我国突发公共卫生事件预警管理机制缺陷分析

赵琳，李上达，段艮芳★

（1.四川中医药高等专科学校，四川 绵阳；2绵阳市中医医院，四川 绵阳）

1 我国突发公共卫生事件预警管理的不足及成因分析

1.1 预警制度不完善

（1）尚未创建完善的权责明确制度。突发公共卫生事件在暴发之前，往往具有较强的隐蔽性，由于当前并没有专业围绕此类事件制定有效的纲领性文件，未能对预警方式、流程、范围等做出合理解释与说明，无法为工作人员开展相关工作提供遵从，导致严重的认知不足[1]。我国公共卫生系统较为庞大，涉及到卫生防疫、监督、行政等多个部门，在这其中，省级卫生行政部门扮演着组织者、决策者等角色，具体任务要由疾病防疫机构来完成，而卫生监督部门则要承担执法任务。然而，由于当前我国与之相关的政策法规并不完善，职责不清的现象在多个部门身上普遍存在，在危机预警管理中经常会出现管理空位、重叠、越权等现象，正因为这些问题的存在，各个部门不能对各级政府下发的政策文件做出深入、准确的解读，政策执行效果得不到保证[2]。

（2）预警信息发布主体规定不合理。在我国，各级卫生行政部门所属的医疗卫生机构等相关单位负责常态下公共卫生的监测工作，我国的立法将预警信息的发布权力授予的是县级以上人民政府，医疗卫生机构承担着监测的职责[4]。如此立法直接造成了监测制度与预警制度相分离。

（3）预警标准规配套制度不够全面科学。首先，我国缺少制定预警标准的程序法上的规定即法律法规并无明文规定应当通过怎样的程序得出预警标准。要得到一个符合现状的预警标准就必须基于一个与时俱进的准入原则[5]。在实践中，我国政府的做法是直接将预警标准全部委任给专门的科研团队制定，缺少程序上的法律规定。其次，是缺少突发公共卫生事件预警的科学指标的实时修正程序。预警标准出台程序、实时修正程序均不够全面科学。

1.2 基层人才及配套资源的不足

1.2.1 基层人才不足

随着我国经济社会的快速发展，公共卫生与疾控机构的职能在不断增加，然而，疾控机构的人员编制数却不增反降。近20年来，全国疾控中心人员数最多的是SARS疫情结束后的2004年，为21.00万，其中专业技术人员16.01万，之后基本上是逐年下降。2018年，全国疾控中心人员数和专业技术人员数分别降到18.78万和14.05万，相比2004年降低了10.5%和12.2%。与此同时，我国疾控人员的待遇在近年来也出现了较大幅度的下降[6]。疾控机构作为一类公益事业单位，在待遇上不仅远远低于公立医院，甚至比不上基层医疗机构，影响了职工积极性和队伍稳定性。在本次疫情过程中，各地乡镇卫生院、村卫生室充分发挥了在新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控中的网底作用，积极应对并做好基层疫情防控工作。结合之前提到的情况，可以想象基层卫生人员付出了怎样的艰辛和努力。若一直任由这种状况持续下去的话，在下次重大公共卫生事件爆发时我们可能会面临基层公共卫生机构无人可用的可怕局面。

1.2.2 公卫人才培养问题

（1）公共卫生教育在我国高等教育中定位不清、重视不够。一是，在我国高等教育界内，公共卫生学科专业长期得不到重视和发展。2018年，我国共有普通高等学校2663所；但是能培养公共卫生与预防医学本科的院校仅有97所[7]。在临床医学大一统的模式下，公共卫生与预防医学要得到重视和发展是十分困难的。二是，在医学教育领域普遍存在着“重治轻防”的现象，很多学科建设项目、国家重点实验室或平台建设、人才支持计划中，公共卫生与预防医学学科不仅很少被综合大学所顾及，还经常被医学院校边缘化。

（2）公共卫生教育体系不完善。从我国情况看，虽然创建了公共卫生教育体系，但结构体系却不够均衡，存在许多不合理之处。主要表现为公共卫生人才培养缺乏统筹兼顾和系统考虑，缺少系统化和规范化的院校教育、毕业后教育和继续医学教育。

（3）公共卫生高层次人才短缺，尤其是应用型人才缺乏。我国高校共有公共卫生与预防医学本科专业学位授权点155个，年招生人数约为11200人，占公共卫生人才培养体系的69.57%；硕士学位授权点111个，年招生4300余人，占26.70%；博士学位授权点33个，年招生600余人，占3.73%，全部为科学学位。这样一个培养结构与我国公共卫生事业发展需求是不相适应的，并且相比发达国家存在明显差距[8]。所以，我国公共卫生专业队伍中高层次人才的比例都明显偏低。

1.2.3 基层卫生机构配套设施不完善

近年来，在构建健康中国的背景下，我国政府加大了对基层公共卫生机构配套设备的投入，以及对基层公共卫生机构的政策倾斜，使以乡镇卫生院为代表的基层公共卫生机构得到了较大的发展与进步，相关检验检查设备数量较前有了明显的增长[9]。但县医院的免疫分析仪、社区卫生服务中心的吸痰器和消毒灭菌设备、乡镇卫生院的除颤机、呼吸机、救护车等均存在较大的缺口[10]。而且医疗资金的分配尚存在不合理之处。我国基层公共卫生机构承担着“预防、医疗、保健、康复、计生服务、健康教育”等诸多工作，需要投入大量的资金；且前期建设和投入不足，尚需补“历史欠账”；而数量较少的三级医院与数量庞大的基层医疗机构所获得的医疗资金总量相差无几[9]，则必然导致基层机构在配套设备的选择上倾向于价格低廉的产品，从而使质量无法得到保证。

1.3 舆情监测不完善

据报道，2019年12月中旬密切接触者之间就已发生人际传播[11]，此后的1月1～11日已有7名医务人员感染。但有关部门依然在2020年1月10日向公众报告“未发现明确的人传人证据”。回顾这一过程，在疫情发生的萌芽阶段，地方政府在面对可能威胁人民群众生命安全和身体健康的重大传染病，舆情监测存在不完善情况。舆情应对理念落后，以“封、堵、防”为核心的旧有舆情治理理念既不能及时杜绝舆情危机的发生，更可能因为应对“失语”造成次生舆情危机的产生，致使民众产生负面社会心态。当前，正值新型冠状病毒感染疫情防控关键期，必须尽快分析当前舆情中的问题，及时回应舆论关切，才能有效澄清事实、解疑释惑。

1.4 疫情网直报系统问题

起预警作用的国家网络直报系统失灵，主要原因应当是武汉和湖北方面根本就没有向系统申报。在对不明原因肺炎进行管理过程中，我国曾制定了较为周密的方案，明确表示各级各类医疗机构一旦发现此类病例，要在第一时间内将情况反应给相关责任人，并要在12 h内开展专家会诊活动，对于病因不明者，不仅要填写传染病报告，还要在网络平台中进行通报[12]。显然，申报主体与责任人是医疗机构。实际上，就在去年12月份，全国不止有一个省份报告了多例不明原因肺炎，均被很快排除。但唯独真正发生疫情的湖北省和武汉市，在去年12月份，均无一例申报。足以证明疫情网络直报系统存在运行管理问题。

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1.5 部门间缺乏联合机制

疾病预防与控制工作早已引起了国家层面的关注，各个地区都成立了疾控中心，但公共卫生系统与其他部门之间的交流与合作却成为整个体系中的短板。突发公共卫生事件具有聚集性、突发性等特征，要在多个部门的共同努力下进行联控联防，也需要得到国际组织与全社会的支持。在对突发公共卫生事件进行管理过程中，医疗卫生部门要承担主体责任，但从近年来此项工作的开展情况看，各个系统之间的横向联系严重不足，形成了各自为政的局面[2]。由于没有创建联合工作机制，各个部门经常会形成矛盾，彼此之间的沟通与协调面临着困难，特别是省级单位下辖多个机构，工作涉及面广、责任艰巨，执行力得不到有效提升。

2 我国突发公共卫生事件预警管理缺陷对策建议

2.1 完善相关制度

明确权责制度。突发公共卫生事件预警管理牵涉到多个部门，要想形成强大的管理合力，一定要互相协调、积极配合、各司其职，这是此项工作有序开展的重要前提。我国要制定出严格而具体的管理规范，使政府职能部门、社会组织、普通民众都能了解到自己应该扮演怎样的角色，规范自己的管理行为，既要接受上级部门的领导与指挥，确保不发生越权事件，使此项工作能取得理想成效。

明确危机预警的发布主体、内容及方式。当前我国在突发公共卫生事件预警制度中，监测主体与预警主体处于相互独立的位置，监测机构履行监测机构的职责，预警机构履行预警机构的职责。虽然突发公共卫生事件预警管理在我国的实施已经有了一段时间，但直到今天为止并没有创建合理有效的管理制度。虽然与危机预警管理有关的内容零星散布于多部立法条款中，但都没有对其概念做出明确规定，相关解释也不够合理，与发达国家相比，我国与公共卫生事件预警管理有关的机制体制并不成熟，没有发挥出应有的效果。

突发公共卫生事件预警标准实效评估制度。在互联网大数据的时代，专家学者可以通过对公共卫生事件的历史数据阈值进行评析和比较，通过这些数据的详细比较能够明细各类突发公共卫生的警戒值。接着将监测主体所收集的实时信息与所确定的临界值对比分析，只要监测收集到的信息超过临界值政府工作人员就要采取预警信息的对外发布，政府主要领导根据有关专家提供的建议首先确定事件可能影响的范围，紧接着确定应急预案的级别。这样才能够在最短的时间内以最快的速度应对、减少突发公共卫生事件带来的危害，再将确定好的标准进行反复的实证研究。在此基础上针对突发公共卫生事件预警标准进行必要的修正，从而实时保证突发公共卫生事件预警标准的准确性以及高效性。

2.2 加强基层人才培养，补充配套资源

加强公共卫生岗位建设，吸纳并留住基层人才。首先要提高职业自豪感，明确公共卫生与疾控专业队伍在我国医药卫生事业、国家经济和社会发展以及健康中国建设中的地位和作用，然后才是职工的待遇问题。待遇不仅是工资薪酬要与临床医师待遇持平或略高，还要强调的是政治待遇。在我国政体下，人民代表大会代表中应该有来自公共卫生和疾病防控战线的代表；在政协参政议政、建言献策中应该有公共卫生行业的声音；在各级各类“最美”行业人的权威评选活动中，应该有“最美”公卫人、疾控人的身影。

加强公共卫生一体化教育体系的建设。建设公共卫生与预防医学专业从学校教育、毕业后教育到继续医学教育的阶段分明、有机衔接、目标明确的一体化教育体系。针对学校教育阶段，规范、完善本科教育，以教学内容的规范化、教学方法的现代化和教学实践的普及化作为重点；积极发展硕士专业学位教育，注重培养实用型和技能型公共卫生人才；努力建设创新型公共卫生博士教育，创立和发展具有中国特色的公共卫生博士专业学位教育。更新教育理念，培养了解中国卫生国情、掌握疫情防控知识、具备创新科研能力、学科交叉融合能力、具有全球健康视野和协调管理潜力的高级复合型公共卫生人才。

加强公共卫生高层次人才队伍建设，培养复合型拔尖人才。突发公共卫生事件和重大疫情的应对防控往往需要具备医学、法律、管理、人文等多学科背景的高级公共卫生专门人才，我国应加强高层次、复合型公共卫生专业人才的培养。培养在区域、国家及全球范围内有专业影响力、国际视野和宽泛知识结构的高级专门人才。

2.3 构建及时准确的疫情监测报告系统

突发公共卫生事件一般都有一定的潜伏期，隐匿性也比较强，在事件尚未暴发之前很难被识别。正因为这一特征的存在，要适时创建一套有效性较强的报告机制，并要设定合理的监测指标，做到早发现、早处理。国家层面要搭建强大的信息监测平台，增强信息获取与传输能力，借助于先进的分析技术与方法，通过数理统计对获得的信息进行汇总，制定出合理的预测预警报告。

2.4 用法治补上传染病直报漏洞

早在多年之前，我国就针对传染病信息报告与管理下发了《规范》，明确规定一旦发现传染病例，要在第一时间内把情况报告给医疗机构，安排专人根据病例情况填写报告卡，并登录相关网络平台上报详细情况。但是在此次疫情早期，最先发现病例的医院并没有选择填写传染病报告卡进行网络直报，而是直接报给了上级行政主管单位。这体现了我国医务人员和医疗机构对直报系统的不熟悉。目前，对直报系统的申报流程并未写进《中华人民共和国传染病防治法》中，相反仍然强调疫情层层上报的上报方式。因此建议将直报流程以法律法规的形式明确，并及时组织医务人员进行培训，尤其是对与传染病密切相关科室的医生进行教育培训。增强对直报系统的监督管理疾控部门应定期监察、调整直报系统应急响应机制。

2.5 完善政府危机预警管理协调机制

一要形成协同预警机制，将政府与社会的力量汇聚到一起。国家层面要适时制定一套高效、合理的管理机制，协调好多个部门之间的关系，争取获得更为全面的危机信息，在信息的有力支撑下进行评估、预警。在所有参与管理的机构之中，政府职能部门无疑是核心力量，要调动多方热情，充分发挥出卫生信息网络平台的优势，在各级疾控中心的努力下，将城市应急管理、医疗卫生应急管理两大系统衔接到一起。二要增进疾控系统与医疗系统之间的联系。我国在对突发公共卫生事件进行管理与防控过程中，这两大系统扮演着主要角色，成为最重要的力量，如果能紧密地结合到一起，不仅能在第一时间内识别危机，还能制定出妥善的处理方案。在防控疫情方面，疾控中心是先遣兵，而医院则处于整个系统的起点位置，一旦检测发现了病毒，要及时将情况反馈给疾控中心，为防控工作布局与实施赢得时间。此外，疾控中心也要适时组织医疗培训活动，确保一线医务人员掌握必要的理论知识。

3 小结

从长远来看，“防”重于“控”，“警”大于“救”。抓住苗头，灭早灭小，防止事态扩大，是制定预警机制的初心和目的。本次新冠疫情是自建国以来遭受到的最严重的一次突发公共卫生事件，但在预警管理与防控过程中，有些部门却暴露出一系列问题。在疫情防控初见成效的时刻，我们更应将目光投向未来的挑战。聚焦“病灶”，对症下药，有的放矢，对目前的预警机制进行切实地完善和提升。本文针对本次疫情防控暴露出的问题，针对性地提出具有建设性的改进措施。这对于重大传染病疫情的早发现、早报告、早隔离、早治疗及控制疫情传播，降低感染率和病亡率，保障人民群众身体健康与生命安全，维护社会和谐稳定，促进社会经济可持续发展都具有重要的现实意义。