全民阅读工作法治化建设：价值意蕴与原则遵循*

朱茂磊 王子伦

（信阳师范学院 河南信阳 464000）

推进全民阅读工作法治化建设是国家在2020年10月印发的《关于促进全民阅读工作的意见》（以下简称《意见》）中提出的一项新命题。从全民阅读目标的设立，到全民阅读立法的开展，再到此次全民阅读工作法治化建设命题的提出，标志着我国对全民阅读及其促进机制认识的不断深化。全民阅读工作法治化建设的提出，既是新时代我国全民阅读工作高质量发展的需要，也契合了我国文化法治建设不断强化的基本趋势。作为一项新命题，全民阅读工作法治化建设的开展首先需要对该命题的价值意蕴有所认知和把握。同时，由于涉及面广泛，全民阅读工作法治化建设的推进还需要明确其应遵循的基本原则。这些内容，既关系到对全民阅读工作法治化建设命题本身的理论阐释，也影响着命题的有效实施。为此，文章试就我国全民阅读工作法治化建设的价值意蕴及其基本原则做些探讨，以期为我国全民阅读工作法治化建设的开展提供有益参考。

1 全民阅读工作法治化建设的价值意蕴

从发生学的意义上说，一项新命题的提出往往意味着命题所涉领域具有了新的情况、新的形势，或出现了新的要求。而对于命题者来说，其所提出的新命题能否与已经产生的新情况、新形势或新要求相适应，则在很大程度上取决于命题自身是否蕴含有适当的价值意蕴。显然，命题的价值意蕴，既关系到命题本身能否成立的问题，也关涉外界对命题目的的准确认知问题。因此，解读新命题的价值意蕴就成为认识和把握新命题的首要任务。具体到全民阅读工作法治化建设，其价值意蕴可以概括为：

1.1 公民阅读权利的强化保障

作为近代以来广受认同并得到积极推行的社会和国家治理模式，法治的鲜明特质在于对公民权利的确认和积极保护。我国有学者早在20世纪80年代末就明确指出，法治的精髓是权利和自由。“无论古今中外,作为权利的自由始终是法的价值核心,是法律和法治赖以存在的逻辑前提。”[1]全民阅读工作法治化建设，是法治在全民阅读工作议题上的具体展开，当然也遵循着权利保护这一法治的基本逻辑和核心精神。因此，对公民阅读权利的保障是全民阅读工作法治化建设的基本价值意蕴。这又具体包括：

1.1.1 一般公民阅读权利的保障

现代社会，公民都具有平等的法律人格和地位，法律面前人人平等也是现代法治的一条基本准则。考虑到公民之间存在的实际差异，尤其是身心条件差异，可以把公民从整体划分为一般公民和特殊群体公民两大类。就全民阅读工作法治化建设而言，其对公民阅读权利保障的价值意蕴既体现为对一般公民阅读权利的保障，也体现为对特殊群体公民阅读权利的保障。

在一般公民层面上，其阅读权利的保障主要通过整体性的法律机制来实现，如全民阅读设施的建设与维护机制、全民阅读资源的开发与供给机制、全民阅读资源的流通与监管机制、全民阅读资源的退出机制以及全民阅读社会氛围的营造机制等。这些法律机制的运转，将从整体上为一般公民阅读权利的实现提供坚实的软硬件支撑。

1.1.2 特殊群体公民阅读权利的保障

与一般公民相比，特殊群体公民往往在身心上面临着特定的障碍或不便。因此，除了一般公民，全民阅读法治化建设还必须积极面向特殊群体公民，将特殊群体公民阅读权利的保障作为重中之重。这主要有：

第一，未成年公民阅读权利的保障。未成年公民正处于身心的成长期，其价值观、人生观和世界观也处在逐步形成的过程中。未成年公民的特点决定了对这一群体的教育和培养既具有重要的个体和家庭意义，也具有重要的国家和社会意义。因此，强化对未成年公民阅读权利的保障不仅是重要的，还具有十分深远的影响。在未成年公民阅读权利的保障上，除了要有专门性的阅读设施和有针对性的阅读资源之外，还必须不断强化对阅读资源的监管，以达到使优质阅读资源充分流通及劣质阅读资源被及时清理的目的。在互联网时代，尤其需要加强对各类网络阅读资源的监管。同时，未成年公民阅读权利的保障还离不开对学校内外教育秩序的整顿。这其中的一项重要内容是把未成年公民从过于繁重的校内外学习任务中解放出来。除了社会公众和教育主管部门采取的现有措施外，应该积极采取法治的方式来进行更有针对性的治理。

第二，老年公民阅读权利的保障。与其他社会群体相比，老年公民大多已经脱离具体的工作岗位，个人社交空间也呈现不断收缩的趋势。因此，做好老年公民阅读权利的保障，既是全民阅读促进工作的题中应有之义，也是以实际行动来推动我国养老事业发展的具体体现。其中，老年公民阅读权利的受保障程度则直接关系到他们能否拥有老有所乐的高品质生活。对于老年公民来说，对其阅读权利进行有效保障的基本前提是要认真分析他们在阅读方面面临的现实障碍。在现代社会，老年公民面临的阅读障碍可能是多方面的，如行动障碍、思维障碍等，但技术性障碍对老年公民阅读权利的实现则有着越来越凸显的制约。在人工智能不断介入对阅读资源和阅读服务的供给过程中时，这尤为明显。有学者认为，在数字化和智能化社会，“数字弱势群体”将成为新的弱势群体类型，其权利的保障也将成为现代法治必须关注和解决的一个重要问题[2]。在数字阅读和智能阅读模式不断发展的当下，老年公民无疑也将成为“数字弱势群体”中的一员。因此，在老年公民阅读权利的保障上，除了要依赖于上文提及的整体性法律机制之外，还应当采取有针对性的措施来解决老年公民在数字阅读和智能阅读时代所面临的阅读难题。

第三，残疾公民阅读权利的保障。对于残疾公民来说，由于客观存在的身心障碍，其阅读权利的实现也面临着更多的不确定性。在对残疾公民的阅读权利进行保障的诸多事项中，如何确保阅读资源具有可及性和便利性是一个重点内容。阅读资源的可及性，是指阅读资源能够到达残疾公民并能为残疾公民实际使用。阅读资源的便利性，则是指阅读资源不仅要有可及性，还要能够以更为便利和适宜的方式被残疾公民所使用。在残疾公民阅读权利的保障上，应在确保阅读资源实现可及性使用的基础上重点解决阅读资源如何在更大程度上实现便利性使用的问题。对此，需要采取更多及更有针对性的举措，如无障碍阅读设施的建设与维护、特定类型（有声读物、盲文读物等）阅读资源的开发与供给等。此外，还要强化针对残疾公民的志愿服务，尽可能为其阅读行为的有效展开提供必要的指导和帮助。除了图书馆等公共文化服务机构人员之外，重点是要引导和强化社会性志愿服务力量的介入，从而为残疾公民提供可持续的志愿服务。

第四，少数民族公民阅读权利的保障。作为一项面向全民的事业，全民阅读工作当然也包括针对少数民族公民的阅读工作在内。因此，保障少数民族公民的阅读权利也是全民阅读工作法治化建设的重要价值意蕴之一。除了对阅读权利本身的作用之外，做好少数民族公民阅读权利的保障还具有重要的文化和政治意义。少数民族不仅是地理性和经济性的存在单元，同时也是文化性的存在单元。而特殊的地理环境、风俗习惯以及民族演变则使少数民族的文化属性更为凸显。对于少数民族来说，其民族文化的传承、延续和发展都有赖于阅读行为的支撑。如果没有广泛和有效的阅读行为的支撑，少数民族文化就难以具有鲜活的生命力，其传承、延续和发展也将无从谈起。从国家层面看，做好少数民族公民阅读权利的保障也有利于维护国家文化的多样性，充实和丰富国家的文化内涵。同时，对少数民族公民阅读权利的保障还关涉少数民族公民民主政治权利的维护问题。作为参与国家政治生活并就国家政治生活提出意见和建议的权利（实际上不仅仅是提出意见和建议的权利，还包括合理意见和建议被采纳的权利），少数民族公民民主政治权利的实现无不建立在有效阅读的基础上。对于经济、文化以及教育条件较为落后的少数民族来说，这尤为如此。

1.1.3 常规时期公民阅读权利的保障

根据时空环境和具体条件的差异，公民阅读权利的保障可以进一步划分为常规时期公民阅读权利的保障和应急时期公民阅读权利的保障两种类型。其中，前者是社会和国家都处于正常运行状态下的公民阅读权利保障，后者则是社会和国家面临突发事件时的公民阅读权利保障。

在常规时期，由于社会和国家都处在正常的运转状态，公民阅读权利保障的要旨在于其制度化、规范化和程序化。这也是常规时期全民阅读工作法治化建设的题中应有之义。在具体的法律机制上，常规时期公民阅读权利的保障也主要依赖于常见的整体性法律机制，如全民阅读设施的建设与维护机制、全民阅读资源的开发与供给机制、全民阅读资源的流通与监管机制、全民阅读资源的退出机制以及全民阅读社会氛围的营造机制等。这些法律机制从整体上为常规时期公民阅读权利的保障提供了坚实的软硬件支撑。当这些法律机制能够正常和有效运转时，常规时期公民的阅读权利就能得到较好的保障。

1.1.4 应急时期公民阅读权利的保障

从总体上看，公民阅读权利的保障通常指的是常规时期公民阅读权利的保障，但做好应急时期公民阅读权利的保障也具有十分重要的意义。在应急时期，社会和国家在常规时期所具有的正常运转状态和秩序已经受到影响甚至被打破，公民阅读权利赖以实现的资源和条件也往往处于限缩的状态之中。有学者认为：“在紧急状态中，接受法律授权的国家公权机构，应根据紧急状态法和紧急状态的具体程度，对人民生活和社会交往予以额外管制，从而也意味着权力之因事扩张，权利之因事克减。”[3]因此，应急时期公民阅读权利的保障在整体上面临着范围收缩和强度下降的双重趋势。同时，在应急时期，公民阅读权利保障的制度化程度、规范化程度和程序化程度也都会出现克减。

应急时期的公民阅读权利保障及其制度化程度、规范化程度和程序化程度虽然在整体上都会有一定程度的克减，但这并不意味着公民阅读权利的克减是无条件的。相反，即使面临着权利实现上的客观障碍，对公民阅读权利的克减依然需要遵循严格的条件限制。所谓权利克减的条件限制，是指公民阅读权利的克减在范围、程序以及具体方式方法上应该满足的要求。强调公民阅读权利克减的条件限制，也是全民阅读工作法治化建设命题本身的内在要求。而对于特殊群体公民来说，其在应急时期的公民阅读权利往往还需要得到强化性的保障，因为他们在这一时期的阅读需求可能是不降反升的。正如有学者所指出的，不可克减的权利或者对权利克减提出明确的条件限制，是更加有利于保护少数人的权利的[4]。

1.2 公民文化权利的积极保护

保障公民的阅读权利是全民阅读工作法治化建设的基本价值意蕴，但全民阅读工作法治化建设的价值意蕴却不限于对公民阅读权利的保障。在现代社会，公民享有的权利是多方面和多层次的，如政治权利、经济权利、社会权利、文化权利以及生态环境权利等等。从阅读对公民权利实现上所具有的基础性作用来看，对公民阅读权利的保障也都有利于公民这些权利的实现。从这个意义上说，全民阅读工作法治化建设的价值意蕴就不仅仅体现在对公民阅读权利的保障上，还包括对公民政治权利、经济权利、社会权利、文化权利以及生态环境权利等权利类型实现的促进。基于阅读所具有的直接文化功能，对公民文化权利的保障也应是全民阅读工作法治化建设重要的价值意蕴。

有学者认为，公民的文化权利属于复合型权利，包括文化自由权和文化受益权两大方面，且两者分别具有消极自由和积极权利的效力[5]。也有学者从视域融合的角度将文化权利界定为社会群体或者公民个体在文化领域中享有的参与文化活动、享受文化成果、保障文化权益的一种权利形态[6]。除此之外，还有学者认为公民的文化权利是能够满足个人精神需求的一种精神性权利，具体包括公民个人的表现自由、创造自由、发表意见的自由、追求精神愉悦的自由、语言文字自由以及文化娱乐自由等[7]。不难发现，学界对公民文化权利的理解是不完全相同的，其中既有分析视角上的差异，也有具体权利内容概括上的不同。就分析视角而言，既有相对宏观维度上的认识，也有中观和微观层面上的把握。在笔者看来，无论是哪一视角或维度上的分析，都不能否认公民文化权利及其实现与公民自身所具有的知识、信息等之间的密切关联。而对于公民来说，阅读正是其获取知识和信息的基本途径。因此，公民的阅读行为直接关系到其对知识和信息等资源的感知、理解和吸纳，也直接影响到公民文化权益和文化利益的增进。显然，除了保障公民的阅读权利之外，全民阅读工作法治化建设还具有增进和保护公民文化权利的价值意蕴。

1.3 公民阅读义务的合理配置

在法治的话语体系中，权利和义务往往是一体化存在的。马克思早就指出：“一个人有责任不仅为自己本人，而且为每一个履行自己义务的人要求人权和公民权。没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”[8]对于公民个体来说，权利与义务的一体化存在意味着其既是享有权利的主体，同时也是承担义务的主体。而在群体层面上，权利与义务的一体化存在则意味着公民权利的享有往往需要以其他公民对一定义务的履行作为支撑，反之亦然。具体到全民阅读工作法治化建设，不仅包括对公民阅读权利的积极保障，也包括对公民阅读义务的合理配置。公民阅读义务的配置，是指通过法律、政策等规范形式对公民提出具体的阅读要求并配备相应的奖惩机制来作为公民阅读义务履行的保障。

在公民阅读义务的配置上，既要有面向全民的规则设计，也要有针对特定群体的制度安排。在全民层面，对其提出的阅读要求主要是倡导性和促进性的，不宜在法律等规范框架中做强制性的要求。同时，为了提升全民阅读的实效性，政府部门、图书馆等公共文化管理和服务机构应该致力于提供最优质的阅读资源、最良好的阅读环境和最高效的阅读服务。不同于对公民提出的倡导性阅读要求，政府部门、图书馆等公共文化管理和服务机构的上述义务则是硬性的，没有变通和弱化的空间。对政府部门、图书馆等公共文化管理和服务机构提出的这些硬性义务要求，恰恰为针对公民的倡导性阅读要求的实现提供了条件。在具体的规范类型上，对公民阅读义务进行配置的制度形式主要体现为软法。有学者对保障软法实施的资源进行了专门分析，认为主要包括物质类引导资源、精神类引导资源和方式方法类引导资源[9]。在软法对公民阅读要求的规定上，也应该强化对这三类引导性资源的开发和使用，从而确保对公民提出的倡导性阅读要求也能得到有效实施。

而对于特定群体公民来说，对其阅读义务的要求既可以是倡导性和促进性的，也可以带有适当的强制性。这里的特定群体公民，一般是指因特殊的工作岗位或义务要求而需要具有更多阅读行为的公民，如公务员、各学段的受教育者等。作为承担和履行公职的人员，公务员个人的阅读不仅关系到自身，对其执行公务也具有重要影响。强化国家公务人员的阅读义务也是建设学习型政党和学习型政府的题中应有之义。在这方面，党和国家已经建立了诸多保障制度，如机关定期学习、党校集中研讨等。但从现实来看，无论是对公务员提出的阅读要求，还是公务员个人的具体阅读行为，都还存在着形式主义现象。前者主要表现为重任务布置而轻任务完成监督，后者则集中体现为阅读浅尝辄止而非入脑入心。因此，对于公务员群体来说，保障其阅读义务得到履行的关键是要建立具有可操作性的监督和激励制度。对于各学段的受教育者而言，阅读不仅是其作为公民应该承担的社会责任，也是他们课程学习中的一项重要内容。考虑到不同学段受教育者在个体和学习任务方面存在的具体差异，对他们做出的阅读义务配置也是不同的。对于义务教育阶段的受教育者来说，一方面是要适当增加阅读性义务，另一方面则是要采取更多有针对性的措施将他们从目前过于繁重的校内外学习任务中解放出来。对于非义务教育阶段尤其是高等教育阶段的受教育者来说，总的趋势是要强化对他们阅读义务的履行要求及考核。在这方面，可以结合我国正在开展的高等教育改革实践尝试在学位授予的条件中增加阅读方面的要求，并通过具有可操作性的具体制度安排来保障实现。这也符合教育部提出的“学生忙起来”“管理严起来”“效果实起来”等本科教育教学改革的基本精神。

1.4 国家文化权力的有效运行

作为最复杂的范畴之一，国家具有多方面的特征和属性。在政治学的视域中，尽管不同学派和学者们对国家的认知并不一致，但都将国家集中理解为一种典型的政治现象，即围绕政治权力（利）的分配、运行以及监督而产生的组织体。“国家是一个权力的场域，其标志是使用暴力和威胁使用暴力。”[10]在经济学的视域中，国家则被阐释为社会经济的促动因素和社会财富的分配者。对此，有学者提出了“经济国家”的概念，即“国家受经济属性的嵌入与公私融合的驱动,超越单纯的政治主权组织而成为经济、社会发展的内生因素与主导力量,在促进经济、社会发展的同时亦引发自身的组织及行为变革”[11]。而黑格尔则将国家视为“伦理理念的现实性”[12]。显然，基于观察维度的差异，在对国家的具体认知上也会不同。实际上，国家不但有着鲜明的政治、经济等属性，还具有突出的文化属性。黑格尔伦理理念型的国家认知观念就已经揭示了国家的文化属性。如果说黑格尔对国家文化属性的阐释还较为抽象的话，社会学家曼纽尔·卡斯特则是给出了非常直接和清晰的论述：“民族国家就是通过共同的历史和政治规划，在人们头脑和集体记忆当中建构起来的文化共同体。”[13]这就十分明确地指出了国家的文化属性。

从功能实现的视角看，国家的文化属性与国家的文化权相对应。国家的文化权，是国家在文化议题创立、文化价值观引领以及文化资源开发运用等事项上的权力表现。国家文化权虽然在理论上可以进一步被划分为宏观层次上的国家文化权、中观层次上的国家文化权和微观层次上的国家文化权等类型，但从国家文化权的作用机理和实际运行状态来看，微观意义上的国家文化权是国家文化权存在的常态。也就是说，无论是国家文化权本身，还是这一权力背后的国家文化意志，其实现都需要以具体的载体、具体的形式来作用于具体的对象。就全民阅读的促进工作而言，保障公民的阅读权利和文化权利当然是其重要的价值意蕴，但也体现了国家的文化权和国家的文化意志。全民阅读工作目标的设立及其法治化建设，不仅有助于国家成为政治民主国、物质丰富国以及科技先进国，也有利于国家成为文化繁荣国。

2 全民阅读工作法治化建设的基本原则

全民阅读工作法治化建设的原则是全民阅读工作应坚持的原理或准则，而全民阅读工作法治化建设的基本原则是全民阅读工作需遵循的基础性或本源性原理，是全民阅读工作中法制规范构建、行为调整以及法律程序设置的决定性规则。对于全民阅读工作法治化建设来说，这就需要对这项活动涉及的诸多原则进行区分，以明确其中的基本原则。在此部分，文章将在明确选定标准的基础上对我国全民阅读工作法治化建设应该遵循的基本原则做出具体分析。

2.1 全民阅读工作法治化建设基本原则的选定标准

基本原则是相对于一般原则而言的，通常是能够对事物发展起决定或关键作用的准则。具体到全民阅读工作法治化建设，其基本原则的选定标准主要包括：

2.1.1 全局性

全民阅读工作法治化建设是一项具有丰富内容的系统工程，涉及方方面面。法治建设是包括先定法制规范供给、法制规范实施以及对相关责任进行监督考核等环节在内的整体化过程。因此，构建规范和保障全民阅读工作的法制规范、积极推动全民阅读工作法制规范的有效实施以及强化对全民阅读工作的考核监督，既是全民阅读工作法治化建设的基本环节，也是全民阅读工作法治化建设中的关键内容。这些基本环节和关键内容，具有全局性影响，并对全民阅读工作的高质量推进起到根本的决定性作用。全民阅读工作法治化建设的原则可分为一般原则、重要原则与基本原则等。如果说全民阅读工作法治化建设的一般原则和重要原则都发挥的是局部性影响的话，全民阅读工作法治化建设的基本原则就发挥的是全局性影响。这需要根据全民阅读工作法治化建设的基本环节或关键内容对其需要的基本原则进行提炼。

2.1.2 现实性

全民阅读工作法治化建设的基本原则，对全民阅读工作法治化建设的开展起到了重要的价值指引和方法论作用。从这个意义上讲，全民阅读工作法治化建设的基本原则应是体现一定价值立场的范畴，以便于发挥其对全民阅读工作法治化建设的评价性作用和改进性作用。但从实际来看，全民阅读工作在我国并非新事物，而是一项持续性展开并取得丰富实践成果的活动。作为国家提出的一项新命题，全民阅读工作法治化建设自然蕴含着诸多新要求。全民阅读工作法治化建设基本原则的选定，要求必须能够充分呼应全民阅读工作法治化建设蕴含的新要求。但全民阅读工作法治化建设仅仅“向后看”是不够的，还应该同时认真地“向前看”，立足于已经持续展开的全民阅读工作实践。因此，经选定的全民阅读工作法治化建设的基本原则，一方面应该展现出超越现实的价值性，另一方面则应该体现出一定的现实性，尤其是要能够回应我国全民阅读工作中的显著缺陷。

2.1.3 协调性

作为衡量事物的准则，标准有内容标准和形式标准之分。就全民阅读工作法治化建设基本原则的选定标准而言，当然也应该是内容性标准和形式性标准兼具。全民阅读工作法治化建设基本原则选定标准中的全局性标准和现实性标准虽然也带有一定的形式性标准色彩，但它们更多具有内容性标准的属性，主要体现的也是对全民阅读工作法治化建设在内容方面的要求。作为选定标准在形式方面应该具备的特征，全民阅读工作法治化建设基本原则选定标准中的形式性标准主要是协调性，即经选定的标准之间不能互相冲突而应彼此兼容，从而构成一个维度不同但又互为支撑的标准体系。

2.2 全民阅读工作法治化建设基本原则的构成

根据我国全民阅读工作的目标、实际以及全民阅读工作法治化建设的精神要义，全民阅读工作法治化建设的基本原则可以概括为以下几个方面：

2.2.1 多规范类型协同原则

全民阅读法治化建设的一个基本考量是将全民阅读工作纳入法治轨道，以法制的非人格化特征来保障这项工作的开展具有稳定性和程式化。因此，全民阅读工作法治化建设的一项基础性工作是构建能够引领和规范全民阅读的规范体系。

根据规范本身在性质、表现形式以及效力等方面的差异，现代社会常见的规范类型主要包括国家法制规范、政党规范、宗教规范以及社会规范等[14]。具体到当下中国，国家法制规范、政党规范和社会规范则是最主要的规范类型。国家法制规范是指由具有立法权的国家机关制定的普遍性行为规则，在具体的类型上又包括人民代表大会（含其常委会）立法、行政机关立法和具有立法地位的司法解释等。政党规范主要是由作为我国执政党的共产党制定的以调整党内政治关系、约束党内成员为目的的行为规则。社会规范，则主要是指由国家机关、执政党以外的其他社会团体或组织制定的涉及本团体或组织成员权利义务的行为规则。由于国家机关和政党本身的科层化特征，国家法制规范和政党规范往往又具有央地或上下的分层性。具体到全民阅读的促进工作，无论是国家法制规范，还是政党规范和社会规范，都有发挥作用的空间。因此，在全民阅读规范体系的构建上，须坚持多规范类型协同的原则。

强调多规范类型在全民阅读促进工作中的协同，目的是在不同社会领域通过运用不同的规范形式来共同形成促进全民阅读实施的合力。其中，国家法制规范因其具有的稳定性、明确性和普遍适用性而成为全民阅读的基石性规范，其作用在于为全民阅读的实施提供基础性法治秩序框架。对于执政党规范来说，其对适用对象提出的标准要求往往更高，自身也具有组织纪律这一更强的实施保障方式。因此，执政党规范虽然主要面向的是党内成员，但其在全民阅读促进中的作用是不容忽视的。执政党作为国家执政者的政治地位也决定了执政党规范具有显著的示范意义，能够在全民阅读的促进过程中产生以“局部”带动“整体”的作用。在社会规范层面，由于社会团体和社会组织在现代社会中的广泛存在，就使得这一规范形式拥有数量众多的适用对象。通过对本团体或组织成员阅读行为的要求，社会规范也能够推动全民阅读的实施。同时，在全民阅读的促进工作中，主要依赖于非强制性资源保障实施的社会规范，还能够对国家法制规范和执政党规范在适用中留存的空白进行填充，弥补两者的不足。我国全民阅读工作法治化建设的推进，需要这些规范类型都能发挥作用并具有协同性。

2.2.2 法律实施优位原则

全民阅读工作法治化建设，必须把全民阅读法制规范的实施放在更加突出的位置。这既是全民阅读工作法治化建设命题的基本逻辑，也是由我国全民阅读工作的具体实际来决定的。法治建设，是将一定的法制规范运用于对特定社会关系的调整并进而构建相应法治秩序的过程。法治建设在内容上虽然也包括对相关领域法制规范本身的制定或修正（当该领域法制规范处于缺位或严重错位时尤为如此），但更多指向的是先定法制规范的实施。从我国全民阅读工作的实际来看，无论是作为全民阅读工作法治化建设基础的法制规范本身，还是法制规范的实施，都存在显著不足。这里的“全民阅读法制规范”，既包括直接以“全民阅读”作为名称的专门法律规范，也包括对全民阅读的实施能够间接产生支撑或辅助作用的其他法律规范，如公共图书馆法律规范、公共文化服务保障法律规范等。法制规范本身的不足主要包括规范的种类还不够丰富、规范的调整内容存在空白点以及规范种类之间的协调性有待进一步提升等。法制规范存在的这些缺陷，当然也会直接影响到全民阅读工作法治化建设的开展，但如果从法治建设的完整性来分析的话，我国全民阅读工作法治化建设中法律实施不到位的情况似乎更为突出。也就是说，虽然我国现有的全民阅读法制规范在种类和数量上与全民阅读工作法治化建设的要求还存在差距，但现有的这些法制规范没有得到有效实施的现象是更需要被关注的。

以全民阅读法制规范中的省级层面立法为例，在我国31个省级行政区划单位中已经有21个制定了相关立法。其中，广东省、湖北省、贵州省、吉林省、河南省、辽宁省、江苏省、四川省、黑龙江省以及宁夏回族自治区都以地方性法规的形式制定了专门立法。在暂时缺乏全民阅读相关立法的地区中，部分地方已启动了立法程序，还有部分地方虽未启动立法程序但也出台了相关意见、规划或办法。从总体上看，虽然国家层面上的专门性全民阅读法制规范暂时还处于缺失状态，但我国在省级层面上已经有了相当数量的全民阅读法制规范。此外，我国深圳市、烟台市、宁波市、常州市以及石家庄市等也都制定了全民阅读方面的专门立法。显然，对于这些地方来说，全民阅读工作法治化建设中的“有法可依”问题已经初步解决，如何使这些法制规范得到有效实施便成为全民阅读工作法治化建设的关键。因此，在我国全民阅读法制规范已经具备相当数量的情况下，全民阅读工作法治化建设就必须坚持法律实施优位原则。

2.2.3 以政府责任为核心的责任构建原则

全民阅读促进工作，是以实现全民阅读为目标的一项国家文化活动。这一目标的实现，既需要社会公众和相关部门具有高度的行动自觉，也离不开明确的责任体系的支撑。全民阅读的责任体系，是指全民阅读相关主体在全民阅读促进中的责任划分及其相互之间的关系，主要由责任主体、责任性质以及责任形式等要素构成。作为一项涉及面较广的活动，全民阅读促进工作的责任主体也较广泛，主要包括政府、国家举办或管理的公益性文化单位、社会文化组织以及社会公众等。这些主体虽然在地位、性质以及具体作用等方面存在差异，但他们均是全民阅读促进工作中不可或缺的活动主体，共同支撑着全民阅读促进工作的开展。

在行政学上，“整体意义上的政府”往往指的就是“国家”，是“国家”在具体语用环境下的另一种表达。但从法学（尤其是公法学）视角看，无论是“整体意义上的政府”还是“微观层面上的政府”，虽然都与“国家”相关联，但它们与“国家”却属于不同的范畴。就国家而言，它既具有物质实在性，也具有理念或伦理上的抽象性，所表征的主要是国家作为政治主权具体承担者的属性。但对于政府来说，它主要是国家对国家权力作宪制性划分之后承担“行政权力”这一国家权力形式的组织，体现的是国家及国家权力系统本身的再分工。具体到全民阅读促进工作，作为责任主体之一的“政府”当然也应主要从法学视角进行规范化理解，即层级化的国家行政机关及其系统（包括其公务人员）。这一层级化的国家行政机关及其系统，既包括国务院、省级政府、地市级政府、县区级政府以及乡镇级政府这五类一级政府本身，也包括隶属于这五类一级政府的众多行政职能部门。国家举办或管理的公益性文化单位，主要是从经费或人事层面上予以界定的，是指其运行经费由国家财政进行保障或者其人事管理由国家予以统筹的组织，如公共图书馆、公共博物馆等。社会文化组织，是除国家举办或管理的公益性文化单位之外其他具有文化职能或作用的组织类别。与国家举办或管理的公益性文化单位相比，自主性和自治性是社会文化组织最突出的特点。而社会公众则是不特定多数群体，也是全民阅读促进工作最直接的参与主体。

全民阅读促进工作的持续和深入开展，离不开明确的责任体系的支撑。这就需要在政府、国家举办或管理的公益性文化单位、社会文化组织以及社会公众等主体之间进行责任的划定。就这些责任主体而言，公共图书馆等国家举办或管理的公益性文化单位是全民阅读环境、设施以及资源的直接提供者，是全民阅读促进工作中的基本责任主体。社会文化组织也发挥着类似于公共图书馆等国家举办或管理的公益性文化单位的功能，但其更多体现的是一种填补作用。从这个意义上说，社会文化组织是全民阅读促进工作中仅次于国家举办或管理的公益性文化单位的重要责任主体。至于社会公众，既是全民阅读促进工作成效的主要享有者，也往往是全民阅读促进工作中的具体义务承担者。显然，无论是国家举办或管理的公益性文化单位，还是社会文化组织以及社会公众，在全民阅读促进工作中承担的都是局部环节上的有限责任，这与政府在其中近乎无限的责任具有本质差别。就政府在全民阅读促进工作中的近乎无限责任而言，政府为民服务（包括文化服务）的性质是法理基础，政府占有庞大社会资源的条件是现实依据，政府作用体系与方式的丰富则是有利因素。同时，我国现有的全民阅读立法也确立了政府主导的全民阅读促进原则[15]。因此，在全民阅读促进工作相关责任的构建上，应坚持和体现以政府责任为核心的责任构建原则。

2.2.4 国家统一要求和地方特色兼容原则

与其他社会规范类型相比，法制规范具有显著的普遍性和同一性特征。法制规范的普遍性，是指其在适用对象上具有广泛性，除针对特定社会主体的少数立法以外，大部分法制规范都以全民为调整对象。法制规范的同一性，则是指立法在对相关社会主体权利义务的配置上一般具有标准的统一性，不因相关社会主体自身存在的外在差别（身份、性别、宗教以及教育程度等）而区别对待。就全民阅读工作法治化建设而言，其最基本的精神要义是以法制规范来保障这项活动开展的制度化、规范化和程序化。因此，作为面向全民的一项活动，全民阅读工作法治化建设首先意味着活动内容具有统一性的要求，不因地区或人群而存在差异，尤其是基础性和关键性的活动内容。“推进基本公共服务均等化，是‘以人民为中心’发展思想的具体体现，也是新时代提高保障和改善民生水平、实现人民群众对美好生活向往的必然要求。”[16]公共文化服务既是国家公共服务的组成部分，又对其他国家公共服务具有促进和支撑作用。在新时代人民美好生活需要日益增长的背景下，推进基本公共服务均等化也越来越多地体现为推进公共文化服务的均等化。作为我国文化建设的一项重要内容，全民阅读促进工作承担着推进公共文化服务均等化的职责，全民阅读工作法治化建设也必须体现国家推动公共文化服务均等化和统一性的意志和要求。

全民阅读工作法治化建设对国家统一性要求的贯彻，集中体现为中央立法对全民阅读工作的统一规定。但根据我国的立法体制，地方也享有一定的立法权，地方性法规、地方政府规章等地方性立法也是我国全民阅读工作的重要法律渊源。对于地方性立法来说，最核心的一项要求是具有地方特色。“地方立法所以要体现地方特色，是由地方立法的特性决定的。没有地方特色，地方立法就失去其存在的价值。”[17]这就要求地方性立法在对全民阅读工作进行规定时，应在符合法律和行政法规等上位法规定和基本精神的前提下把地方特色的彰显作为一项基本任务。而从实践来看，缺乏地方特色是我国全民阅读的相关地方性立法较普遍存在的一个现象。以公共图书馆立法为例，我国现有的地方公共图书馆立法的特色并不鲜明，反而存在趋同化现象[18]。这种地方特色缺乏或地方特色未充分彰显的地方性立法，既减损了地方立法的效用，也浪费了宝贵的地方立法资源，是要予以避免的。因此，全民阅读工作法治化建设，一方面需要认真考量国家的统一性要求并在立法中进行明确，另一方面也应允许地方在不抵触国家统一性要求的情况下在地方性立法中做出具有地方特色的制度安排。

3 结语

全民阅读工作法治化建设命题的提出，旨在以法治的思维和法治的方式来保障全民阅读工作的制度化、规范化和程序化开展。全民阅读工作法治化建设的推进，首先需要明确其价值意蕴和应遵循的基本原则。文章分别对此进行了深入分析和探讨，以期有助于我国全民阅读工作法治化建设的开展。除此之外，我国全民阅读工作法治化建设还需要关注的另一个重要课题是这项活动在当前的重点任务，这主要包括夯实全民阅读工作法治化建设的国家法制规范基础、强化对全民阅读工作法治化建设的宣传和阐释以及构建全民阅读工作法治化建设的有效监督机制等。这些都关系到全民阅读工作法治化建设的有效开展，也都有必要做进一步的探讨。

（来稿时间：2021年2月）