《中华人民共和国民法典》背景下非营利法人主体终止问题研究——以法人治理结构视角下的公共图书馆为例

钱 宁，李 锐（．武汉大学法学院；．陕西省略阳县人民法院）

1 非营利法人主体终止的法律适用困境

非营利法人主体终止是民商法规范体系中一个基础且极为重要的问题。在民法规范上，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）总则编第三章对法人的主体终止做了原则性的规定，其第六十八条规定了法人解散和法人被宣告破产两种终止原因，第六十九条规定了四种法人解散的情形①。非营利法人作为法人的一个具体类别，其主体的终止当然可以适用《民法典》的相关规定。《民法典》总则编作为提取的公因式以统领整个民法体系的基础性篇章，其对民事主体的终止规定突出了原则性，且存在诸如“法律规定的其他原因”等兜底条款。在具体规则的适用上，鉴于法典的法律地位，其自当优先得以适用，即便是增设了非营利法人一节，其规定仍停留在非营利法人的类别、设立条件等方面。虽然《民法典》第九十五条规定了为公益目的成立的非营利法人终止时的财产处置问题，但仍然缺乏非营利法人主体终止的可具操作性的具体规定。

在《民法典》之外，尚有《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）用以处理法人主体终止问题。作为一项专门性法律，因其具有较强且具体的可操作性而成为司法机关审理破产案件最主要的适用法律。虽然《企业破产法》对破产领域的规定较为细致且程序严谨，然而其第二条将可适用的民事主体限为企业法人［1］。《民法典》对法人的分类作出了全面的调整，确立了营利法人和非营利法人等法人类别，并对现行法中非营利法人制度做了重要革新［2］。在《民法典》施行的背景下，非营利法人与企业法人显然属于不同的类别，《企业破产法》的适用空间被排除。《民法典》施行后，《企业破产法》的局限性和滞后性愈加明显，二者未在法律层面实现有效衔接。

公共图书馆从性质上看是典型的非营利法人。2018年1月1日颁布施行的《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）标志着我国公共文化设施领域中公共图书馆的法治化建设发展迈进了一大步，具有相当重要的进步意义。从逻辑上考察《公共图书馆法》的具体条文可以发现，公共图书馆的设立主体及方式、运行、服务、法律责任等均有明确规定，但与之相对应的“终止”章节条款却缺失不见，这显然在逻辑上存在缺陷。该法第二十一条对公共图书馆的终止虽然具有一定指向性，但是规定内容模糊［3］，到底依据何种法律与行政法规予以终止及处理其剩余财产，并未进行明确规定。

从形式上来看，公共图书馆作为非营利法人明显区别于一般民事法人主体，依据《公共图书馆法》的规定，其设立主体可以是政府、公民、法人或其他组织。由于我国图书馆事业目前仍处于发展阶段，公共图书馆的设立多由政府主导，其日常运营受政府相关部门直接或间接管理，又具有公益性且无营利性收入，收入来源极其有限。在理论上，作为一种为法律所确定的存在，其状态自然可以终止，即公共图书馆存在主体终止的可能性，当这种可能性转化为现实性时，其主体终止的法律适用将面临难以操作的困境。除政府以外，《公共图书馆法》规定的公共图书馆的设立主体还可以是自然人、法人和非法人组织。在市场化发展的大方向下，公共图书馆这类具有公益性质的机构，在政府之外以自然人、法人和非法人组织设立运行具有广阔的发展前景，这也是推进公共图书馆法人治理结构的内在要求。然而这部分主体设立的公共图书馆的退出又较为混乱，且面临无明确可操作的规范加以适用的困境。

概言之，无论是《民法典》还是《企业破产法》抑或是《公共图书馆法》，对非营利法人的终止均难以完全适用。在推进公共图书馆法人治理结构的方向下，在法律上如何明确不同主体设立的公共图书馆的破产能力及主体终止后的财产处置等是亟待破解的法律困境。

2 公共图书馆法治发展之历史嬗变

公元前500年，雅典和萨摩斯建立的服务少数识字公民的公共图书馆被认为是世界上第一个公共图书馆［4］。英国《公共图书馆法1850》被认为是世界范围内公共图书馆领域的第一部国家立法［5］。英国的这部法律，拉开了公共图书馆通过法律来规范运行的序幕，在西方国家产生了深远的影响，具有重大的开创意义。1920年，丹麦制定公共图书馆法［6］；1928年，芬兰颁布公共图书馆法［7］。此后数年之间，诸如挪威、波兰等国家也陆续颁行了公共图书馆法［8］。至此，欧洲逐步建立起了公共图书馆治理体系。如果说在公共图书馆之前的私人图书馆直接体现了其所有人的社会地位和财富的象征意义，而源自19世纪50年代至20世纪初的公共图书馆运动，则赋予了图书馆现代公共性观念，将现代价值观念、公共意识和社会道德等引入国家治理体系，使图书馆作为一种公共服务而被公众所广泛享有。将困囿于狭小空间的专属领域向市民阶层开放，赋予社会成员获取信息的平等机会，对推动社会进步和提升文化教育水平起到了巨大作用，同时塑造了更为先进的社会价值理念及现代图书馆精神［9］。

1904年湖南建成我国首家以“图书馆”命名的公共图书馆，之后又建成了京师图书馆等公共图书馆，此时的公共图书馆尚以启迪民智为社会价值取向。我国首部图书馆立法是1910年清政府颁布的《京师图书馆及各省图书馆通行章程》［10］，受制于历史的局限，当时的公共图书馆及相关立法的发展之路并不平坦。改革开放以后，国家适时调整了对外政策，我国公共图书馆发展迅速，同时积极与国际接轨，将西方现代化的图书馆思想理念引入国内图书馆的建设，自此，我国公共图书馆的价值研究逐渐理性化。虽然公共图书馆思想发展历程迂回曲折，但公益、自由、平等的核心价值与普遍理念逐渐确立。

随着联合国教科文组织《公共图书馆宣言》中确定的现代图书馆理念在我国的传播和普及，中国图书馆学会先后于2002年以及2008年主持制定了《中国图书馆员职业道德准则》和《图书馆服务宣言》，其间学界还出现了一大批具有影响力的学术研究成果，实现了《公共图书馆宣言》的中国化发展。这些内容表明，我国图书馆人经过不懈的追求与努力，系统地接受了以《公共图书馆宣言》精神为代表的现代图书馆理念［11］，成功地实现了《公共图书馆宣言》由引进、传播到本土化的升华，标志着我国现代图书馆服务理念的重建工作基本完成［12］。

随着图书馆事业的发展，国家层面对公共图书馆的建设也愈加重视。1994年文化部发出了《关于县级以上公共图书馆进行评估定级的通知》，对公共图书馆进行了首次评估定级；2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》确定了图书馆逐步实行总分馆制；2008年住房和城乡建设部、国家发展改革委颁布了《公共图书馆建设标准》，将公共图书馆的基础建设标准化；2011年文化部与财政部出台了《公共图书馆服务规范》，将公共图书馆的服务纳入规范化发展；2013年文化部出台了《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》，2017年文化部出台了《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》，确定了“十三五”时期全国公共图书馆事业发展的主要指标。直至2018年1月1日，《公共图书馆法》正式施行，标志着我国公共图书馆事业有了根本的法律保障。值得一提的是，在此期间各省也相继颁布了地方条例，如《湖北省公共图书馆条例》《贵州省公共图书馆条例》《广州市公共图书馆条例》等。这一阶段我国已经形成了法律健全、地方性法规补充完善、行政政策提供保障的公共图书馆建设发展一体化的方向和路径。

进入“公共图书馆法”时代，我国公共图书馆的建设发展开启了新的模式。《公共图书馆法》将公共图书馆的设立主体扩展到自然人、法人和其他组织，这是一次巨大的突破；该法第四条从立法层面明确了各级政府在公共图书馆领域建设的基本职责，为公共图书馆的建设发展提供了最基本的政府保障力；同时，该法第四条还规定国家鼓励自然人、法人和非法人组织自筹资金设立公共图书馆；县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持［13］。在更加市场化的经济社会发展中，公共图书馆这一公共服务机构在政府之外由自然人、法人和非法人组织作为设立主体的重要补充，可以弥补政府资金不足、人力缺乏的困境。对于公共图书馆的设立条件，《公共图书馆法》第十五条作出了较为细致的规定②。这一阶段《公共图书馆法》从法律这一顶层设计上为我国公共图书馆的发展谋划出了一幅美好的愿景图。

在《公共图书馆法》的推动下，我国公共图书馆建设有了长足的发展。截至2019年底，我国共有3,196个公共图书馆，公共图书馆从业人员达到57万人，总藏书量达到111,781万册，发放借书证8,627万个，总流通人次超过9亿人次［14］。在国家与社会各界力量的支持下，公共图书馆的硬件设施越来越完善，文献资源保障能力显著增强，信息网络技术应用也更加普及，具有公益性、社会化、机会均等现代理念的公共图书馆事业布局已基本完成。

3 公共图书馆之法理厘定

公共图书馆作为一种客观存在，虽然有《公共图书馆法》对其设立运行加以规制，然而其法律属性未有明确规定。《民法典》对法人的分类做了全新的划分，需要从法理层面对公共图书馆的主体、财产权及破产能力加以明确。

3.1 主体地位厘定

《民法典》将民事主体划分为自然人、法人与非法人组织，形成三元民事主体体系，公共图书馆作为一种民事主体，自然受到《民法典》的规制。按照《民法典》第一百零二条规定，非法人组织不具有法人资格，但能够依法以自己的名义从事民事活动，其包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。非法人组织的核心在于其并不能独立承担民事责任，而是由出资人、设立人承担无限责任。从法典的定义及列举的种类上来看，公共图书馆显然并不属于非法人组织。一般而言，公共图书馆满足设立条件后依法进行了法人登记，即具有了民事权利能力和行为能力。按照《民法典》第五十七条关于法人的定义，公共图书馆属于法人这一民事主体的范畴。当然，实践中也存在部分公共图书馆并未进行法人登记，依然以非营利形式从事图书馆事业，对于这部分公共图书馆而言，笔者认为有赖于后续我国法人登记措施的完善，不能因为实践中存在公共图书馆未进行法人登记的情况而将其法人性质予以否定③。

在法人之下，《民法典》中尚有营利法人、非营利法人和特别法人之分。特别法人由法典完全列举为机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人和基层群众性自治组织法人四类，公共图书馆显然非特别法人之列。利己主义与利他主义是划分营利法人与非营利法人的一个重要标准。营利法人自然应当承担其应有的社会责任，但取得利润并分配给股东等出资人是其根本目的，即营利法人奉行利己主义的原则。按照《民法典》第八十七条的定义，非营利法人是为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人。非营利法人成立的目的即是为了公益或者从事其他非营利活动，可见非营利法人更多的是承担社会责任，秉承利他主义的运行模式。按照《公共图书馆法》的规定，公共图书馆是面向社会公众并免费开放，是为公众提供查询、借阅及相关服务，并开展社会教育的公共文化设施。公共图书馆自其成立之初便孕育着公益性、社会化并一直践行为普通市民服务的宗旨，通过公共服务来实现公益、平民的文化理念。因此，公共图书馆应属非营利法人之列④。

3.2 财产权之厘定

财产权作为一项基本的民事权利，与人类文明具有天然的互动性和亲和力，一方面人类文明在社会财富的大量增加之下逐渐走向更加高级的层次，另一方面更高层次的人类文明又会创造更加丰富的社会财富，二者在互动性和亲和力的双重作用下，法律逐渐产生并发挥核心作用。法律本身并不能创造财富，但却能有效地刺激和鼓励人民创造财富，这一机制源自法律对财产权的确认和保护。因此，健全的财产权制度越来越被认为是经济繁荣社会的重要组成部分［15］。作为民事主体在公共生活领域的实然反映，公共图书馆本身蕴含着巨大的公共福利，这是公共图书馆所创造的社会财富之一，需要法律的确认和保护。法人的独立性已成共识，其财产权在于作为独立的民事主体有权对其所有的财产享有以其意志独立支配的能力。公共图书馆设立、运行、服务及责任承担的过程中无不关联着财产权的行使，这也是公共图书馆作为非营利法人在法律上具有独立人格的前提。

公共图书馆在完成法人注册登记后，即具有独立的人格、财产和责任。《公共图书馆法》第四条规定了公共图书馆的初始财产来源，包括政府投入、社会力量筹集资金等，该法第六条鼓励社会力量向公共图书馆捐赠，这也是公共图书馆的财产范围。在公共图书馆成立后，其财产大致分为不动产、动产及财产性权利等。不动产诸如主体建筑物及构筑物，动产诸如馆藏的图书、桌椅、电子设备等，财产性权利包含知识产权、债权等。值得一提的是，随着智慧社会的逐步建成，公共图书馆的智慧化嵌入更加深刻，由此产生的数据性财产、网络财产也应当属于其财产权的范畴，包括其开发的应用App、电子书、用户使用中形成的大数据信息等。

在公共图书馆财产权界定和保护之外，需要对其财产权行使加以适当限制。以秉承公益性，防止过度商业化为基本原则，明确出资人不能从其设立的公共图书馆获取经济收益，以防止财产权的滥用，同时还应明确公共图书馆的财产不得进行有悖于其设立目的的转让、抵押等，对数据性财产加强保护措施，防止数据泄露风险。

3.3 破产能力之厘定

破产能力是具有破产原因债务人获得破产法保护的资格［16］，这是适用破产程序的前提。依照一般法理，民事权利能力构成民事主体是否能取得破产能力的基础，具有民事权利能力的民事主体则应具有破产能力无疑。从此意义上讲，法人自然应当具有破产能力。然而遗憾的是，我国《企业破产法》并未对此作出清晰规制。

对于以公共图书馆为代表的非营利法人，其是否具有破产能力在学界存在着不同的观点。一种观点认为，非营利法人的活动宗旨是为了社会公益，与营利企业不同，不宜适用破产程序解决债务问题。另一种观点认为，非营利法人虽然不以营利为目的进行活动，然而对于诸如公共图书馆等主体，其仍然具有私法人的性质，故而当其不能清偿债务时应适用破产程序，如日本的相关法律便规定，学校法人、宗教法人、商工会议所等非营利法人均具有破产能力［17］。

我国《企业破产法》在附则部分规定，其他法律规定企业法人以外组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。从实质层面考量，该规定在一定程度上已然扩大了《企业破产法》的适用范围。在与其他部门法有效衔接的情况下，破产清算程序将会发挥其更大的效用。如我国《合伙企业法》第九十二条赋予债权人以选择权，当合伙企业不能清偿债务之时，债权人既可以要求普通合伙人进行清偿，又可以向人民法院提出破产申请。再如根据我国《民办教育促进法》第五十八条规定，民办教育机构亦可适用破产清算程序［18］。

从本质上讲，公共图书馆和民办教育机构同属于非营利法人组织，其破产能力应当被法律所赋予。然而相较于《民办教育促进法》第五十八条较为明确的清算规定，《公共图书馆法》第二十一条的规定就显得比较含糊其词，对于公共图书馆终止后的财产，法条措辞为“处理”，而非“清算”。无论这是立法者的无心之举，还是有意回避，可以明确的是，这样的措辞只会带来法律适用上的困惑。当前，在《民法典》全面施行的背景下，民事主体的分类既已厘定，而《企业破产法》的全面修订也被国家纳入立法规划，相较于借助各专门法律对各类非营利法人的终止事项进行分别规定，笔者认为，不妨再次采用“提取公因式”的做法，将非营利法人的破产能力在修订破产法时予以明确，以进一步统一及健全民事主体市场退出制度。

4 公共图书馆主体终止的法律规制建议

公共图书馆这一非营利法人主体，自身享有财产权并具备破产能力，对于由政府设立的公共图书馆，即便是有专门的财政保障，但仍然可能会因为政策调整或者地方规划等原因需要终止其主体资格。对于自然人、法人和非法人组织设立的公共图书馆，虽然《公共图书馆法》第四十五条规定国家采取政府购买服务等措施给予扶持，但实际效果尚有待时间检验。公共图书馆作为社会公益性机构，它所面临的生死存亡危机虽并不像企业那样频繁、危险，然而鉴于其自身的发展关系着社会公共利益，也是有必要予以重视并由立法作出正当规制的［19］。立法在现实性之外，其前瞻性也不可缺少，而作为法律所确定的主体，公共图书馆的生存经营状态存在终止的可能，立法的前瞻性属性要求从法律层面对这种可能作出相应的制度回应。

4.1 通过破产法规制

主体终止问题在法律上谓之破产，一般而言由专门的破产法予以规制。我国的《企业破产法》于2007年施行，在经济社会发展的关键节点发挥了作用。现如今经济形势已经发生了巨大变化，《企业破产法》的许多破产规则在现在看来弊端已日渐凸显，其局限性更加明显。在调整范围上，因秉持“有限破产主义”的观念而将破产主体限制为企业法人，把其余民事主体排除在外，致使除企业法人之外的民事主体的终止问题在实践中无法律可适用。《民法典》颁布后，我国民事主体转变为三元体系，已完全不同于《企业破产法》颁布时期的民事主体划分。在《民法典》施行后，包括非营利法人在内的其他民事主体在破产问题上的适用面临法律困境。现阶段《企业破产法》的修改已经纳入十三届全国人大常委会立法规划二类立法项目［20］，在条件成熟时可以提请常委会审议。为与《民法典》相衔接，对《企业破产法》的修改也应适时跟上新的民事主体划分模式，将破产法的适用主体扩展至非营利法人等主体，以形成主体完整并和《民法典》有效衔接的破产法。

就公共图书馆而言，在优化法人治理结构政策的推动下，公共图书馆作为非营利法人，其主体终止问题通过专门的破产法规制将会对整个民事主体市场退出制度的不足进行有效填补。具体而言，破产法上将非营利法人主体予以纳入，填补了《民法典》总则编关于法人破产一般规定的空白，公共图书馆的主体终止问题直接适用破产法即可，同时也是对《公共图书馆法》逻辑漏洞的实质补充，在设立、运行、服务和法律责任之外，将公共图书馆的终止事宜引致破产法进行调整，形成完整的公共图书馆法逻辑结构。可以说，破产法的这项修改，对整个民事主体破产问题法律体系的完整性构建将起到巨大的推动作用。

4.2 主体终止的程序适用

公共图书馆这一非营利法人，因以公益性为根本目的，其运行机制及决策权力机构有其自身的显著特点，和普通法人的组织结构及运作模式均存在较大差异。在公共图书馆法人治理结构模式下，《公共图书馆法》第二十三条规定了吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。在这样的模式下形成了理事会这一重要机构，理事会职能的定位直接影响着其作用的发挥。《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》指出，理事会作为决策和监督机构，依照法律法规、国家有关政策和本单位章程开展工作，接受政府监督和社会监督。由此可见，该指导意见对理事会职能的定位是“决策和监督机构”［21］。公共图书馆的组织特征，使其主体终止在程序适用上不能完全照搬适用普通法人的破产程序。鉴于非营利法人的特殊性，可以在破产法中制定非营利法人破产专章，对其破产处理程序作出相应的特别规定或准用规定。因公共图书馆不存在生产经营或资本结构，为实现重整而进行的生产经营上的整顿和资本结构的调整并不适用于公共图书馆，故而公共图书馆的破产不适用于破产重整制度。另外，为了挽救法人而存在的和解制度可以适用非营利法人，因和解制度是债权人和债务人之间的妥协，和解协议在不违背公共图书馆公益目的的前提下可以发挥相应的作用。

4.3 破产清算后的财产处理

按照《公共图书馆法》第四条的规定⑤，公共图书馆的财产来源于政府的财政投入以及自然人、法人以及非法人组织的自筹资金，包括社会力量向公共图书馆的捐赠。公共图书馆的财产包括了办馆资金、运行经费，办馆资金是开办费，运行经费是维持日常服务所需的经费，包括文献、设备购置经费、人力资源费、活动经费、运营管理经费等［22］。对公共图书馆终止后的财产处理，其章程应当有相应的条款，按照《公共图书馆法》第十六条，公共图书馆章程包括终止程序及剩余财产的处理方案。即原则上公共图书馆终止时剩余财产的处理应依其章程，若章程未作出规定，则应当由理事会按照《民法典》第九十五条的规定作出决议。无论是按照章程还是理事会的决议，其剩余财产的处置都应当遵循公共图书馆的公益目的，不能向出资人、设立人等分配剩余财产，即便是章程未规定或者决议都未涉及，也只能用于与公共图书馆目的一致的公益事业。

［注释］

①《民法典》第六十九条规定的四种法人解散情形是：（一）法人章程规定的存续期间届满或者法人章程规定的其他解散事由出现；（二）法人的权力机构决议解散；（三）因法人合并或者分立需要解散；（四）法人依法被吊销营业执照、登记证书，被责令关闭或者被撤销。

②依据该条规定，设立公共图书馆的条件包括应当具有章程，有固定的馆址，有与其功能相适应的馆舍面积、阅览座席、文献信息和设施设备，有与其功能、馆藏规模等相适应的工作人员，有必要的办馆资金和稳定的运行经费来源，有安全保障设施、制度及应急预案等。

③事实上，依照《民法典》第五十八条之规定，法人应当依法成立，其成立的具体条件和程序依照法律、行政法规的规定。《公共图书馆法》第十七条规定：“公共图书馆的设立、变更、终止应当按照国家有关规定办理登记手续。”依据前述规定，设立公共图书馆应当依法办理法人登记手续。

④《公共图书馆法》第二十三条规定了国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构；党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确提出要“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”；中央宣传部、文化部等七部委发布的《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，其中明确了对于公共文化机构要建立“以理事会为主要形式的法人治理结构”的规定。可见，不管在法理上还是政策上，公共图书馆的法人治理结构都是明确的发展趋势。

⑤考察现有法律规定和实践状况，公共图书馆的财产主要来源于政府财政拨付，国家对自然人、法人和非法人组织等社会力量的鼓励以政策扶持的方式实现。然而，县市级地方政府经费有限，尤其是在经济发展较为落后的地区，难以与公共图书馆的建设与发展需求相匹配，而县市级又是公共图书馆建设的主力军，由此可以预见社会力量建设公共图书馆困难重重。