探索县级自然资源资产负债表编制方法——以安吉县试点为例

□ 安吉县统计局课题组

编制自然资源资产负债表是我国生态文明建设的内在要求，也是自然资源资产管理和保护的基础制度。自然资源资产负债表编制是为了摸清国家自然资源的存量、流量及其变动情况，在此基础上建立系统科学的自然资源统计监测体系，为保护环境以及推动我国生态文明建设，促进我国自然资源的永续利用提供决策依据。

|县级探索编制自然资源资产负债表的背景和意义

十八大以前，以“环境资源换增长”的消耗粗放型发展模式在我国经济社会发展中普遍存在。地方政府缺乏保护自然资源资产的意识，单方面追求经济发展，忽视了对自然资源资产的合理开发和保护，在一定程度上导致了生态系统的破坏，环境质量的恶化和自然资源的无序无度开发等问题。面对这种严峻形势，2013 年党的十八届三中全会提出要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产审计，建立生态环境损害责任终身追究制。编制自然资源资产负债表是党中央、国务院部署的重大改革任务，是实行干部离任审计制度、倒逼生态文明建设的需要，事关我国今后发展战略选择和产业优化布局。

自然资源资产负债表编制是为了摸清国家自然资源的存量、流量及其变动情况，在此基础上建立系统科学的自然资源统计监测体系，为保护环境以及推动我国生态文明建设，促进我国自然资源的永续利用提供决策依据。所谓自然资源资产负债表，是指通过记录和核算自然资源资产的存量及变动情况，全面反映一定时期内自然资源的变动情况，包括经济主体对于自然资源资产的占有、使用、消耗、恢复以及增值等情况，进而依据负债表对这一时期的自然资源资产实际数量和价值量的变化进行评价。县级在空间规划、自然资源开发利用上面具有承上启下的作用，因此编制县级自然资源资产负债表具有重要的现实意义。

|县级编制自然资源资产负债表主要路径

（一）领衔发力，组织协调研究编制重点

自然资源资产负债表编制涉及统计、发改、财政、国土资源、环境保护、水利、农业、审计、林业等多个部门，数据主要由国土资源、环境保护、水利、农业和林业等5个部门填报，统计部门为牵头单位。统计部门要及时组织部门相关业务骨干召开座谈会，搭建省、市沟通平台为自然资源资产负债表的编制提供有关理论、政策和技术咨询；另外还要加强与负责领导班子和领导干部政绩考核工作、领导干部自然资源资产离任审计试点工作部门的沟通协调，同步推进切实形成工作合力。及时与国土资源、环保、水利、农业、林业等自然资源主管部门沟通，研究理清编制自然资源资产负债表所需的基础资料状况。对于自然资源负债表有关部门已有资料的，应督促其主动及时提供给统计部门编表使用；现有资料不能满足需要的，应当牵头积极研究解决办法，必要时可开展补充性调查。加强数据质量审核评估和检查，确保基础数据真实可靠。为更好地运用试点成果，便于社会监督，试点地区试编的自然资源资产负债表原则上应向社会公开。安吉县在参加了国家试点工作启动会后，便立即向县委县政府主要领导汇报，迅速启动全县试点准备工作，贯彻落实国家县级自然资源资产负债表编制试点工作启动会精神。多次召开部门座谈会，研究试点重点。各部门针对弥补数据缺口、部门间标准不一致、同一指标数据打架等试点重点问题创新建立试点工作子方案。

（二）聚焦聚力，精准破解编制重点难点

由于水资源是所有自然资源里最不可控，也是不确定性最多的，所以水资源资产负债表填报是编制中的重点、难点。另外，同一指标涉及多部门，标准不统一，数据打架依旧是编制中需要聚力聚焦的难点。安吉县在编制水资源资产负债表时重点把握每一项指标计算方法的平衡易推广和数据准确性。在试点工作中对各项指标计算方法进行了多方位全面的对比，在数据的准确性和计算方法简便、易推广性做出了平衡的选取。比如针对水资源存量等难点，河流存量采用 2006 年水域调查（水资源二调）成果，结合 2006～2016 年河道整治成果，作为河流存量的计算基础依据；水库和山塘存量根据5 座大中型水库实际监测数据，其他小（一）型水库8座，小（二）型水库69 座，山塘4464 座按照乡镇和规模开展分层抽样调查，抽取76 座小型水库及32 座5 万方以上的山塘列为样本开展补充调查，再根据样本实测数据测算水库及山塘水资源存量总量。

安吉在试点编制中聚焦全国八个地区第一轮试点中存在的“基础数据缺口较大、推算估算成份较多、推算数据质量难以把握”等难点，要求安吉县各部门建立健全行政记录台账，确保自然资源统计指标数出有据；加强部门沟通，统一各部门自然资源统计中的分类标准、指标定义、统计口径、取数时间和调查方法等内容，解决部门数据打架问题；补充调查森林资源、湿地面积、部分水资源数据，并使相关调查制度化和规范化，解决调查数据质量难把控的问题。为确保试点工作扎实有效推进，安吉县政府还将试点工作纳入县直相关部门年度工作考核范围；并委托省级专家组对试点工作落实及成效开展评估，并通报评估情况。

（三）多方借力，科学论证部门技术方案

目前，我国自然资源资产负债表编制仍然处在探索阶段，尚未形成完整的自然资源资产负债表编制体系，理论、方法、指标和技术等都有待完善和健全。县级在编制自然资源资产负债表时如果仅凭一己之力很难完成，必须依靠省市甚至是国家专家团队的支持和指导才能科学合理的完成编制工作。安吉试点推动时积极利用国家、省、市专家领导及中国生态文明院来安吉调研自然资源资产负债表编制机会，就编制过程中的涉林自然资源资产负债表编制技术方案和地下水监测等技术方案，与相关国家、省、市部门进行了深入探讨；抓住省国土资源厅、省环保厅、省水利厅、省农业厅、省林业厅、省测绘与地理信息局和市级各部门有关专家分赴相应各部门现场指导机会，多方论证破解部门子方案涉及到的技术难题、疑难问题。安吉农业农村局试点中以县域耕地地力调查与质量评价工作为基础，把耕地划分为常量耕地质量变动区、常量耕地质量区和年度变动耕地质量区三种类型进行分类统计，形成年度耕地质量等级及变动数据。同时针对补充耕地质量等级数据缺失，制定补充调查方案，依托浙江省农科院的技术力量，完成数据调查及分析。

|县级编制自然资源资产负债表存在的困难

（一）平常年份和部分领域实测数据难度大

自然资源资产负债表共涉及9张表446 个指标，涉及指标多、面广，而基础指标需要的监测点和监测频率少，平常年份和部分领域数据缺失。如安吉县省市级河道有3 条，县级河道有8 条，镇村级河道有53条，大型水库有2 座，中型水库有3座，小（一）型水库8 座，小（二）型水库69 座，全县有山塘4464 座，缺少地下水监测资料，监测断面较少，监测数据成果难以核算全县水资源类别；再如地下水，安吉县位于江南地区，雨量充沛，地下水资源在安吉县基本不使用，且历年数据没有，为了此次调查虽选取了5口地下水采样专用井，但安吉地域辽阔且地下地形复杂，难以充分体现全县面上数据的代表性。

自然资源资产负债表编制中涉及的内容几乎都需要通过各项调查获取，难度较大。对于林木资源期末（期初）存量及变动量和水资源存量及变动表，安吉县在试点时开展补充调查以抽样调查测算的方法已投入资金200 多万元，全部按照两个“100%”填报，成本高、面上推广难复制。如针对渐变性林木蓄积的增减变化情况，全部按照100%调查相当于每年开展一次二调，成本费用高昂。再如水资源资产账户按照两个“100%”要求填报，势必要投入大量资金和人力，安吉按照高精度计算方法测算仅监测设备一次性投入近2000 万元，资金投入过大，不利于此项工作的推广。

（二）侧重点和考核标准不同数据衔接难

在我国现有的自然资源管理体系下，土地资源、森林资源、矿产资源和水资源等都有统一部门管理。但是这些资源的现状统计资料则有国土、林业、环保、农业、统计等多个部门根据不同的原则进行统计，由于缺乏统一的统计口径和标准，致使各资源资产统计口径、周期、范围的不同，难免会导致漏统和重复统计，甚至是数据的缺失。自然资源资产负债表的编制需要科学掌握自然资源的变化、现状和流量的完整情况，统计数据的真实和准确性将直接影响自然资源资产负债表的科学性。比如国土部门和农林水部门在自然资源统计中的分类标准、指标定义、统计口径、取数时间和调查方法等内容不一致，造成如林地面积、耕地面积、水域面积、耕地质量的数据打架。由于各部门不同的考核要求和红线指标划定难以突破，很难找到平衡各方利害的解决办法。

（三）监测范围广和手段不足质量控制难

数据是自然资源资产负债表编制的基础和生命线。自然资源资产负债表编制所需数据多，涉及分布、数量、权属等多个方面、多个部门。数据质量直接影响编制的效果，我国自然资源资产统计基础相对薄弱，原始数据较少且分散在不同的部门，不同种类资源信息的采集、整理和维护水平不一，缺乏统一的规划化管理。

另外，编制自然资源资产负债表涉及许多领域的相关专业知识，对编表人员业务素质要求很高。但是目前县级层面自然资源统计监测力量配置不均衡，而国家和省级的保障较为充分，越到基层越薄弱，基层统计监测部门普遍面临人手紧张、人员缺乏相关专业知识、统计监测手段落后和监测设施配备难等问题。以安吉县试点为例，补充调查部门缺乏技术力量和必要的检测设备，除了生态环境局外均委托第三方来开展。部分县域交接水域断面缺乏流入、流出等流量监测设施，影响数据的真实性、可靠性。但增加监测点位设备投入大，地方政府难以承担。

|县级编制自然资源资产负债表的建议

（一）加强顶层设计，因地制宜寻求编制新突破

目前，自然资源管理分散，职能交叉重叠，土地农业矛盾、土地林地矛盾等问题较为突出。建议国家继续深化顶层设计，加强自然资源资产立法，通过确权登记，形成与自然资源有关的有偿使用机制和运营管理机制。及时出台有力措施，理顺行政监管与产权管理关系，解决基层各资源管理部门的矛盾，形成权责明确、归属清晰、监管有效的生态管理体系。开展自然资源资产负债表编制是对各地方自然资源职能部门的监管力度、考核办法、工作重点的反映。各级地方政府必须在围绕国家出台的相关政策文件明确的本部门工作重心，创新丰富表格内数据填报内容，因地制宜寻求编制新突破。

（二）强化结果应用，超前谋划实现编制新跨越

探索将自然资源资产负债表编制应用到县级甚至是乡镇级领导干部自然资源资产责任离任审计评价中，将自然资源资产负债表编制工作和生态环境损害责任追究等重大制度相衔接。立足于自然资源的基本属性，分析自然资源资产的自然属性、经济属性、社会属性等三种属性编制的条件和方式，探索推进自然资源资产负债表从单一的实物量表向实物量、价值量并重；从单一的资产向资产、负债和权益并重转变，科学评估自然资源资产的生态服务功能，着力解决目前自然资源资产负债表编制与管理工作脱节等问题，从理论体系构建和管理时间应用两个维度推动自然资源资产负债表编制工作实现新跨越。

（三）优化部门职能，丰富创新寻求编制新特色

县级编制自然资源资产负债表要严格达到“两个100%”有较大的困难，如何正确理解填报完整100%和填报数据100%来源于统计监测，对于一些监测困难投入资金大的指标采取一些抽样调查来测算是较为科学合理的方法。我国南北东西地方自然资源禀赋差异巨大，应结合地方实际、突出地方特色，自然资源资产负债表指标设置要有所侧重和不同，建议因地制宜开展自然资源资产负债表编制，结合领导干部离任审计需要，部分指标可采取五年一次开展综合性调查监测，各地可在国家统一制度下针对地方资源特色有针对性做好本地区的编制工作。如南方像浙江省等地地表水丰富，地下水禁止开采，所以设置地下水存量及变动的核算毫无意义，但对于西部干旱地区地下水监测意义非凡。

同时考虑县级自然资源资产负债表编制的推广可行性，部分监测难度大和投入资金多的指标可适当删减或减少监测频率。比如林木资源账户的林木蓄积量是否可以五年一次。水资源存量建议调查监测湖泊、水库、山塘等相对静态的水体，取消河流等动态部分。尽量简化II506 表中水资源存量、非用水消耗量等监测难度大的指标，建议县级层面重点监测水资源消耗量为主。II507 表建议县级只需监测出境断面水质和主要饮用水源地水质两个数据。另外，要实现自然资源调查更真实、监测更有效，需要筑底夯实、软硬兼施，加大人才培养，增强技术支撑，研究开发自然资源天上看、地上查、网上管的三位一体的技术监管平台，研究制定数据整合的技术标准，真正形成自然资源“一张图”，在此基础上统一分类标准、统计口径。