新乡贤：乡村振兴中的精英再造

夏恩强，林依欢

（广西师范大学政治与公共管理学院，广西 桂林 541000）

一、乡村治理与农村精英

党的十九大以来，中央以及各级政府积极推进乡村振兴的发展，各地创新人力资源的进驻，新乡贤队伍日益成为贯彻落实乡村振兴政策的支柱，新乡贤作为乡村治理主体的有效补充，在中国农村基层治理中扮演了重要的角色，这并不是最近才兴起的。早在封建制国家统治时期，“古乡贤”就曾作为“非体制精英”参与乡村治理，扮演了为地方谋利益和“国家代理人”的双重角色。费孝通认为在“皇权不下县”的传统社会治理中基层社会治理主要依靠的是士绅，由此提出了“双轨政治”的理论［1］。也就是说，在中国传统社会中，存在着两种秩序，一是以皇权为中心的“官治”秩序，其特征是自上而下形成等级森严的梯形治理结构；二是县以下以宗族伦理为中心的“自治”秩序，乡村社会表现为一种网状结构的自治共同体，而连接这两种秩序的正是士绅精英阶层。瞿同祖的研究更进一步地指出了作为非正式政府的“士绅”在地方行政中所发挥的重要作用［2］。

进入近代以后，以传统文化和伦理精神构建的社会文化网络已无法有效适应国家治理的合法化建构，士绅阶层急剧衰落，乡村治理秩序结构处于空虚和无组织化。新中国成立后，国家行政开始嵌入基层社会，完成了国家权力对乡村治理场域的覆盖与整合，通过标准化、科层化的组织体系将封闭的农村社会和独立的农民个体直接纳入国家政权体系，意在重塑乡村社会秩序结构的组织化和合法化，形成了诸如农村合作社、人民公社等一批制度化的“权力的组织网络”。改革开放以后，随着基层党组织的建立，以村支部为组织载体的基层党建和以村委会为组织载体的村民自治结构正式确立，形成“乡政村治”的中国农村治理结构基本格局。

但是近些年来，农村市场化经济的快速发展使得农村社会结构发生了很大的变化。乡村治理呈现多元化的趋势，尤其是“乡贤”群体的回归，作为生于斯长于斯（居于斯） 的农村精英，其回归对于健全自治、德治、法治的乡村治理体系意义重大。目前关于“乡贤”的研究大致可以划分为以下两种路径：第一种观点认为，“乡贤”的出现是传统士绅模式的回归，因为“乡贤”一词可以追溯到汉代以后的士绅阶层，意指在外取得成就的返乡精英，凭借自身权威和财富，在乡村社会中发挥着乡风建设、文化传承、参与治理、稳定秩序的特殊功能。与之相反，另一种观点基于传统乡贤和“新乡贤”的比较，认为当代乡贤无论是在产生、构成还是在其所起到的功能方面都有着根本上的不同，持功能主义维度的学者认为其区别在于传统乡贤的“政治功能”向新乡贤“文化功能”和“治理功能”的转变［3］，加之乡村社会结构的地区差异，乡贤之间也还存在很大的差异。事实上“新乡贤”下乡作为国家推动下的社会改造工程，是希望通过外部力量来促进农村社会发展进步，它是国家建构下的战略安排，是自上而下的制度设计，不是自下而上的权利展示或诉求，这与传统士绅模式截然不同。这种“招引”政策下出现的乡贤回归运动是政府主导的精英结构再造过程，他们通过乡贤理事会等社会组织平台实现制度化参与乡村治理，并将乡贤荣誉视为自身追求。

二、新乡贤：乡村振兴治理主体的供给与再造

随着乡村振兴政策的推进，“新乡贤”被视为乡村振兴治理主体的有效补充，并且成为乡村社会涌现出的一个高频的政治词汇。学界赋予了“乡贤”新的定义，即“新乡贤”既是对“古乡贤”的历史传承，但是又有一定区别，新乡贤是具有国家精神和乡土情怀的经济能人、德性贤人、“治理精英”等组成的复合型精英，他们以服务乡村为本位，并将乡贤荣誉视为最高追求，是当下农村社会结构变迁中涌现出来的地方精英，也有学者将其称为“下沉精英”。关于新乡贤的研究最早出现在东部沿海发达的农村地区，意指既具备一定经济基础又有着参与乡村治理愿望的“内生”精英通过“乡贤理事会”等社会组织参与到乡村治理与农村发展之中。随后，其他地方政府在精准扶贫、乡村振兴的实施过程中也开始探索与建立乡贤参与乡村治理的模式，与发达地区的内生精英相比，其他地区乡村治理面临的是乡村人才凋敝和缺失，乡村发展缺乏主体支撑力量，因此需要广泛吸纳多种社会精英力量参与乡村建设。

（一） 新乡贤的产生背景

1.政策招引。从宏观的国家政策背景来讲，“乡村振兴”政策赋予了农村精英整合与再造过程的可行性与合法性，在很大程度助推了“乡贤回归”与新乡贤的产生，是其前提所在。自党的十九大报告首次提出乡村振兴战略以来，2017-2018年连续两年的中央一号文件和《关于实施乡村振兴战略的意见》都明确指出新时代要注重引导和培育新乡贤，使其成为社会稳定的维护者和乡村文化的弘扬者、推动和保障乡村振兴。早在2014年“两会”期间，全国政协委员王志良提议以浙江绍兴上虞区的经验为基础，在全国推广乡贤文化［4］，助力乡村发展。再往前推，2007 年，广东揭阳继上虞之后也开始实施“乡贤回归”工程。2015年之后，各地纷纷成立“乡贤理事会”等组织，积极探索新乡贤参与乡村治理的体制机制问题。2018年9月29日，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》 着重指出构建乡村治理新体系需要积极发挥新乡贤作用。不难看出，政府的积极倡导和国家政策的出台进一步推动了当代乡贤的回归，使其更具时代性和政治性，改变了长期以来特别是贫困地区农村人才要素单向流入城市而造成“失血”和“贫血”的状况；有效地打通了乡贤参与乡村治理的制度化、合法化渠道；加快了内生型乡贤的培育创新，进而成功地吸纳“新乡贤”投入乡村振兴的建设中。除此之外，随着精准扶贫政策的推进，不少地区也涌现出一批由农村党员、人大代表和中心户长组成的以完成特定任务为目标的“任务型乡贤”。

2.农村变迁。从中观的农村社会结构变迁来讲，我国乡村治理结构大致经历了封建制统治时期的“皇权不下县”、近代以来的以“胥吏劣绅”为主体的空虚和无组织化、新中国成立后的“农村合作社”和“人民公社”等制度化的组织以及20世纪80年代后延续至今的“乡政村治”的基本治理格局。以上可以看出，乡村社会结构的变迁同时带来了治理主体的更新，也是新乡贤产生的本质所在，对于研究当代乡贤的起源具有重要意义。一方面，对于贫困地区来说，城乡二元对立和城市化进程使得乡村治理面临着“空心化”的挑战，由于城乡差距不断加大以及城市对乡村劳动力的“虹吸效应”，致使乡村公共事务参与人员短缺、公共服务质量下降和公共性治理关系孱弱。为了改善农村治理内生制度弱化的局面，在国家政策的指引下，一些在外取得成就的本土精英开始回归家乡、泽被乡里，发挥着乡贤的功能，通过正式与非正式的渠道参与乡村建设，对农村经济发展作出巨大贡献，逐渐取得村民的信任，乡贤也不再局限于场域和身份地位。另一方面，对于发达地区来说，农村市场化经济的快速发展改变了乡村治理结构，“富人治村”在乡村治理中的影响日益凸显，传统权威在找回集体意识和重塑公共关系方面也发挥着积极作用，村干部等一些体制精英也可以借由乡贤理事会等社会组织平台与非体制精英开展合作实施协商治理。

3.乡贤传承。从微观的乡贤文化传承来讲，新乡贤的产生既是对古乡贤伦理精神的传承更是一种与时俱进的升华更新，费孝通提出在中国的传统社会中“乡土孕育了乡贤、乡贤造就了乡贤文化、乡贤文化体现了乡贤群体的价值”。当下对乡贤文化的传承和创新已经被写入2018年的中央一号文件和《关于实施乡村振兴战略的意见》，积极培育新乡贤文化助推乡村振兴是国家战略安排。回顾传统的乡村社会，乡贤文化体现的是在乡村礼治秩序下，士绅阶层利用其社会地位、家族声望以及财富权威，扮演着皇权在乡土社会的代理人角色以及乡土社会的发声筒角色，成为实施乡村治理、稳定乡村秩序的重要力量。如今传统的乡村礼治秩序被国家治理所取代，但是乡贤文化依旧是乡村治理的主流文化，例如，各地积极筹建乡贤文化展馆和文化公园，这对唤醒乡贤群体的记忆与新乡贤的产生起到了良好的推动作用。而今农村社会结构的变迁赋予了乡贤文化新的时代意义，其背后体现的是新乡贤的价值，即新乡贤的出现极大缓解了“村两委”的治理压力、改善了乡村公共关系、填补了乡村治理的中间空白、丰富了乡村治理的内涵与路径选择。总之，对乡贤文化的传承与创新是产生新乡贤的重要原因，积极培育新乡贤文化助推乡村振兴，既需要保持乡贤文化的传统价值，又需要保证新时代背景下新乡贤文化的价值意义。

（二） 新乡贤的组织、构成与来源

与传统乡贤相比，新乡贤在主体构成上体现出多元化、平民化的特征，因为政府主导下的精英结构再造理应顺应当下社会治理“共建、共治、共享”的发展趋势，积极吸纳社会精英参与乡村治理。按照学界的定义，新乡贤是指：包括在场与不在场的，能够对乡村发展有一定帮助的新群体，他们具有较强的权威性、人格魅力以及良好的口碑，乡贤的本质特征包含自身客观影响力、民众主观认定、特定文化土壤与本土地域边界［5］。有学者认为：“现代化理念和前瞻性视野，以及创业成功的人生经验，成就了他们的时代品格——这是‘新乡贤’新之所在”［6］。因此，新乡贤大致可以分为以下三类：一类是“在场”的制度性精英——村两委成员，他们主要承担政策指引和理事会业务指导的职能。另一类是“在场”的非制度性精英，特指“德高望重”的宗族老人。他们能够依靠自身权威作为中间人来调解村民之间的纠纷、村委会和村民之间的利益冲突以及推进村务有序开展，同时在政策宣传和村民动员方面也发挥着积极作用。还有一类是“不在场”的非制度性精英，主要是指在外的经济能人、企业家、知识分子等乡村精英，虽然该群体“不在场”，但经常将经济、技术和文化等村外资源注入到乡村，成为乡村资源的有力支配者，在村内具有普遍影响力。

对比传统乡贤，新乡贤群体则是通过制度化的组织形态参与乡村治理。乡贤理事会作为由多元化精英组成的治理主体，实现了村民自治组织向社区社会组织的过渡，体现了“村民自治实践”的内生非正式制度和“村干部行政化”的外生正式制度在合作共治下的治理实践，是基层政府精心培育下与村民自治之间进行“合作治理”的产物，通过整合新乡贤的权威要素和主体功能，以复合型权威促成乡村的集体行动，构建和谐稳定的乡村治理秩序［7］。乡贤理事会要在镇（街道） 党（工） 委、村党支部的领导下开展工作，接受村委会的业务指导，其成员产生需要经村民公开推荐后上报至村党支部进行审核，通过后确认其成员资格。如此一来村民能够推荐其认定的贤能兼备的乡村精英进入乡贤理事会，保障了村民自治与利益表达的畅通；同时，党组织审核也能够保证理事会运作始终处在以地方党委为中心的乡村社会工作的位置上。其次，乡贤理事会的运作资金主要依靠社会捐助和上级拨款，其中社会捐助占比最高，诸如经济能人、优秀企业家等的慈善捐助和社会公益基金，还有乡民对于理事会日常运作的资金捐助；上级拨款主要是指用于乡村基础公共设施建设、集体活动等领域的项目制资金。

（三） 新乡贤有效治理的运作机制

1.村民利益的合法代理。与传统士绅阶层在乡村社会所扮演的“代理人”角色有所不同，新乡贤的代理角色获得正式制度的认可，并通过乡贤理事会以合法性权威为基础实施代理权，相较于传统士绅通过“代理”不断汲取乡村资源从而获得更多的支配权，新乡贤则是真正地以服务乡村为本位，向上反应村民诉求和争取资源，因此能够获得村民的普遍信任。具体体现在乡贤理事会依托理事联系制度，广泛征集民意，及时向村委会反映，落实村民需求。在涉及公共利益决策时，乡贤理事会作为村民利益的代理人积极参与，虽然最终决定权不在于理事会，但基于理事会的复合型权威，村两委在进行决策时需要认真参考理事会的意见。同时，乡贤理事会也会向下为村民提供发展和交流的公共性平台、贯彻民主实践和培养集体意识，理事会成员针对乡村教育发展、公共基础建设、村容村貌改造以及文化活动开展等进行讨论，鼓励和吸纳村民参与乡村公共事务的决策，以村民意见为核心最终形成方案，然后由理事会和村两委共同协商讨论。

2.村委会意志的有效传达。在乡村治理中一直面临着“时间紧、任务重、人员少”的治理难题，想要在短时间内通过体制机制创新得以解决显然不太现实，但是依托乡贤理事会在村中展开工作、动员村民、缓解治理压力是当下可行且有效的选择，能够进一步补充乡村的治理样态。新乡贤主体作为政府主导下的精英结构再造，同时汲取了传统权威力量与正式制度的权威力量，因此，乡贤理事会在政策普及、意志传达和促成集体行动等方面发挥作用，同时对村两委也起到监督、协助的作用。作为独立于村两委之外，凸显志愿性、服务性、非利益性的中枢机构，乡贤理事会在村民和村委会之间建立了沟通的平台，同时也对自然单元和行政单元之间的关系进行了重构，使之由对立趋向包容，实现公共性治理关系的再造。在乡村治理的行政单元中，乡贤理事会作为国家认可的“经纪机构”与自上而下的制度设计的产物，能够协助村委会在村民中间推进政策、开展村务工作、凝聚集体意识，进而达成村两委、村民和乡贤理事会之间的协商共治，实现乡村治理中自治、法治和德治的统一，提升治理绩效。

3.治理绩效。其一，乡贤理事会的运作优化了乡村的社会整合。在此过程中，乡村行政资源和传统资源得以有效整合，村民自治与乡村治理得以同步。理事会成员由村干部队伍里的制度精英，传统宗族老人、在场或不在场的经济、文化能人等多元化精英组成。因此在“复合型权威”的作用下，制度精英与非制度精英之间的冲突得到有效沟通和解决，同时也为普通村民提供了制度化参与的渠道，增强了乡村治理过程的稳定性和有效性。另外，经由理事会运作，村外资源得以有效注入，促进了乡村社会经济的发展。

其二，乡贤理事会的运作重塑了乡村的公共价值。当下乡村治理面临村两委动员能力弱和村民自治式微的双重困境，培育乡村公共性社会关系、凝聚乡村价值认同、构建协同善治新格局能够有效解决上述困境。乡贤理事会通过吸纳非制度精英进入组织并参与村庄公共活动和治理活动，培育乡村的公共性社会关系，在此过程中村民自治受到了正式制度的保障得以增强。同时，制度精英和非制度精英在理事会营造的公共性场域中充分互动，通过构建互信机制实现信息、资源等的交互共享。另外，国家治理现代化也在公共价值重塑过程中得以彰显并且得到乡土社会的支持而更具稳定性。

三、乡村振兴治理主体再造的策略选择及其思考

新乡贤产生的合法性前提是国家政策的招引、对乡贤文化的传承是重要原因、农村社会结构变迁是根源所在；“悬浮型政权”下对填补乡村治理“空心化”的需要则加速了“新乡贤”的产生。面对乡村复杂的治理环境，仅仅依靠国家正式的科层化治理体系显然难以应对乡村治理的存量与增量，即使采取科层内部动员和体制精英下沉等的策略仍然难以有效实现既定治理目标。因为“国家介入社会”的策略难以从根本上解决村庄集体行动的困境，反而在一定程度上削弱了村民自治的主观性、积极性与创造性。通过“国家培育社会”的方式，将农村多元精英主体纳入到社会治理的框架之中进行有效参与，从理论上来讲，这是一种吸纳性治理的新策略，不同于之前农村治理之中只依靠村两委干部作为治理主体，而是将多元社会精英都吸纳到乡村振兴治理主体中来。这样一来，由传统权威、合法性资源和资源支配权威等组成的复合型权威能够优化乡村社会整合与重塑公共价值，获得外部资源注入的同时，乡村内生制度权威也得到了增强，村民自治也不再流于形式，而是得到了正式制度的保障。对于当下农村精英治理策略的思考可以得出这样的结论，即治理现代化并不一定需要国家正式人员的嵌入或者将基层民间权威正式化，以达到国家权力对于基层社会控制的目的，而是可以采用半正式化的“吸纳性治理”的策略，既能够在具体治理情境中自上而下迅速贯彻国家意志，又能够降低农村治理成本，有效避免了基层治理的内卷化困境。实质上，乡村振兴中的精英再造策略有效践行了“行政吸纳社会”的理念。一方面，在乡贤理事会的运作之下，制度精英与非制度精英之间冲突得以解决，非制度精英参与治理的合法性得到保证，传统权威在乡土社会中的治理价值得以彰显，体制权威也在政策指引和业务指导的过程中得到巩固，开创了乡村“合作治理”的新局面。另一方面，采用吸纳性治理的策略将非制度精英纳入乡村振兴治理主体，完成对于农村治理主体的再造，但是并没有将其正规化和体制化。不仅让他们免除了正式行政考核的压力、能够一心以服务乡村为本位，也使之能够与村民之间建立互信机制、激发村民参与的积极性、主动性和创造性，实现基层治理的创新。●