正成为面向社会自主办学的实体;学生角色要充分体现高等教育服务的使用者、参与者和共同生产者以及高等教育质量的评价者、改进者和监督者,[23]等等。这些不同角色的评估主体相互作用,共同推进教育治理体系和治理能力的现代化。

二、主体关系的运行机制研究

《中国教育现代化2035》强调,要“培育和扶持一批具有独立性、专业性、权威性的第三方评估机构。提高教育评价的专业水平和公信力”。但这些目标仅靠第三方自身是很难实现的,需要各方的积极参与、共同推进,尤其是政府不能一味“避嫌”。像美国政府就会在其认为第三方评估工作不力时进行直接干预,从而使双方保持一种相互促进、相互制约的良性关系。[24]所以,无论第三方评估机构的内部还是外部,都需要有一个政府、学校和社会之间的良性运行机制,相关研究在讨论第三方内部关系运行机制时会涉及制约、保障和监督机制三个方面,但在讨论第三方外部关系运行机制时仍然把主要目光放在了政府身上,且多从制约机制建设角度加以分析。

(一)内部关系的运行机制研究

1.多元化主体决策机制(制约机制)

有学者认为,可建立由教育行政部门、学校、评估机构与社会公众代表共同参与组成的评估委员会,下设常务理事会和监督委员会,前者负责制定规划、实施评估、组织会议、建设专家库、开展科研合作,后者负责质量监控、征集建议、受理投诉等。[25]国外像芬兰有类似的实践经验,该国在2014年成立了芬兰教育评价中心,管理人员由政府任命,但评估业务由第三方性质的各级各类独立专家组织和业务部门执行。中心常设两个专家委员会作为咨询、审议、决策部门,三个子评价中心作为业务部门,并视情况设立其他次级委员会、顾问团和临时机构。[26]

2.专业化人员建设机制(保障机制)

有学者认为,除了保证来源多元化外,在专业上,应覆盖教育学、管理学、心理学、统计学、计算机等不同背景;在学历上,本科比例为100%,硕士比例不低于80%,博士比例不低于30%;在职称上,副高以上不低于70%,正高不低于30%;在能力上,应具备专业知识、评估经历、敬业精神、信息技术操作能力。[27]也可成立外籍专家占比不低于80%的国际评估专家组进行学科国际评估。[28]同时,要重视专家培训。像我国台湾地区就制定了包括“评鉴伦理与实务”“评鉴报告撰写”“学生学习成效评估机制”在内的系列培训课程,日本高等教育评估所的培训内容包括评估大纲、评估标准、实施方法、报告撰写等。[29]

3.动态化专家管理机制(激励机制)

有学者认为,应以合约方式聘请专家,并实行“等级制”管理。一方面,通过签订合同规范聘任双方的权利义务,保障“签约”专家在贡献力量的同时,可以根据个人需求和机构发展状况自由选择去留。另一方面,通过一定的考核机制,让每次评估的管理者和委托者对“签约”专家的评估表现进行打分,日积月累形成专家的星级,标识专家的能力水平,最终实现优胜劣汰。[30]

(二)外部关系的运行机制研究

1.组织体系建设

组织体系是外部关系的载体。在政府组织体系上,可以在国家和省级层面分别成立教育评价工作司、处,实施第三方机构分级管理,主要职能有:资质审批、等级评定、公开招标、指标体系审核、项目过程管理、评价技术审核、信息平台管理、信息公开等。[31]像荷兰就成立了官方性质的国家认证机构(NVAO),对第三方评估机构的组成、评估报告和评估流程等进行审核,并根据评估结果发布有效期为6年的认证协议。[32]在行业协会建设上,国家层面可成立中国高等教育评估协会,内设理事会、常务理事会、秘书处、咨询委员会、顾问委员会以及一系列相对独立的业务评估委员会,并制定章程以明确各委员会的性质、任务、机构、程序、标准、经费、法律责任等。[33]省级层面可由省级教育评估机构牵头成立区域性行业协会,一方面负责制定包含准入条件、人员资质、服务规范、执业准则、职业道德、监督与退出标准等的区域行业标准;另一方面负责完善财务审计、人员聘用、重大事项集体决策等制度机制,加强自我监管。[34]

2.法律体系建设

法律体系是外部关系的保障。在体系内容上,应自上而下制定教育评估法、高等教育评估条例、高等教育评估规程、高等教育评估细则或工作规章,明确第三方机构的性质、地位、权利、义务、资金、开办条件等。[35]比如应明确第三方评估机构的法律地位,确认其吸纳社会力量、获取评估信息、设计评估方案、收取合理报酬、公开评估信息等权利,并通过制定相关的监督条例和问责法规,约束和规范第三方机构行为。[36]在司法衔接上,像台湾地区就设置了申复和申诉机制,受评学校可向评鉴中心提出申复申请,评鉴中心在25日内进行实地查证。受评学校还可就第三方评估“违反程序”或“不符事实”等提出申诉,由评鉴中心的“申诉评议委员会”负责处理。[37]在法律形式上,有学者强调只有从委托评估转向授权评估才能真正使第三方机构的权责统一。[38]但也有学者认为委托评估虽然没有将政府的教育评估权完全剥离,但也合理地让渡了评估执行权,这样既能尊重政府的行政权力,又能发挥第三方的优势和积极性。[39]

3.市场竞争机制

市场竞争是外部关系的核心。在市场准入机制上,重点以元评估机制来推动落实。元评估就是对质量保障与评估机构本身的评估与审核,是世界范围内高等教育评估的重要一环。不少学者也认为我国应尽快建立起具有官方性质的元评估机构,由政府委托和拨款,对第三方机构的资格、评估结论进行审查、复查和抽查,同时元评估组织成员的任命须得到大部分高校的认可,从而形成一个闭合监督回路。[40]在市场退出机制上,重点以信用等级机制来推动落实。由行业协会成立内部信用评审委员会,围绕信用档案、信用评审和奖惩机制三个子系统,从服务品质、从业人员、专业能力、社会信誉度等指标入手,通过利益相关者信用反馈和定期召开评审会,实行动态晋级制管理。[41]在政府购买服务机制上,政府要制定购买范围和标准,审核第三方机构资质,构建购买服务的监管机制、绩效评估机制及责任追究机制,提供咨询服务,管理信息平台,并重视合同管理,比如在合同的拟定、执行和监督等阶段分别选派不同的政府工作人员来完成。[42]

4.跟踪评估机制

跟踪评估是外部关系的延续。对评估结果进行后续跟踪既可以督促被评高校切实落实改进措施,又可以帮助改进评估工作本身,是当前世界主要国家和地区高等教育质量保障体系中的重要环节。如法国的国家评估委员会(CNE)会在评估结束18个月后再次调查被评估机构,基本程序包括:程序启动(包括自评报告重审,作出调查决定)、发放问卷、实地调研(评估小组到现场再次与被评机构相关人员会晤)、撰写报告、校长审阅评论、报告公开,我国可以参考制定相应的跟踪评估机制。[43]

三、总结与反思

1.立足国情:高等教育第三方评估的老话题

第三方教育评估虽然是个“舶来品”,但经过这些年的理论探讨和实践探索正逐渐与中国国情相融合。学者们不再纠结于第三方机构是否独立,反而希望政府能够积极地参与到第三方机构的专业化建设乃至评估过程中来,以此助推第三方教育评估的公信力建设。因为评估的实践方式在很大程度上是由文化决定的,[44]而中国人普遍不相信一切带有商业色彩的东西。国内首家高校第三方服务公司——麦可思的创始人王伯庆就坦言:“第三方遇到的困难主要在于观念——是否信任和接受民企的第三方专业化服务?”[45]这就是我国高等教育第三方评估的文化土壤。有学者在详细考察了欧美高等教育评估体系后也指出,虽然美国的评估体系更加合理有效,但由于中国的高等教育是一个基于学习和模仿的后发系统,所以欧洲的“高重心”评估组织体系更适合中国国情。[46]可见,学界对于高等教育第三方评估机制建设的认识、思路、方向等正日趋成熟。但与此同时,国内在对主体关系运行机制的研究中,不仅原则性讨论居多,具体操作层面的详细阐述较少,而且主题过于集中,仍然以讨论政府的制约机制为主。比如,虽然有学者已经通过案例分析指出,“大学的实质性变革是外部评估机制与受评学校交互作用的结果”[47],并对交互作用的结果进行了分类总结,但整体而言,国内对高校与第三方关系的运行机制依然关注不足。

2.面向未来:高等教育第三方评估的新课题

当前,以人工智能为代表的新一轮科技革命正深刻改变着教育的生态环境、教育观念和教育方式,精准化、个性化和适应化是未来教育服务和管理的基本特征,这对于高等教育第三方评估而言可谓挑战与机遇并存。一方面,科技的发展“必然会引发高等教育范式的根本转变,包括教育理念、教育目标、教育结构、教育功能、教育管理、课程与教学等方面”[48]。另一方面,也“为教育带来了去中心化、知识体系、信任机制等机遇,有利于健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元主体参与的教育评价体系”[49]。因此有学者指出,未来应注重发展基于大数据的评估,[50]高等教育评估将呈现宽空间、宽领域的发展态势,并将走向“智慧评估”[51]。相关的研究成果也开始出现,比如有学者认为可借鉴罗索·艾科夫提出的“数据—信息—知识—智慧”模型理念构建智能型评估数据库,高校之间、高校与其他组织之间应在评估机构的协调下形成不同规模和层级的数据库,并按照一定的使用权限向管理部门、高校、学生、家长、用人单位和社会各界开放。[52]也有学者指出,监测评估是未来的发展方向,“即利用现代信息技术持续收集和深入分析有关信息,直观呈现高等教育状态”[53],并从内涵、特征、制度、原则、指标、保障等方面进行了详细阐述。然而这些面向未来的研究尚处于起步阶段。