“痕迹”抑或“痕绩”：政策执行视域下基层公共文化服务痕迹主义的表现、成因与对策

金万鹏，孙道进

（西南大学国家治理学院，重庆 400715）

文化创造美好，美好需要文化。面对群众日益增长的美好文化需要，加快公共文化服务体系建设、提供丰富多元的公共文化服务，无疑是满足居民更高质量、更广范围、更深层次精神文化需求的根本途径［1］。与此同时，为解决长期以来公共文化服务工作效能低、政策落地难等问题，痕迹管理作为一种基层治理的新手段，被逐步引入公共文化服务领域，凭借其可溯源性的纪实功能，在呈现项目进展、督促部门决策以及总结工作经验等方面发挥着关键作用。所谓痕迹管理，即是指基层工作的展开、实效及进展等需要通过文字、图片、视频等材料为载体加以整理记录，运用材料形成台账以使工作留有痕迹的一种管理方式［2］。但当前在公共文化服务实践中，“留痕迹、看痕迹、比痕迹”现象抬头，痕迹管理在很大程度上已发生异化，日趋转变为“为了痕迹而痕迹、一切以痕迹为中心”的痕迹主义，出现过度看重留痕而不注重实效的一种形式主义和官僚主义倾向，不仅浪费了公共资源，而且弱化了干群关系，成为实现工作高效有序开展的重要掣肘，亟需领导干部予以高度重视和妥善解决。

一、研究述评

近年来，痕迹主义日益泛滥，基层工作“重‘痕’不重‘绩’、留‘迹’不留‘心’”日趋严重［3］，引发全社会高度关注。为了回应“痕迹抑或痕绩”的社会追问，国内学界从表现、成因及对策等不同角度对“痕迹主义”进行全面分析，形成了较为丰富的研究成果。需要指出的是，尽管现阶段国内学界对痕迹主义已有较为深入的分析，但仍存在提升空间。这主要表现为：一方面，大多数研究集中于行政责任、政府绩效、制度观念等视角，忽视了基层工作的“政策执行”本质特性；另一方面，当前研究没有明确的情境设置，使得结论过于空泛化、缺乏针对性，弱化了成果的现实价值。基于此，本文以基层公共文化服务为具体情境设置，从政策执行视角出发，并将爱德华政策执行模型作为分析工具，对痕迹主义的表现、成因及对策进行深入分析，以期为领导干部对基层工作痕迹主义的纾解提供有益理论参考。

二、基层公共文化服务痕迹主义的主要表现

作为领导者，若想妥善处理好新型形式主义问题，首先就必须对其有全面清晰的认识，在工作中准确辨别基层公共文化服务痕迹主义的三种主要表现。

（一） 象征性留痕：制造痕迹的方法

基层公共文化的初衷就在于，借助现代公共文化服务体系，为偏远地区群众提供与发达地区数量相当、质量相近的文化服务与活动，进而切实保障人民基本文化权益。但由于受到痕迹主义影响，基层公共文化服务象征性留痕问题十分突出，致使“美好初衷”常常沦为“空洞象征”。所谓公共文化服务象征性留痕，衍生于政策象征性执行现象，是指基层文化人员为了痕迹而痕迹，仅重视表面文章和形象包装，盲目制造虚假材料，忽视公共文化服务的实际效果，使群众陷入“只参与结果、不参与过程”的尴尬境地。主要体现在以下三方面：一是“标语式宣传”。如在开展活动前，不顾经费和精力的浪费，大肆张贴横幅标语，为后期留痕提供便利，表面是“必要的前期准备”、实际是“无用的过度宣传”。二是“留影式开展”。在日常痕迹管理中，照片显然是最具分量、最为真实的证明材料，但真实的未必是可靠的。如部分基层文化人员利用照片情境真实性、资源易得性的双重特征，引导群众以摆拍、留影等方式参与莫须有的“活动”，进而获取看似精美实则虚假的工作痕迹。三是“踩点式落实”。部分基层文化人员在活动过程中只关心微信上领导是否看到自己的位置和状态，而对活动质量并不在意，出现“不看不满意，一看即满意”的心态。

（二） 选择性留痕：迎合考评的技巧

现阶段，基层公共文化服务工作越来越将活动或服务特色作为评判优劣的关键性指标之一。这虽然能够激发基层文化人员创新能力，鼓励其开展更具特色的服务活动，但也容易造成一种以“形式主义留痕”应付“形式主义考核”的坏风气。选择性留痕，是指基层文化人员为了最终向考核人员呈现“有特色”的工作成果，凭个人主观经验选择性搜集和整理相关证明材料，并有意识地筛除不符合要求或勉强满足要求的其余材料。这具体体现在两个方面：一是对公共文化服务内容的选择性留痕。一定时期内的基层文化服务工作，必然需要反映出时期内所传递出的政治主题。基层文化人员为了更好迎合上级领导的政治要求，往往会对公共文化服务内容进行选择性留痕，如在一段时间内集中开展阅读推广活动，大量搜集符合阅读推广主题的工作痕迹，而对群众其余文化需求采取“不管不顾”的态度。二是对工作证明材料形式的选择性留痕。目前，大多数地区对考核证明材料的形式没有做出明确规定，基层文化人员可根据实际情况选择最佳呈现方式，如活动登记表、图书借阅单、参与人员名册等。但在考评过程中，考核人员通常对装帧精美的证明材料“情有独钟”，导致基层文化人员也盲目使用“颜值”较高的图片文字汇总，忽视其他形式材料的重要性、互补性。

（三） 照搬性留痕：应付检查的手段

随着公共文化服务体系建设日趋成熟化、系统化，公共文化服务的内容也日益多样化、复杂化，专门针对基层公共文化服务工作的定期考核，凭借其低成本、高效率的优点，自然成为监督管理的核心方法。但是“上有政策、下有对策”，通过近年基层调研的情况来看，为应付上级或第三方定期检查，部分日常存在失职行为的基层文化人员往往出于考核人员“只是粗略翻翻”的侥幸心理，采取机械照搬痕迹的方式消极应对：一方面，将“过去的”痕迹照搬为“现在的”痕迹，如部分基层文化人员依托往年甚至多年以前与当前活动主题相似或相关的电子证明材料，仅经过轻松简单地修改汇总材料标题、文件名称，便将“陈年旧事”变为“崭新篇章”；另一方面，将“别人的”痕迹照搬为“自己的”痕迹。目前，第三方评估给基层文化单位增添了不小压力，对于无法保质保量完成工作任务的单位而言，“借材料”则成为一种应付方式。这主要反映在乡镇文化站之间、乡镇文化站和村文化室之间常常互相借用证明材料，把一份材料多次利用。如大部分地区的乡镇文化站和村文化室之间存在行政隶属关系，服务范围和人员构成也有交叉，二者之间混用证明材料应付考核已然成为“业内惯例”。

三、基层公共文化服务痕迹主义的潜在成因

那么，为何痕迹管理会演变为“事事留痕、处处留痕、时时留痕”的痕迹主义？可以从政策执行理论中寻找答案。1980 年，George C. Edwards 在《执行公共政策》一书中提出“爱德华政策执行模型”，认为交流与沟通、资源、政策执行者偏好及官僚组织结构四大因素的互动关系直接或间接地影响了政策的执行效果［4］。从本质上来看，基层文化人员开展文化服务活动的过程，就是其执行公共文化服务政策的过程。因此，借助爱德华政策执行模型对基层公共文化服务痕迹主义的潜在成因进行剖析，具有显著合理性和适用性。

（一） 角色超载：基层文化人员的能力缺陷

如果基层是党执政大厦的“地基”，那么基层干部便是地基中的“钢筋”。基层文化人员素质能力的不足，会给自身带来极大心理压力，进而产生消极应对的痕迹主义。文化服务工作在基层的有效实施，一般依赖于目标管理或绩效管理的传统方法。上级文化行政部门为了确保元政策预设远景目标的有效实现，往往会对基层文化人员提出较高的任务要求，这使其需要在日常承受繁重的工作，加之知识技能和专业素养的欠缺，本身就已存在较大角色压力。同时，随着痕迹管理的广泛应用，基层文化人员的工作量不降反增，除完成以往的任务外，还需忙于应对人员登记、活动留影、微信打卡、卷宗总结等一系列留痕工作，最终导致“角色超载”。“角色超载”是指当个体缺乏必要能力与技能或足够时间而无法顺利完成各种角色需求时所体验到的一种压力，是痕迹主义的重要成因。如在一些西部偏远地区，基层文化人员大多数为大专及以下学历，且所学专业与所在岗位普遍不对口，在面对纷繁复杂的文化服务工作时“心有余而力不足”，最终选择“卸下担子”，以痕迹主义疏解工作压力。

（二） 单向沟通：上下级单位间的交流梗阻

群众文化需求的多样化决定了基层文化工作的复杂化，也意味着有实效的公共文化服始终离不开各部门的沟通协调与通力合作。痕迹管理本是政府精细化管理的有效方式，但由于日常工作中上下级单位间的沟通不畅，造成下级执行部门对痕迹管理的核心内容、精神实质、运作逻辑等理解片面，使执行人员产生“只要有痕迹就行”的错误认知。不可否认，这其中一部分是人员素质能力缺陷所引起，但更重要的症结在于上级管理部门对下级执行单位的单向行政沟通。一方面，上级管理部门的形式主义思维尚未根本转变，对于痕迹管理只会按部就班式的向下推行，自身对痕迹管理的实质缺乏思考，错误地将痕迹作为工作优劣的唯一评判依据；另一方面，上级管理部门的形式主义做派没有彻底消除，在工作中习惯于做“甩手掌柜”，既没有对基层痕迹管理作出必要指导，也没有主动深入基层倾听下级执行单位对于痕迹管理的意见和看法。如此一来，信息不对称必然造成下级执行单位人员的认知偏差，使痕迹管理异化为痕迹主义。由此，如何“制作”出符合上级要求的完美痕迹，便成为其工作的唯一关注点。

（三） 刚性分配：公共文化资源的相对失衡

行政资源是行政管理活动赖以开展的内部条件，更是行政组织发挥功能作用的关键所在。作为基层文化事业的物质支撑，公共文化服务资源均等配置问题一直以来都是基层领导干部关注和争论的焦点。毋庸置疑，均等分配公共文化服务资源若能控制在合理范围内，自然能够避免基层工作中“油上加膘，鸡骨上刮油”的问题，但如果机械地理解均等化，忽视不同地区服务范围、服务受众以及历史发展各不相同的客观事实，对资源常常采取“一刀切”“撒胡椒面”等平均主义的刚性分配方式，必然会导致严重的资源相对失衡问题，进而间接诱发痕迹主义。例如，对于一部分服务群众数量多、服务范围广的基层文化单位而言，其理应获得更多的资源供给来满足日常工作需要，现在却只能与其他单位“平等”享有资源，纵然“巧妇”也难为“无米之炊”，最终不得不剑走偏锋，选择痕迹主义去完成不可能完成的任务。显然，一个将服务范围、服务人群、发展现状纳入考量范围的公共文化服务资源弹性化分配机制亟待建立。

（四） 环境压力：公共文化考核的价值偏离

痕迹管理本质上是基于官僚体制档案管理原则设计的一种管理方式。正如韦伯所说，尽管官僚体制在纯技术层面有着其他形式“无可比拟的优越性”，但其也存在明显局限性，即容易使执行主体将技术手段因素当成最终价值追求，滋生痕迹主义倾向。当下，基层公共文化服务考核呈现高压态势，考核中名目繁多、频率过高、多头重复等问题层出不穷，给基层文化人员带来较大心理压力，加之基层各级政府间权责不对等的“老大难”问题尚未得到妥善解决，基层执行单位体制负担过重，二者耦合形成了巨大的行政环境压力，使公共文化考核的价值取向发生偏离，出现“工具”替代“目标”现象。这种偏离具体表现为：一方面，上级管理部门迫于政治压力，将注意力全部放在考核材料和数据上，把政治目标的达成当作管理工作的实绩；另一方面，下级执行单位迫于业绩压力，将完成相关指标、留下工作痕迹作为主要任务，忽视了每个指标背后所蕴含的公共文化服务价值目标。如何调和公共文化考核体系的工具性矛盾，怎样纠正公共文化服务考核的价值偏离，成为摆在领导干部眼前的难题。

四、基层公共文化服务痕迹主义的纾解路径

“矜伪不长，盖虚不久”。面对“急死人又害死人”的痕迹主义，广大基层领导干部必须着眼于政策执行视角，结合公共文化服务工作实际，从提高人员培训培养力度、强化双向行政沟通、优化资源配置机制、完善工作考核体系四个方面着手，让痕迹管理“回归初心”。

（一） 提高基层公共文化人员培养培训力度

上面千条线，下面一根针。基层公共文化服务工作的贯彻落实，就如同一份需要耐心、细心和恒心的“针线活”，既离不开领导干部的“线”，更离不开基层人员的“针”。领导干部首先应当加大人员的培训培养力度，切实提升人员道德素质和专业能力，缓解“角色超载”的负面效应，让基层文化人员“不需”痕迹主义。一是加强理想信念教育。痕迹主义的泛滥，内因在于思想观念层面的“总开关”出了问题。必须适时适量地开展教育宣传和专题学习活动，助力基层文化人员树立“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，引导其形成“为民服务，为民造福”的正确政绩观。二是推进专业技能培训。满足群众多元需求、处理基层复杂工作，专业技能培训不可缺位。不仅要保证基层文化人员参与规定时长以上的理论知识培训，而且更应在日常工作中通过“现场教学”的方式提升人员实际操作技能和业务服务水平。三是注重痕迹管理指导。痕迹管理作为一种新型监管手段，实施过程必须严格遵循既定规范，才能避免痕迹管理出现“想歪”和“跑偏”。必须划清形式与内容的界限，及时明确痕迹管理的具体方法和流程，细心指导基层文化人员开展工作，确保下属准确把握要点重点，做到“干事有依循、程序可溯源、方便回头看”。

（二） 强化基层公共文化单位双向行政沟通

正如前文所言，基层文化工作的落实依赖于行政沟通，而良好的沟通必然是一种动态化的双向行为。习总书记在谈及新时代领导干部的工作职责时，就曾告诫“任何事情都要向上看看，向下看看”。这也意味着，在基层公共文化服务工作中，广大领导干部必须始终保持基层文化单位间的双向行政沟通顺畅，积极推动工作高效有序开展，全面把握痕迹管理异化现象，让基层文化人员“不想”痕迹主义。对于上级管理部门而言，应当切实提高常规行政沟通的内容质量，在“向下沟通”过程中，既要准确传递痕迹管理的指示精神，又要详细说明痕迹管理的科学方法，还要真诚倾听下级痕迹管理的意见困难。对于下级执行部门而言，必须积极发挥逆向行政沟通的纠偏功能，在“向上沟通”过程中，一方面要敢于向上级反映痕迹管理的真实问题与困难，另一方面要善于多渠道向上级表达痕迹主义防治的有效思路和方法。此外，还应建立上下级行政信息双向沟通平台，利用信息化手段把“向上看”和“向下看”有机结合，提升基层文化单位行政沟通的运作效率，强化基层文化单位行政沟通的制度支撑。

（三） 优化基层公共文化服务资源配置机制

归根到底，痕迹主义的泛滥不仅源于基层文化人员“应付了之”的错误态度，也在于其“无米之炊”下的心酸无奈。在过去刚性分配机制下，广大基层尤其是西部基层往往难以得到与工作实际相匹配的公共文化服务资源，致使基层文化人员迫于行政压力而采取痕迹主义。因此，若要从根源上纾解痕迹主义，领导干部必须以分配和监管为抓手，不断优化基层公共文化服务资源配置机制，努力实现区域间公共文化资源的动态性平衡，使基层文化人员“不必”痕迹主义。一方面，要推动公共文化服务资源精细化分配，必须围绕服务范围、服务人群、发展现状等方面综合考量各地资源需求，制定科学合理的资源配比标准，守住基层文化服务活动的正常开展的“底线”；另一方面，还要加大公共文化服务资源精准化监管，既要着手建立“县管乡用”公共文化服务人才垂直监管制度，防止基层文化人员“在编不在岗、专干不专用”现象发生，也要进一步明确市县级财政文化专项资金比例，强化公共文化服务资金审查监督，使基层做到“财有所用”。把握“人不乱跑、钱不乱花”要求，划清基层文化资源合理使用的“红线”。

（四） 完善基层公共文化服务工作考核体系

基层公共文化服务考核工作，查看必要的记录、台账无可厚非，但主要还应以工作实绩为本。《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》明确提出，“强化结果导向，考核评价一个地方和单位的工作，关键看有没有解决实际问题、群众的评价怎么样”。这充分表明，领导干部唯有把问题是不是得到解决和群众有没有得到实惠作为衡量标准来考核基层公共文化服务工作，才能让痕迹管理不失“痕绩”，使基层文化人员“不敢”痕迹主义。一是充分尊重群众意见反馈，不仅要将群众满意度作为公共文化服务考核的重要指标，并适当提升群众评价在考核中所占比重，而且要推动“入村入户”基层调研常态化开展，让考核坚守人民立场。二是重点突出过程科学管控，应树立过程管理理念，注重管理连续性，加强督办指导和纠偏纠错，做到工作有安排、过程有管控、阶段成果有评价、效益有反馈。三是创新应用前沿技术方法，要敢于创新考核方式和方法，推动移动互联网、大数据分析、卫星定位追踪等前沿尖端技术整合，建立痕迹管理云平台，把“雁过无痕”变为“雁过留痕”。一方面，可以依托平台信息共享来有效减少重复留痕，另一方面，也可以借助平台监测数据来精准识别虚假痕迹。●