基层政府购买养老服务的问题与完善路径——资源依赖视角的分析

吴秀雪

（中国社会科学院大学政府管理学院，北京 102488）

人口老龄化已成为我国现代化过程中一个重要的社会问题，各级政府面临的养老服务压力也日益增大，单靠政府主体提供养老公共服务已经不能完全解决问题。因此，政府向社会组织购买养老服务也成为推进政府职能转变和治理现代化的关键。早在2013年国务院办公厅通过了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出到2020年在全国基本建立比较完善的购买服务制度。这为公共服务的供给体制改革和政府购买服务的实践提供了政策方向和指导。2019年10月，党的十九届四中全会决定中也提到创新行政管理和服务方式，优化政府职责体系的要求。2020年2月，财政部也相继出台了《中华人民共和国财政部令第102号政府购买服务管理办法》，进一步明确了政府购买服务的内涵、主体、购买范围、活动实施、合同履行以及监督管理等方面。这一系列文件的出台凸显了党和政府对政府购买服务的重视，也彰显了其在加快政府职能转变和推进国家治理现代化中举足轻重的理论与实践价值。

一、问题的提出

政府购买养老服务是一个缓解我国养老问题以及平衡经济与养老之间的重要方式和途径。在政府购买养老服务中，基层政府与社会组织各自作为行动者的关系是一种动态互动的关系，政府购买养老服务的路径也是动态变化的。基层政府在购买养老服务中由于资源有限，社会组织对政府的资源依赖较为显著，所以在基层政府购买养老服务的路径中双方呈现出一种权责关系不对等、供需失衡的现象，从而导致政府在向社会组织购买养老服务过程中往往无法购买到高质量的养老服务。

纵观政府购买养老服务的研究，学者大多从治理理论、福利多元理论和新公共管理理论等角度出发，对政府购买养老服务的主体责任、购买方式、以及法律制度等角度进行研究。王浦劬、莱斯特·M·萨拉蒙等人曾根据政府购买服务的购买方式和购买程序，将政府购买服务分为独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系竞争性购买、依赖关系非竞争性购买四种工作模式［1］。有的学者基于治理理论，认为优化政府与养老服务社会组织合作的对策建议，有助于实现善治理念下城市养老服务合作供给的协同增效目标［2］。有的研究从福利多元视角考察我国政府购买社区居家养老，认为在多元化的福利供给体系中，政府必须更具管理和监管能力，防止类似于政府购买服务中因道德风险而导致的低效率［3］。有的研究则是通过多案例的比较分析，发现在资源依赖的背景下社会组织能力发展可能会出现过去强调非正式关系或者过度强调合同指标两种异化现象关系，而合同的建立则有助于减少正式监控的弊端［4］。

综上所述，学界已有的关于购买养老服务的研究已经在多个维度取得了成果，但是还存在一些不足。从研究内容上，主要是对发达城市中社区的政府购买养老服务进行研究，对县域及以下层级的政府购买养老服务的研究较少。从研究视角上，学者主要从治理理论、福利多元理论和新公共管理理论等角度对政府购买养老服务进行研究，但很少有学者从资源依赖的角度对此进行研究。对于基层政府购买养老服务中存在的包括质量有待提高、供需不完全对接的问题，原因在哪里，完善的路径如何，本文主要从资源依赖视角进行解释和分析。

二、基层政府购买养老服务中各主体间的关系分析

（一） 理论层面的关系分析

菲佛和萨兰基克在其著作《组织的外部控制》中对资源依赖理论进行了系统的构建和阐释，认为一个组织对另一个组织的依赖程度取决于三个决定性因素：资源对于组织生存的重要性；组织内部或外部一个特定群体获得或处理资源使用的程度；替代性资源来源的存在程度。他们还指出组织间的资源依赖产生了其他组织对特定组织的外部控制，并影响了组织内部的权力安排，组织的策略无不与组织试图获取资源，试图控制其他组织的权力行为有关［5］。资源依赖理论主要强调组织对环境的影响和组织间的关系。从资源依赖理论角度看，基层政府购买养老服务中社会组织对政府有较强的依赖性。一方面，基层政府基于其本身政治地位和社会影响力，在政府购买养老服务中处于占有多数有效资源的地位；而社会组织基于自身发展的需要，在向政府承接养老服务过程中由于所占有的有效资源较少，对政府的制度、资金、项目支持等资源有较强的依赖，故在基层政府购买养老服务中政府对社会组织有很强的控制现象；社会组织为获取政府的资源实现自身的生存发展，不得不将一部分的自主权交由政府，其策略制定和行为活动也会受到政府的较大影响。另一方面由于基层政府需履行向公民提供公共服务的职能，但自身不具备提供专业养老服务的能力，因此需要向具有提供专业养老服务能力的社会组织购买相应的养老服务，基层政府对社会组织的技术资源具有一定的依赖性。综合来看，基层政府与社会组织是双向依赖的关系，但是社会组织对政府的依赖程度明显深于政府对社会组织的依赖，且社会组织主要依赖基层政府的制度、资金和项目等资源。

（二） 实践层面的关系分析

在基层政府购买养老服务的实践表现中，产生了社会组织对基层政府的资源严重依赖、政府与社会组织的权责不对等和供需失衡的现象。

社会组织在承接养老服务过程中，一方面通过向政府下辖养老机构中的老人提供专业的养老服务来承接政府购买的养老服务项目。其中社会组织的主体能力、组织规范性和政府与社会组织的权责关系等因素都会对社会组织向基层政府提供养老服务的质量产生影响。由于在县域以下层级的基层中，提供养老服务的社会组织普遍发育略微迟缓，社会组织的内部规范性与自主性也有待完善，所以能够具有承接政府购买养老服务项目承接能力的社会组织数量有限，即使达到承接标准的社会组织也大部分依赖于政府为其提供的项目得以正常运转。另一方面社会组织通过养老机构关于需求、监督问责、绩效评估等方面的信息反馈，改变自身的行为模式，进而向基层政府提供更优质的养老服务。但是社会组织也无法嵌入到政府中，无法将公民和自身需求有效传达给政府，更无法对政府关于政府购买养老服务相关政策和策略的制定产生影响。

综合来看，基层政府在向社会组织购买养老服务过程中向社会组织转移了养老服务的生产与提供的职能，但却未向其转移相应的权力；而社会组织承接了政府所需向公民提供的养老服务的供给，但是却未获得将公民对养老服务的需求和自身发展的需求传达给政府的权力，社会组织参与顶层设计的深度明显不够，从而使得基层政府购买的养老服务往往质量有待提高。

三、基层政府购买养老服务面临的问题

（一） 社会组织对政府的依赖：各方主体的参与机制不健全

在基层政府购买养老服务过程中，参与的主体主要有基层政府、承接养老服务的社会组织和享受养老服务的老人。在应然环境下，三方主体相互嵌入、互相联动，进而实现高质量、多方位、高效率的养老服务供给。但是在现实的基层政府购买养老服务中，由于社会组织对政府的制度、资金和项目等资源过度依赖，导致在政府购买养老服务的各方主体参与中，基层政府处于主导地位，而社会组织和公民处于弱势地位。首先，由于社会组织发育缓慢，能够达到承接政府养老服务标准的社会组织较少。政府采用招投标形式购买养老服务时，参与竞标的社会组织数量也十分有限，这就使得政府在向社会组织招投标时缺少竞争性的市场环境，最终使得招投标流于形式。同时由于基层政府掌握多数资源，在购买养老服务中拥有明显的主动权，其主要从对之高度依赖或有密切关联的机构那里购买服务［6］，从而难以形成良性的政府购买服务竞争机制与竞争市场。其次，在缺乏竞争性的市场环境中，竞标成功的社会组织对政府有较深程度的资源依赖，政府通过外部硬性约束和内部渗透嵌入的形式对竞标成功的社会组织进行双重约束，使得社会组织对顶层设计的参与深度不够，社会组织由主动承接者变为了被动行动者。最后，作为政府购买养老服务主角的老人对政府购买服务的参与缺乏话语权，且大多数老人缺乏表达需求的意识，对政府购买养老服务的过程几乎零参与，使得基层政府购买养老服务一直处于投入较多但效用甚微的阶段。鉴于政府购买服务过程中不健全的参与机制，社会组织所提供的产品较多为基层政府购买主体需求的产品，而忽略了公众的实际需求。

（二） 权责关系不对等：购买养老服务的绩效评估有待完善

绩效评估机制作为政府购买养老服务的重要环节，其有效运作是保障政府购买养老服务的关键。但是在基层政府购买养老服务的实践中，由于社会组织对基层政府的项目资源过度依赖，导致基层政府与社会组织呈现出一种不对等的关系，进而使得绩效评估机制的设计与实施往往不尽人意。首先，基层政府在购买养老服务中，绩效评估机制的设计和制定是自上而下的，即由政府一方主导设计并推行实施。由于社会组织对政府所占有资源的依赖以及自身发展的限制，社会组织对顶层设计的参与深度不够，同时由于公民缺乏参与绩效评估机制设计的意识，故而基层政府购买养老服务的绩效评估机制的设计仅停留在自上而下的层面，其并不能全面表达出政府购买养老服务中政府、社会组织、老人三方的意见和需求，也不能全面反映政府购买养老服务的质量和供给水平。其次，在当下基层政府制定实施的绩效评估机制的指标大部分是非量化的，且评估指标大多为基层政府工作人员根据主观意愿进行制定，部分指标及其权重的选择缺乏科学性，使得其无法精确、有效地反映政府购买养老服务的质量和效果。最后，由于在基层中第三方独立性不强，无法建立健全政府购买服务的评估机制，使得政府在购买服务过程中，政府对回应公众需求责任的忽视导致公众“被代言”［7］。

（三） 供需失衡：政府购买养老服务的质量有待提高

在基层政府购买养老服务过程中，社会组织基于自身的发展，往往会对基层政府的资金资源产生较强的依赖性，因而导致社会组织所提供的养老服务往往是基层政府所需要的，而不是公众所需要的，这就产生了基层政府购买养老服务供需失衡的问题。有部分政府为降低购买风险和寻求寻租空间，在组织竞标前会与特定的社会组织达成“合作”，双方形成非正式的契约关系，这就使得具有浓厚政府背景、与政府关系密切的体制内社会组织更有可能成为承包方。即便是采用招投标、竞争性谈判等竞争性购买方式，作为需求方的政府依旧可以通过各种方式来影响最后的中标结果［8］。这就导致基层政府购买的养老服务无法保证其所购买的养老服务的质量。另外，由于基层社会组织发育迟缓，其规范性远不及发达城市中的社会组织，其行动的自主性和养老服务的供给也很大程度受到政府的制约，因而在受自身能力的限制和政府资源的依赖背景下，社会组织所提供养老服务的质量也颇为堪忧。社会组织在承接养老服务后，根据基层政府的需求向养老机构提供养老服务，其所提供的服务并不能表达公众的需求，但由于老人自身表达意识和能力的不强，以及社会组织较少参与顶层设计，对老人的真实需求无法有效反映给政府，从而导致政府购买养老服务的供需失衡，进而影响政府购买养老服务的质量和供给水平。在这种供需错位的情况下，无法形成一个良性运转的政府购买服务市场，由此导致政府购买服务产品质量有待提高。为有效推动政府职能转变和治理现代化，提高政府购买养老服务的质量任重道远。

四、基层政府购买养老服务的优化路径

（一） 完善权责关系制度和参与机制

基层政府购买养老服务是加快政府职能转变、推进供给侧改革和治理现代化的重要组成部分。应从制度层面构建本土化的理论和建立公众参与的机制以促进基层政府购买养老服务的发展创新。结合基层政府购买的实践情况因地制宜地建立并完善政府购买服务的各方主体的权责关系制度［9］和参与机制便是一项重要举措。只有明晰各方主体的权责关系，才能在法律层面有效保障各主体的权利和利益。其次，加强合同的硬性约束，从法律层面制约、保障基层政府和社会组织的行为，有效减少政府与社会组织之间因非正式契约关系而产生的寻租空间，也有效提高基层政府购买养老服务的效率和质量。再次，完善我国政府购买公共服务法律制度对于提高社会多元参与、提升供给效率、改进政府治理方式、全面深化改革和建设中国特色社会主义制度有着重要意义［10］。由基层政府与各方参与，共同建立健全相应的激励制度、信息公开制度以及公益类社会组织参与制度等制度，鼓励政府购买养老服务的各方主体积极参与，从而保障基层政府购买服务的平稳发展，加快政府职能转变与国家治理现代化的有效推进。

（二） 健全绩效评估机制

健全绩效评估机制，是提高政府绩效与透明度的重要保障，同时也是有效提升政府购买养老服务质量的重要基础。可以从以下三个方面健全基层政府购买养老服务过程中的绩效评估机制：第一，为加强和改善基层政府购买养老服务的供给水平，应构建可量化和精细化的评价指标体系。综合基层政府、社会组织与公众三方的意见及建议，将宽泛、非量化的评价指标聚焦于基层政府和社会组织的具体行为上，并根据行为的重要程度科学地赋予指标相应的权重，从而建立起全方位、高精度、宽领域的精细化绩效评估机制。第二，发挥第三方评估机构在政府购买养老服务绩效评估中的重要作用，可有效健全基层政府购买养老服务中的绩效评估机制。第三方评估机构作为独立于基层政府购买养老服务过程之外的评估机构，可对政府购买养老服务的质量和水平做出客观、准确的评估。基层政府应为第三方评估机构的专业性、规范性和独立性发展创造宽松的环境，支持第三方评估机构的发育完善。采用专业化水平高的第三方评估机构的绩效评估结果，可及时有效地对政府购买养老服务的效果做出动态的调整，从而提高基层政府购买养老服务的效率和供给水平。第三，建立需求评估机制［11］，既可以实现养老服务供给中的顾客导向，又能保证所购买的养老服务能够满足公众的利益。在基层购买养老服务中，应完善政府购买养老服务中的需求评估机制，加大对基层政府、社会组织与老人三方的需求满足，以保证基层政府购买养老服务的质量。一方面应构建三方需求表达的网络架构，鼓励多元主体积极参与到需求评估体系中；另一方面还应建立科学的需求评估指标，科学、全面地分别从政府对公民和社会组织的需求满足、社会组织对政府和公民的需求满足、公民对需求满足的满意度三个方面进行评估。

（三） 建立良性互动的“合作伙伴”关系

在基层政府购买养老服务中，基层政府与社会组织建立良性互动的“合作伙伴”关系是未来基层政府购买养老服务的必然趋势。当下基层政府在购买养老服务过程中占有大量的有效资源，对承接养老服务社会组织的发展有很大的限制作用。在未来政府购买养老服务中，首先，基层政府需要为社会组织提供一定的政策支持，为社会组织的自主性发展创造宽松的环境，鼓励更多的社会组织能够自主独立的发展，提高社会组织的地位，从而使双方建立起平等的“合作伙伴”关系；其次，基层政府应为承接养老服务创造一个竞争性的市场环境，使社会组织在竞争性的市场环境下自然发生优胜劣汰，提高社会组织的自身能力，从而为基层政府提供高效率、高水平和高质量的养老服务；再次，鼓励社会组织和养老机构的老年群体积极参与政府养老服务中来，加强社会组织参与顶层设计的深度、鼓励老年群体积极表达需求与意见建议，从而推进三方共同参与、良性互动的参与式治理[12]；最后，应加强基层政府中的人力资源优化。鼓励基层政府中负责购买养老服务的工作人员涉猎并掌握相关的养老服务专业知识，从而建立起与社会组织专业工作人员的对话机制，不仅能够在提供养老服务过程中及时与社会组织进行交流和互动，还能有效提升政府购买养老服务的供给和质量，进而加速推动政府职能转变。

五、结语

当前我国正处在深化供给侧改革的关键时期，基层政府购买养老服务的有效推进对政府职能转变和治理现代化具有重要现实意义。明晰基层政府购买养老服务路径中社会组织对政府严重依赖、双方权责关系不对等和供需失衡的关系，进而分析明确了基层政府购买养老服务的路径主要面临着政府购买服务的各方主体参与机制不健全、绩效评估有待完善和政府购买养老服务质量有待提高等问题，对当下优化基层政府购买养老服务的路径具有重要意义。在将来基层政府购买养老服务中从完善权责关系制度和参与机制、健全绩效评估机制、建立良性互动的“合作伙伴”关系三个方面优化基层政府购买养老服务的路径，不仅可以有效提升提高基层政府购买养老服务的供给水平，也将加速推进基层政府的职能转变和治理现代。●