公共政策何以轻重缓急？——以网约车政策历程为例

赵弘毅 翟文康

一、问题的提出

公共政策的制定是为了解决社会问题，社会是复杂的，而政府的注意力是有限的。政府出台的政策往往代表着政府对某个公共问题的关注与回应，这表明政府的注意力开始转移到这个问题上来了。由于社会问题的多样性与政府有限理性的矛盾，政策的制定不可能同时重点解决所有问题，因此需要对社会问题采取轻重缓急的处理策略，出台多样化的政策来应对。有的政策是针对性较强的重点解决问题、有的政策是指导性的调解、有的政策是政府关注但不急于回应、有的政策只是观察性的。那么，就有一个问题值得关注，即为什么出台的政策会有轻重缓急之分？在政策制定中，政府注意力分配的影响机制是什么？

对于这个问题，我们试图寻找理论上的解释。在解释政策制定上，金登提出的多源流框架是国内外学术界最有生命力和解释力的理论框架。多源流框架能够解释问题是如何进入政策议程、政策是如何出台的，用问题流、政策流和政治流解释政策形成的黑箱过程。正如金登在其书中写道：“本书的写作目的就是要尽力解决这些问题。问题是怎样引起官员注意的？他们从中挑选的备选方案是如何产生的？政府议程是怎样建立的？”(1)约翰·W·金登：《议程、备选方案与公共政策(第二版)》，丁煌译，中国人民大学出版社，2004年，前言。但是，多源流框架却无法解释本文提出的问题。简单来讲，它只能解释是什么因素导致了政策的出台，却不能解释出台的政策为什么呈现多样化。因此，本文将在批判性借鉴多源流框架的基础上，基于中国情境提出一个新的理论框架来解释本文的研究问题，即政策形成的“三明治”框架，实现对多源流理论框架的拓展和深化。

二、多源流框架的文献回顾

多源流框架是目前国内外学术界研究成果最为丰硕的政策过程理论框架之一，已有研究主要是对多源流框架的应用与实证检验，以及关于多源流框架的修正与理论整合。

在多源流框架的实证应用方面，包括框架要素的检验、应用领域和内容。框架要素是否适用于其他领域呢？戴克曼(Dykeman)等学者(2)Dykeman, Sarah and Allison M. Williams, “Agenda-Setting for Canadian Caregivers: Using Media Analysis of the Maternity Leave Benefit to Inform the Compassionate Care Benefit,” BMC Women’s Health, Vol.14, No.1, 2014, pp.1-22.发现，在健康保险计划里，在打开政策之窗过程中，三条源流都适用。胡依特马(Huitema)(3)Dave Huitema, Louis Lebel, Sander Meijerink, “The Strategies of Policy Entrepreneurs in Water Transitions around the World,” Water Policy, Vol.13, No.5, 2011, pp.717-733.证实了金登提出的政策企业家无处不在(包括官僚、政党、非政府组织、专家和当地社区)。内斯和米斯特雷塔(Ness, Mistretta)(4)Ness, E. C., & Mistretta, M. A., “Policy Adoption in North Carolina and Tennessee: A Comparative Case Study of Lottery Beneficiaries,” Review of Higher Education, Vol.32, No.4, 2009, p.509.使用案例比较研究的方法，运用多源流框架对比田纳西州和北卡罗来纳州(两相邻州)之间关于使用彩票彩金资助高等教育政策设计的差异。他们发现，政府结构、州内相关政策趋势、政策企业家和政策之窗(对政策设计)起重要作用。多源流框架的生命力如何呢？有学者对2000—2013年发表的311篇多源流框架的文献进行元分析(meta-analysis)，发现多源流应用在65个国家、跨越了22个不同政策领域，其中五个政策领域(健康、环境、治理、教育和福利)占多源流理论框架应用的77%，多源流框架在多个环境中被有效地使用。(5)Michael D. Jones, Holly L. Peterson, Jonathan J. Pierce, Nicole Herweg, Amiel Bernal, Holly Lamberta Raney, and Nikolaos Zahariadis, “A River Runs Through It: A Multiple Streams Meta-Review,” The Policy Studies Journal, Vol.44, No.1, 2016, pp.13-36.国内学者近些年关注了中国对外援助决策(6)孙明霞：《中国对外援助决策机制的国际镜鉴——以美国“千年挑战账户”决策分析为例》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2019年第5期。、共享单车政策、文化贸易政策(7)陈柏福，邓子璇，杨建清：《改革开放40年以来我国对外文化贸易政策变迁研究》，《中国软科学》2018年第10期。、劳动教养制度(8)李燕，朱春奎：《“政策之窗”的关闭与重启——基于劳教制度终结的经验研究》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第5期。等政策领域。如共享单车政策议程的出现是因为政策窗口打开之时，政策企业家推动问题源流、政治源流与政策源流融合的结果(9)方浩，杨建：《基于多源流模型视角的政策议程分析——以共享单车为例》，《电子政务》2019年第1期。；如中国的易地扶贫政策可以解释为，生存困境的问题源流、试点和有关文件的政策源流以及全面建成小康社会的决策促使易地扶贫搬迁的政治源流出现，这些源流综合作用的结果(10)段忠贤，黄月又，黄其松：《中国易地扶贫搬迁政策议程设置过程——基于多源流理论分析》，《西南民族大学学报(人文社科版)》2019年第10期。。国外学者在框架的应用方面，对气候变化政策、医疗卫生改革(11)Moghadam T.Z., Raeissi P., Jafari-sirizi M., “Analysis of the Health Sector Evolution Plan from the Perspective of Equity in Healthcare Financing: A Multiple Streams Model,” International Journal of Human Rights in Healthcare, 2019.等政策进行了研究。如澳大利亚长达十年的“千禧年干旱”最严重时，政策企业家将各个因素联系起来，推动了澳大利亚2007年水法的通过(12)Dolan D.A., “Multiple partial couplings in the multiple streams framework: The case of extreme weather and climate change adaptation,” Policy Studies Journal, Vol.0, No.0, 2019, pp.1-26.。

除了解释政策制定外，学者们还将多源流框架应用到解释政策执行、政策终结等方面。赖德(Ridde)(13)Ridde V., “Policy Implementation in an African State: An Extension of Kingdon’s Multiple-Streams Approach,” Public Administration, Vol.87, No.4, 2009, pp.938-954.基于多源流分析框架，在政策执行视角下，提出了关于政策执行的相关命题，认为政策执行需要实现问题流和政策流的耦合，并且受到政治流的青睐。扎哈里尔迪斯(Zahariadis)等在研究希腊高等教育改革案例中印证和修正了赖德(Ridde)提出的命题。他们称耦合不只发生在政策形成过程中，也发生在政策执行过程中。在政策执行中，也使用了相同的三源流汇和的策略。他们认为，激烈的冲突和歧义导致问题流和政策流的去耦，增加了政策执行失败的可能性。此外，研究结果还证明了政治流的青睐是政策执行成功的必要不充分条件。扎哈里尔迪斯(Zahariadis)认为，源流的溢出效应不仅存在于政策形成过程中，也存在于政策执行中，“(被广泛接受的却最终失败的)政策在危机、集中垄断、政治沟通不一致的情况下受环境、附加效应和制度操作规则影响，更有可能导致政策(执行)的失败。”(14)Zahariadis, N., & Exadaktylos, T., “Policies that succeed and programs that fail: Ambiguity, conflict, and crisis in Greek higher education,” Policy Studies Journal, Vol.44, No.1, 2016, pp. 59-82.在政策变迁方面，萨冰和法比安(Sabine and Fabien)(15)Saurugger, Sabine, Terpan, Fabien, “Do crises lead to policy change? The multiple streams framework and the European Union’s economic governance instruments,” Policy Sciences, Vol.49, No.1, 2016, pp. 35-53.认为，广泛的政策之窗和更连贯顺畅的政策企业家联盟更有利于推动政策的变化，多源流分析框架最初适用于分析政策议程设置，同时适用于解释和分析政策变迁，并且这些分析情况超越了国家界限。他们的结论之一是，意见一致且沟通顺畅的政策企业家联盟能在某种程度上解释为什么政策会在危机期间发生彻底的改变。政策终结何以发生？我国学者用孙志刚事件论证了三种源流的汇合导致了政策的终结(16)刘伟伟：《政策终结的多源流分析——基于收容遣送制度的经验研究》，《公共管理学报》2015年第4期。。因此，多源流理论要素经过丰富的实践检验，应用的政策领域和政策过程都得到了实证分析与验证。

还有学者对多源流框架进行修正与理论整合。扎哈里尔迪斯对框架要素之一的政治流进行了修正，将政治流的国民情绪、利益集团、换届整合成执政党的意识形态。(17)Zahariadis,Nikolaos and Christopher S.Allen., “Ideas, Networks and Policy Streams:Privatization in Britain and Germany,” Policy Studies Review, No.14, 1995, pp. 71-98.随后，他又倡导在多源流框架中加入制度因素，多源流分析框架从三个方面与制度进行结合：一是制度性的模糊，二是政策场域，三是政策之窗的持续时间。(18)Zahariadis,N., “Delphic oracles:Ambiguity,institutions,and multiple streams,” Policy Sciences,Vol.49, No.1, 2016, pp. 3-12.于永达和药宁基于我国现实的政治背景，将执政党的政治取向、允许表达的社会问题和具有相容性的备选方案作为三种源流的修正，进而打开政策窗口(19)于永达，药宁：《政策议程设置的分析框架探索——兼论本轮国务院机构改革的动因》，《中国行政管理》2013年第7期。。有学者认为，中国场景下政治源流和政策源流约束着问题源流，三种源流的融合并非偶然而是必然，遵循渐进主义的融合模式指导，最终实现问题的解决(20)闫建，娄文龙：《我国住房限购政策变迁研究——基于对多源流理论修正的视角》，《理论探索》2018年第6期。。杨志军将政策理念、政策形象和政策精英作为三种源流的嵌入性因素，认为经过这些中介变量，模糊性条件的政策过程才能够更好地解释中国的经验(21)杨志军：《模糊性条件下政策过程决策模型如何更好解释中国经验?——基于“源流要素+中介变量”检验的多源流模型优化研究》，《公共管理学报》 2018年第4期。。朱朝霞和陈琪认为，在三种源流中，政治流在中国公共政策中占据主导地位，问题源流与政策源流都是通过该源流进入决策的政治系统(22)朱朝霞，陈琪：《政治流为中心的层次性多源流框架及应用研究——以上海自贸区设立过程为例》，《经济社会体制比较》 2015年第6期。。当然，多源流框架本身还存在固有的局限，如框架并不够清晰，有被证明为错误的可能性(23)Boscarino J.E., “Surfing for Problems: Advocacy Group Strategy in U.S. Forestry Policy,” Policy Studies Journal, Vol.37, No.3, 2010, pp. 415-434.，多源流框架的假设还只是在小样本的案例中被检验(24)Rawat P., Morris J.C., “Kingdon’s ‘Streams’ Model at Thirty: Still Relevant in the 21st Century,” Politics & Policy, Vol.44, No.4, 2016, pp. 608-638.，源流之间不独立而是相关(25)姜艳华，李兆友：《多源流理论在我国公共政策研究中的应用述论》，《江苏社会科学》2019年第1期。。

在理论整合方面，学者们主要对多源流框架进行了精细化的发展。豪利特提出多源流与政策阶段论的结合，他在三源流的基础上增加了过程流和项目流，认为五源流融合在政策制定的不同环节(26)Howlett, M., McConnell, A., Perl, A., “Streams and Stages: Reconciling Kingdon and Policy Process Theory,” European Journal of Political Research, Vol.54, No.3, 2014, pp.419-434.；其后，他又将五源流扩展到政策周期的其他阶段，不仅在政策制定中，还包括执行、评估等环节，形成政策五流程模型(27)Howlett M., Mcconnell A., Perl A ., “Weaving the Fabric of Public Policies: Comparing and Integrating Contemporary Frameworks for the Study of Policy Processes,” Journal of Comparative Policy Analysis, Vol.18, No.3, 2016, pp.273-289.；除了与政策阶段论结合外，豪利特还提出将修正的多源流政策周期框架与倡导联盟进行理论整合(28)Howlett M, Mcconnell A, Perl A ., “Moving Policy Theory Forward: Connecting Multiple Stream and Advocacy Coalition Frameworks to Policy Cycle Models of Analysis,” Australian Journal of Public Administration, Vol.76, No.1, 2016, pp. 65-79.，实现理论的丰富发展。在多源流框架与历史制度主义相结合的理论发展方面，史博和弗洛里安(Spohr,Florian)认为，多源流分析框架与历史制度主义理论的结合可以帮助改善对影响深远、路径分离的政策改革的理解(29)Spohr, Florian, “Explaining Path Dependency and Deviation by Combining Multiple Streams Framework and Historical Institutionalism: A Comparative Analysis of German and Swedish Labor Market Policies,” Journal of Comparative Policy Analysis Research & Practice, Vol.18, No.3, 2016, pp. 257-272.。路径依赖盛行，政策企业家使用政治之窗操作决策过程，通过改变政策话语和思维，直到新范式兼容旧秩序。在多源流框架与政策转移相结合的理论发展方面，洛弗尔(Lovell)认为，使用多源流分析框架，结合国际政策转移和流动理论，能为澳大利亚智能电能计量的发展政策提供更完整的解释(30)Lovell H., “The Role of International Policy Transfer within the Multiple Streams Approach: The Case of Smart Electricity Metering in Australia,” Public Administration, Vol.94, No.3, 2016, pp.754-768.。这在一定程度上对多源流分析框架进行了补充，增强了其在该研究中的适用性。

综上所述，关于多源流框架的研究大多是在多源流框架内进行的，即关于框架的实证检验与应用、框架的修正与拓展、理论整合等，是对该理论应用范围、解释力的强化。但是，由于现实是不断发展变化的，具有复杂性，该理论的解释力还是有限的。本文打算基于多源流框架来构建新的符合中国情境的政策形成框架，拓展多源流框架的解释力。

三、政策制定的“三明治”框架

金登明确指出，“政策之窗是由问题溪流或政治溪流中的事件打开的，因此，就有问题之窗与政治之窗之分。”(31)约翰·W. 金登：《议程、备选方案与公共政策(第二版)》，丁煌译，中国人民大学出版社，2004年，第257页。这说明，在问题、政治和政策三种源流中，问题和政治流能够打开政策之窗，能够诱发政策之窗开启的要素，就会成为影响政策形成的因素。因此，本文在多源流框架的基础之上，提取出“问题”与“政治”两个核心要素，来分析二者是如何影响政策形成的。

首先，政治影响政策。政治—行政二分理论认为，政治是国家意志的表达、行政是国家意志的执行(32)弗兰克·J. 古德诺：《政治与行政：一个对政府的研究》，王元译，复旦大学出版社，2009年，第11页。。

德怀特·沃尔多的行政性政治(33)德怀特·沃尔多：《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》，颜昌武译，中央编译出版社，2017年，第157页。以及我国学者提出的政治势能(34)贺东航，孔繁斌：《中国公共政策执行中的政治势能——基于近20年农村林改政策的分析》，《中国社会科学》2019年第4期。与高位推动(35)贺东航，孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期。都从理论上论证了政治是影响政策的重要元素。德博拉·斯通 (Deborah Stone)认为，“我们用来回应社会问题的政策工具，都饱含着丰富的政治意义，及带着明确的政治目的工具”，因而在分析政策问题时，我们应将政治的维度纳入其中。如其所言，“理性分析脱离不了政治的影响，客观事物一旦与政治结合后，其客观的实质也开始向主观靠近”(36)德博拉·斯通：《政策悖论——政治决策中的艺术》，中国人民大学出版社, 2006年。。

其次，问题也影响政策。政策的制定是回应和解决社会问题的，问题成为促使政策出台的诱发因素。政策过程理论，如倡导联盟框架(37)Paul, A, Sabatier, “An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-oriented Learning Therein”, Policy Sciences, Vol.21, No.2-3, 1988,pp. 129-168.和间断—均衡理论(38)保罗·A. 萨巴蒂尔：《政策过程理论》，生活·读书·新知三联书店，2004年，第125页。大都明确将焦点事件作为联盟互动或政策图景与场域互动的触发因素，从而引起政策发生变迁，社会问题是影响政策过程的重要因素。社会问题或焦点事件是引起政府注意力的关键要素。正如金登所言，“他们(政府)的注意力会受到某一问题的一种具有联系的指标影响。而在另一些时候，一个惹人注目的事件便可以引起他们的关注。”(39)约翰·W. 金登：《议程、备选方案与公共政策(第二版)》，丁煌译，中国人民大学出版社，2004年，第113页。

因此，问题与政治能够影响政策，二者的互动则会影响政策形成不同的类型。而在我国情境下，政策的制定是基于二重合法性，即政策制定是在国家与社会的关系中完成的。政治影响政策，在上下级政府关系中，具有科层制特征，是命令服从关系。上级授权给下级，下级政府出台政策必须要有政治站位，保持权力行使的合法性，即行政的合法性。问题影响政策，政策是解决社会问题的，在政府与社会的关系中，政府的权力来源于人民，政府是对人民负责、为人民服务的，所以政府出台的政策必须及时回应和解决社会问题，以保持政府行为的合法性，即政治的合法性。正因为有二重合法性的存在，使得问题与政治能够同时影响政策，这解释了为什么问题与政治影响政策。在上下级政府关系中，下级政府为保证行政行为具有合法性，就与中央的思想和上级的要求保持一致，政治导向要吻合，因此笔者将政治要素具体化为政治导向的吻合度；在政府与民众的关系中，政府为保证其行为具有合法性，就及时回应突发问题或重要问题，因此，笔者将问题要素具体化为社会问题的突出性。

综上所述，笔者构建了解释政策制定的“三明治”框架(见图1)。其中，政治导向代表着政策关注力，政策与政治导向吻合度越高，关注力越强；社会问题代表着政策回应力，社会问题突出性越强，就越需要及时回应社会。合法性则是问题与政治影响政策出台的粘合剂，解释问题-政治为何能够影响政策。政策的出台会受到政治导向的吻合度和社会问题的突出性两个方面的相互作用，两个维度从上下两个方向对政策进行碰撞，影响着政策的类型和规格。同时，政策在理性和经济的视角下，要满足于政治-问题的溢出，如果不能满足，政治-问题会继续刺激，进而引发新一轮的政策迁移。

图1 公共政策制定的“三明治”框架

本文认为，政治导向与社会问题是相对独立的，政治导向属于政治领域，社会问题发生在社会领域。虽然政治领域会影响社会领域，但是政治导向作为宏观的方向不会具体干预社会领域，只是政府政策会影响社会领域。其次，社会问题也不会立即影响政治导向。政治导向是宏观的战略方向，社会问题发生后会引起政府官员的注意力，但不会立即改变和影响政治导向。因为政治导向是过往既定的，其改变需要时间，具有时间滞后性，这使得政治导向不会受到社会问题的影响。随着历史的发展，某个社会问题也许会改变政治导向，但这需要时间。因此，政治导向与社会问题是相对独立的，二者之间通过政策连接。符合政治导向的政策形成更快，以解决社会问题。社会问题突出会引起政府政策关注，只要符合政治导向就会改变相应政策。因此，这两个理论要素可以进行本框架的类型学分析。

以上是从理论逻辑推演中提取出了两个维度，同时，这也是符合我国现实情境的。2019年5月，习近平总书记在“不忘初心，牢记使命”主题教育工作会议上指出：“守初心，就是要牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，以坚定的理想信念坚守初心，牢记人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”(40)《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社，2020年，第523页。，这反映出，中国共产党作为执政党，在我国政策制定中所坚持的根本导向。2019年4月，习近平总书记在重庆专题调研时的讲话也指出，要从最困难的群体入手，从最突出的问题着眼，从最具体的工作抓起，通堵点、疏痛点、消盲点，全面解决好同老百姓生活息息相关的教育、就业、社保、医疗、住房、环保、社会治安等问题，集中全力做好普惠性、基础性、兜底性民生建设。(41)《习近平在重庆考察并主持召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会时强调 统一思想一鼓作气顽强作战越战越勇 着力解决“两不愁三保障”突出问题》，《人民日报》2019年4月18日。中国经历改革开放40多年的高速发展，面临的问题复杂多样，如何准确界定最突出的问题，使其进入政策议程，是政策形成的关键。中国作为单一制国家(42)Montinola G., Qian Y., Weingast B.R., “Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China,” World politics, Vol.48, No.1, 1995, pp. 50-81.，中国共产党作为唯一的执政党，代表着最广大人民的根本利益，代表着中国的发展方向。所以，政治正确是一切公共政策的首要标准。同时，中国是一个人口大国，是一个处于转型期的发展中国家，连续几十年的快速发展所积累形成的社会问题也是纷繁复杂，有的问题比较突出，有的问题还没有浮出水面。准确界定问题并使其进入政策议程，显得尤为重要。而解决正确的问题，即是所有公共政策的出发点和目标所在。

基于上述理论逻辑推导，本文根据政治导向的吻合度和社会问题的突出性两个维度，尝试构建中国政策形成的“三明治”分析框架。

其中，社会问题包括群体性事件、危机事件等反映出来的问题，也包括研究所得的一系列指标数据所揭示的各种问题，这种问题是社会所关切的，所以，社会问题的突出性包含了问题的严重性和问题的广为人知两个含义，其中被社会广泛关注更为重要，例如我们面对新冠肺炎疫情的防范治理过程中出现的时效较短但回应迫切性较强的社会问题——“黄冈卫健委主任”事件；又如，房产税征收过程中出现的时效较长，回应迫切性一般的社会问题，等等。政治导向是指由中国共产党领导下的政府所制定的发展路线和基本原则，也是人民群众的重大关切。例如，我们的“五年规划” “扶贫攻坚” “蓝天保卫战” “疫情期间的国家危机治理”，等等。在我国，大多符合人民迫切需要的、代表人民根本利益的、实现人民所期望的相关路线和准则往往都属于政治导向问题。

根据社会问题的突出性和与政治导向的吻合度，可以区分出四种政策类型(见表1)：专题型政策(社会问题突出性强、政治导向吻合度高)、愿景型政策(社会问题突出性强、政治导向吻合度低)、综合型政策(社会问题突出性弱、政治导向吻合度高)、观察型政策(社会问题突出性弱、政治导向吻合度低)。需要指出的是，本文提出的四种政策类型在现实中并非泾渭分明，在不同区域和时效下，不同组织和群体对同一政策的认知视角存在不同，政策类型之间可能存在不同程度的重合与交错关系。本文研究的重点是梳理不同政策类型的主要特征，而非研究不同组织、群体视角下的政策类型间的重合与交错关系。

表1 “三明治”框架下政策形成的类型学分析

(一)专题型政策

当社会问题的突出性强，与政治导向的吻合度也高时，政府便会制定专题型政策，以回应并解决具体问题。其特点是方向性明确、针对性强、重点解决问题。社会问题突出性强，表明产生的问题已经不是个人能力和市场机制所能解决的，它已经演化成为公共问题，是需要政府这个权力机构来解决的公共问题。而且，能够从众多的公共问题中“脱颖而出”，进入政策议程，其必定也体现了当前的政治导向。与此同时，专题型政策往往具有明确的政策目标、具体的执行方案以及相应的限定条件，这样不仅有利于政策的执行，有针对性地解决问题，而且也指明了解决问题的方向，在维护当前政治导向的基础上又强化了政策执行与政治导向的吻合度。

专题型政策在制定的过程中，由于针对性很强，需要可靠的专业知识，往往需要专业人士做深入细致的政策论证和方案选择。但这并不是说只有专题型政策才需要专业人士，而是说专题型政策聚焦的问题相对单一，涉及的政策领域相对狭窄一些，更需要该领域的专业人士进行全面细致的论证和细化。当然，专业人士在政策方案的设计过程中，一定要在回应公众需求、体现公共利益的基础上发挥专业优势，一定要在与利害关系人的对话沟通过程中达成政策共识，不能凭借技术强势地位忽视人民大众的关切而去追求少数人的私利，因为专题型政策的目标是解决专项性的公共问题。

(二)综合型政策

当社会问题的突出性弱而与当前政治导向的吻合度高时，政府则会在更具综合性的政策中提及对该社会问题的关注，即制定综合型政策。换言之，综合型政策就是嵌套在某项大的政策中的一项小政策，或者就是某项政策的一小部分或一个类别。毕竟每项政策的落实都需要相关的资源支持，而政府的资源也是有限的，这就需要分出轻重缓急、界定公私问题，进而制定公共政策，以优先解决共性问题。与此同时，综合型政策往往不够具体明确，或者比较宽泛，这也给社会和市场靠自身能力解决问题提供了空间，给地方政府进行政策创新创造了机会。

事实上，综合型政策具有很强的现实意义。一方面，综合型政策表明了政府公共事务治理的全面性。虽然政府的能力和资源都有限，不可能同时解决所有的问题，但是，对于潜在的或者初显的问题也会关注，并且要做出适当的回应。另一方面，综合型政策也体现了政府部门的前瞻性和预测性，因为如果不加预防和适时引导，有些小问题会随着经济、社会以及技术环境的变化而发展成为大问题。小问题容易化解，大问题很难解决。所以，及早地发现正确的问题，也有助于政策制定的全面性和综合性。同时，综合型政策也可能随着问题的突出性增强而上升为专题型政策。

(三)愿景型政策

当社会问题的突出性强，但是与当前政治导向的吻合度低时，政府就会制定愿景型政策。在这种情况下产生的问题虽然比较突出，但是政府全面介入的时机还不成熟。一方面，问题虽然比较突出，但可能只是个别事件而非公共问题，不能上升到政策议程；另一方面，如果是比较突出的公共问题，但是对该问题的发展态势判断不明或者与当前的政治导向不甚吻合，政府则会象征性地推出一项政策，以表明要解决问题的态度，起到指导和调解作用，但是对于真正解决问题暂时不会有实质性的作用。

事实上，愿景型政策的推出并非消极的，其也有积极的作用。一方面，愿景型政策至少表明政府部门决心解决相应问题的基本态度和意愿，没有坐视不管，只是由于既有资源和能力的限制，同时，为了保证政治导向的正确，只能照顾大局，而暂时将注意力放在更紧迫、更重要的其它问题上。在这种情况下，需要政府比以往更加开放、透明，政府能够负责任地将相关情况告知公众，以取得公众的信任和支持。另一方面，愿景型政策在一定程度上也是一种防错机制，是一种维护政治合法性的行动策略。因为随着风险社会的来临以及信息技术的日新月异，社会问题充满了不确定性和复杂性，然而公共政策却不能朝令夕改。在这种情况下，政府为了维护其公信力，只能先推出愿景型政策，继而不断去完善和细化。

(四)观察型政策

当社会问题的突出性弱，并且与当前政治导向的吻合度也低时，政府就不会急于制定有关该问题的政策，而是“放任”其自由发展。在这种情况下，政府不会把太多注意力放在这些问题上，先任其自由发展，一方面观察其发展态势，另一方面，看社会和市场的动向。如果通过社会和市场发挥各自的优势和能量能够解决问题，同时又不会损害公共利益，那么就无须政府专门出台政策。如果社会和市场有了自由的发展空间还不能有效地解决问题，而这些社会问题又有愈演愈烈之势，那么政府就会根据国家发展大局和人民群众关切做出相应的调整和应对。

当然，观察型政策并不意味着社会和市场可以为所欲为、恣意行事，只是政府暂时不去规制和进行政策指导。一旦发生了社会失灵和市场失灵，政府必然要介入进行监管。事实上，社会失灵和市场失灵都是客观存在的。因为随着工业化和现代化进程的推进，熟人社会转变为陌生人社会，社会资本(信任)严重不足。而市场环境下，由于信息不对称和外部性等原因，如果不对市场进行必要的监管，其必然会失灵，进而不能有效地实现并维护公共利益。所以，观察型政策也是有边界的，政府要对社会和市场设立基本的规则和底线，在规则之内、底线之上，社会和市场可以自由发展，进而发挥其各自优势，一旦问题超出社会和市场的解决能力之外或者偏离了公众需求和政治导向，政府则会利用其强制权力制定相关政策来解决问题，进而保证公共利益。

(五)四类政策间的过渡与重合

需要特别注意的是，以上四种政策类型的区分，是一种理想类型(Ideal Type)(43)叶毅均：《论韦伯之“理想型”概念建构——兼与林毓生先生商榷》， 《思想与文化》2016年第2期。。在很多情况下，“三明治”框架中社会问题与政治导向两个变量的变化是一个动态过程，四种政策类型之间存在过渡与重合的现象。如在新冠肺炎防疫过程中，2020年1月22日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，在此之前，全国除湖北境内社会突出性强外，在全国其他省、自治区、直辖市社会突出性的程度各不相同。当日，国家卫健委发布了《新型冠状病毒感染的肺炎防控方案(第二版)》等一系列通知，其内容主要为医疗防范的专业指导，不能直接对全国范围的动员起到直接影响，社会愿景程度仍仅限于局部，尚未形成全国范围共识。随着疫情形势的日益严峻，疫情防范开启了专题型政策。由此，在1月28日中共中央印发了《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》。疫情防控各阶段的公共政策，相当于启动了愿景型政策到综合型政策再到专题型政策的转化。不同政策的出台都有不同的时效性和社会背景。假设新冠病毒的传染路径为某一区域水或食物引发，不能人传人且不能通过空气传播，那么根据政策制定的时效性和社会背景，政策类型的出台就可能是从观察型政策止步于综合型政策或愿景型政策，没必要启动专题型政策。所以，当政策类型发生过渡时，从不同区域和不同组织群体的视角出发，政策类型间会存在一定重合及交错现象，但其最终将受到当下社会问题和政治导向强弱高低的交互影响。针对不同组织、群体视角下的政策类型间的交互现象，本文不再做深入论述。

四、基于“三明治”框架的中国网约车政策分析

本文以中国出租车管理政策的改革历程(1998-2018)为例阐释“三明治”框架。本文主要考察政治与问题对政策形成的影响，所选择的政策领域应该是不涉及意识形态、不是抗争性较强的领域，能够较为客观地论证框架；此外，交通领域的政策在社会政策中具有一定的普遍性和代表性，是与民众息息相关且政府部门需要重视的领域。初步考察发现，我国的出租车政策在过去五六年中发生了渐进变迁的过程，能够很好地阐释这一理论框架。

(一)出租车相关政策文件

出租车在我国兴起之初，主要承担接待外宾以及重要会议服务功能。随着社会需求的变化，出租车的功能也逐步扩展到百姓日用。1998年，我国颁布了首个全国性出租车管理文件《城市出租汽车管理办法》。出于地域差异和样本数量的考量，本文将研究范围限于全国性的出租车管理文件，经梳理，中国出租汽车的相关政策文件(全国性政策文件)见表2。

表2 中国出租汽车的相关政策文件(全国性政策文件)

(二)政策形成分析

结合前述，依据社会问题突出性与政治导向吻合度两个要素交互所形成的四种类型，本文将对上述政策进行归类并分别阐述。

1. 专题型政策

最典型的专题型政策是1998年施行的《城市出租汽车管理办法》和2016年施行的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。20世纪90年代初，我国城市化进程开始加速，大量人口开始往城市聚集，随之而来的是公共交通资源的紧缺。出租车作为一种高效灵活的公共交通工具，有利于满足人们的出行需求，得到了快速发展。但在初期，因为缺乏相应管理协调机制，出租车行业粗放发展，造成了诸如交通拥堵、恶性竞争、服务质量差等社会问题。而准入门槛使得个体司机与出租车公司在经营权、车辆产权方面的矛盾日益尖锐。党的十五大确立了我国基本经济制度，市场作用不断发展和强化。1998 年，《城市出租汽车管理办法》 提出，对出租车行业进行数量限制，出租车经营权可实行有偿出让和转让，促使市场机制发挥作用，实现经营权自由流动。该政策的出台是在紧跟政治导向、及时回应社会问题相互作用下出台的。

2012年以来，在城市化大潮以及居民收入水平不断增长的背景下，群众的需求状况从过去的“打不起车”，变成了“打不上车”。一方面，我国出租车万人保有率多年不曾增加，在许多人口净流入的大城市甚至不进反退；另一方面，拒载、拼车、绕远路等纠纷层出不穷。应市场需求，2012年快的打车和滴滴打车先后上线，这种更为灵活的组织形式快速解放了出行生产力，透明的信息与数据也让服务质量获得了提升。但好景不长，这种组织形式的“弊端”也显现了出来。2013年5月开始，国内打车软件泛滥，大小打车软件达40多款，各大打车软件企业为争夺市场大打价格战，恶性竞争、监管缺失问题突出。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》则是专门针对网络预约出租汽车的规定，它的出台不仅是受网约车快速兴起和发展带来的出租司机罢运、全国首例网约车交通案以及预约平台管理混乱等问题的影响，而且与我国“大众创业，万众创新” “互联网+”等发展方向密切相关。2015年伊始，全国多地连续出现大规模的出租车罢运事件，引起了政府、社会的全面关注。一边是巡游出租汽车的罢运，另一边是网约车平台之间的混战，再加上网约车平台管理混乱以及政策缺失导致的主体责任不明(2016年6月17日发生的全国首例网约车交通案件便是一例)，可谓是问题百出，影响广泛。与此同时，网约车作为一种新兴业态，又契合了政府“大众创业，万众创新”的号召和“互联网+”理念。所以，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》也是一项社会问题突出、与政治导向吻合度高的专题型政策。

2. 愿景型政策

2014年上半年，网络打车软件公司开展了一场惊心动魄的市场大洗牌。众多打车软件公司因资金青黄不接，面对强大的资本对手而被收购或倒下。在这场市场争夺战中，仅滴滴与快的双方共补贴超过24亿元资金。随着2014年3月4日快的公开宣布下调补贴额度，网约车市场的白热化形势才得以控制，但行业竞争依然存在，压力依然不减。在这种市场秩序混乱、服务质量参差不齐、平台缺乏监管、乘客权益无法保障的情况下，行业问题是非常突出的。但当时政府的高层尚未明确具体意见、政治导向模糊，问题的发展态势与当前政治导向的吻合度还不甚明了，政府部门全面介入的时机还不成熟，因此，政府部门象征性地在2014年7月颁布了《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》。 《通知》只提出了8条指导性意见，一方面是对既有问题的回应，以表明政府的态度；另一方面，以指导性的意见促进出租汽车电召服务走向正确的方向，进而在正确的政治导向下进一步完善和细化对网约车及其平台的监管。这种愿景型政策能及时回应社会问题，在政治导向不明的情况下，只发挥政策的指导性作用来调解问题，政策注意力(关注度和回应力)弱于专题型政策。

3. 综合型政策

出租汽车的使用年限和报废标准并没有产生突出的社会问题，但是，既然是机动车辆，就要满足机动车强制报废标准规定的要求。此外，在国民经济和社会发展规划纲要和现代综合交通运输体系发展规划当中，都会对出租车行业的发展和规划进行附加性的政策说明，而这些政策内容都体现了国家的大政方针和发展方向。对出租汽车而言，《机动车强制报废标准规定》是一个综合性、包含内容较广，但不是专门针对出租车的政策。因出租车的规定也包含在其中，所以属于综合型政策。其中，2012年修订的《机动车强制报废标准规定》对出租汽车的使用年限和报废标准都作了详细的规定，但是，对于出租汽车的规定仅为其较小部分，还有对其它类型的机动车的相关规定也在其中。这种综合性政策是政府对行业发展和初步问题的关注与约束，社会问题突出性较弱但紧跟明确的政治导向，体现了政府对某个行业领域的关注，政策注意力(关注度与回应力)弱于愿景型政策。

4. 观察型政策

事实上，在综合型政策、愿景型政策和专题型政策出台之前，政府没有采取相应的行动，便是观察型政策，而这些政策出台之前都是潜在性的政策。观察型政策就是先任问题自由发展，而不对其进行干预。网约车的出现，开始并没有引发太多关注，但是它的发展速度惊人。2010年9月，国内首个打车软件“易到用车”正式上线，此时，行业还处于起步阶段。然而，2013年短短几个月内，市场上激增十余家线上打车APP平台。紧接着，各打车软件之间展开了“简单粗暴”的价格战，用乘车补贴政策来争夺市场份额。然而，此时的政府部门还只是一个“旁观者”，对新业态不可以乱干预，所以就“放任”其自由竞争发展。也就是在这个“放任”期间，“旁观者清”的政府部门意识到了“互联网+”大背景下的新业态发展大势，也清楚地看到了“放任政策”下暴露出来的各种问题，而这些问题是社会和市场机制无法自行解决的，此时，该行业进入政府必要监管阶段。观察型政策是政府潜在观察的阶段，其政府注意力最弱。

从上述案例中总结发现，观察型政策的关注度和回应力最小，政府只是处于一个潜在观察的状态。综合型政策的关注度和回应力度则上升一个阶梯，将涉及某个具体问题的政策嵌入综合型政策里，表示政府已经关注到该问题。愿景型政策的关注度和回应力度则再上升一个阶梯，政府出台政策指导调解问题，有针对性地指导行业发展或问题解决。而专题型政策的关注度和回应力度处于最高阶梯，重点解决某个问题，高度关注且快速回应。通过实证分析，我们发现，在社会问题与政治导向的影响下，政策注意力会不断发生变化，形成政策阶梯(见图2)。每一项政策的形成和提出，都是一个从无到有的过程，而且会随着相关问题和政治导向的不断变化而得到不断的细化、修正。所以，观察型政策、综合型政策、愿景型政策和专题型政策之间也会随政策环境以及现实条件的变化而发生转化。比如，当社会问题的突出性增强到一定程度，综合型政策则会进一步上升为专题型政策，以针对性地解决该问题。当政策方向与政治导向的吻合度逐渐提高的时候，愿景型政策也会进一步细化为专题型政策，进而从本质上化解或解决面临的公共问题。而从观察型政策到愿景型政策、综合型政策和专题型政策，则是一个从无到有的过程。本文暂不继续讨论。

图2 政策(注意力)阶梯分布

五、结 论

为什么政府出台的政策有轻重缓急之分？在政策制定中，注意力分配的影响机制是什么？本文以多源流理论为基础，构建政策制定的“三明治”框架，对以上两个问题进行了回答。

多源流框架能够回答问题是如何被关注的、议程是如何建立的，但是，它无法回答出台的政策为何有轻重缓急之分。那么，本文在多源流框架的问题之窗和政治之窗的基础上，提取问题与政治两个要素，结合我国政策制定的特色情境，即政策制定遵循政治的合法性与行政的合法性，政策既要及时回应和解决社会问题以实现政府执政的政治合法性，也要保持与高层的政治导向一致性以实现政府行政的合法性，基于二重合法性，从问题与政治中提取出社会问题的突出性与政治导向的吻合度两个框架要素。在两个要素的互动影响下，政策形成了四个类型：如果社会问题突出性强，与当前政治导向的吻合度也高，政府就会出台专题型政策；如果社会问题突出性强，却与当前政治导向的吻合度低，政府就会通过愿景型政策暂时缓解问题；如果社会问题突出性弱，却与当前政治导向的吻合度高，政府就会把该问题附加在更具综合性的政策中，以表明对该问题的关注和态度；如果社会问题的突出性弱，与当前政治导向的吻合度也低，政府便不会采取相关措施或制定政策(称为观察型政策)，而将注意力放在其它方面，同时关注事态发展及社会动向。本文以中国出租车相关政策的形成为例，检验了政策形成的四种类型。而且通过案例分析发现，以上四种政策对问题解决的力度是不同的：专题型政策是针对性解决某个问题，政策的关注度和回应力是最强的；愿景型政策是指导调解问题，政策的关注度和回应力弱于专题型政策；综合型政策是政府关注某个领域的表现，政策的关注度和回应力弱于愿景型政策；而观察型政策表明政府在潜在观察，政策的关注度和回应力最弱。因此，我们发现，出台的多个政策之所以有轻重缓急之分，是因为政策的注意力呈现阶梯之分。而政策的注意力(关注度和回应力)之所以有阶梯之分，即政策注意力分配的影响机制就是政策制定者出台政策时，既要遵循政治导向一致性，也要回应突出的社会问题，在政治导向与社会问题共同影响下注意力分配才呈现阶梯之分。总之，本文构建的政策制定“三明治”框架对多源流框架进行了拓展，增强它的解释力，能够解释出台的多样化政策为何有轻重缓急之分，与多源流理论进行了对话。同时，也发现了政策注意力呈现阶梯状分布。